陈越峰:“互联网+”的规制结构

选择字号:   本文共阅读 777 次 更新时间:2017-03-15 21:12:44

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陈越峰  

   摘要:  “互联网+”能够提升效率,也会放大风险,如何形成完善的规制结构亟待研究。网络约租车的规制问题引发热议,本文以此为例进行“互联网+”规制结构的探究。其中,是否规制、如何规制和谁来规制,是争论最激烈、也是规制结构探究最重要的三个问题。在是否规制的决断上,需要明确政府—市场的活动边界。经济学知识和交通管理数据显示,网络约租车及其运营有着负的外部性、信息的不对称和不完全、形成垄断结构等特点,政府规制有着必要性,《行政许可法》提供了实定法上的判断和支撑根据。在规制方案上,应当建构平等、妥当和动态的规制体系。政府规制应当平等,以建构公平的竞争环境;应当根据运营形态妥当设定,以实现目的—手段的有效匹配;还应当能够适时调整,实现动态规制。为了实现有效规制,还需要在中央和地方立法之间进行妥当分工,实现中央的框架性立法和地方因地制宜立法的有机结合。最终,要针对规制对象,由规制主体在相应规制领域形成系统—合作框架中的分层—分类规制结构。

   关键词:  网约车规制 “互联网+”规制 政府规制 行政法治


一、问题及其研究角度

   (一)“互联网+”的规制问题

   “互联网+”,在2015年3月5日举行的十二届全国人大三次会议上的政府工作报告中首次被正式提出。[1]对此,国务院有着高度期待和战略部署,希望“把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合,推动技术进步、效率提升和组织变革,提升实体经济创新力和生产力,形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态”。[2]过去两三年里“风生水起”,大有席卷传统行业之势的“互联网+”行动,发生在金融和交通领域。“互联网+”普惠金融和“互联网+”便捷交通,也是国务院“互联网+”行动指导意见的重要内容。

   然而,“互联网+”能够提升效率,也会放大风险。“互联网+”并不能担保带来完美的无须规制的市场。以P2P为代表的互联网理财行业的野蛮发展,留下了惨痛的教训。深陷理财陷阱的投资者的合法权益与资金安全,是监管层需要正视的问题。[3]2016年4月19日,习近平总书记在北京主持召开网络安全和信息化工作座谈会并发表重要讲话,指出要加快网络立法进程,完善依法监管措施,化解网络风险。并提到前段时间发生的e租宝、中晋系案件,打着“网络金融”旗号非法集资,给有关群众带来严重财产损失,社会影响十分恶劣,指出在发展新技术新业务时,必须警惕风险蔓延。[4]有研究者指出,所谓网络金融,其实就是“互联网+金融”……日新月异的互联网技术发展使得现有金融监管体系已无法完全覆盖网络金融,金融监管体系改革势在必行。[5]

   其实,国务院关于“互联网+”行动的指导意见,也指出应针对互联网与各行业融合发展的新特点,加快“互联网+”相关立法工作,研究调整完善不适应“互联网+”发展和管理的现行法规及政策规定。国务院深化“放管服”改革的指导意见提出,对新技术、新产业、新业态、新模式的发展,要区分不同情况进行分类监管,创新监管方式。既要有利于营造公平竞争环境,又要进行审慎有效监管,防范可能引发的风险,促进新经济健康发展。国务院采取的监管政策主要分为四类:第一类是看得准的基于“互联网+”和分享经济的新业态,要量身定制监管模式;第二类是一时看不准的,可先监测分析、包容发展,不能一下子管得过严过死;第三类是潜在风险大的,要严格加强监管;第四类是以创新之名行非法经营之实的,要坚决予以打击、加强监管。在促进各类市场主体公平竞争方面,则要在同规则、同待遇、降门槛上下功夫。[6]

   “互联网+”的规制问题,其难点在于其业态的错综复杂。其中蕴含的规制问题,可以主要分为三类:第一类是“互联网+”的传统业态本身的规制问题;第二类是互联网的共同的规制问题;第三类是“互联网+”形成的新业态、新模式引发的规制问题。关于各传统业态的规制研究成果可谓汗牛充栋,本文研究不从这一角度展开。关于互联网治理问题,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要加强互联网领域立法,完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规,依法规范网络行为。[7]周汉华教授系统论述了互联网法的结构。[8]因此,有关网络安全等互联网法的共同问题,不是“互联网+”的特有问题,也不是本文的研究重点。“互联网+”形成的新业态、新模式的规制问题,可能存在两种偏颇的解决思路:一种是以“互联网+”的传统业态的规制框架简单套用,可能出现“削足适履”的倾向;另一种是将“互联网+”作为教条,不加具体分析即认为“一加就灵”,对潜在的或实际的风险视而不见,从而可能陷入绝对“自由放任主义”的误区。“互联网+”的规制问题需要随着其发展而加紧进行研究。本文将集中展开的就是这样的探索。

   (二)本文的研究角度

   在互联网出行领域,网络出行服务商“横空出世”。它们最初以打车软件的形式出现,形成了“出租车+互联网”业态。这提升了巡游出租车驾乘双方信息搜寻效率,降低了空驶率。加上“烧钱”的资本提供的巨额司机奖励和乘客补贴,使得出租车接入量和乘客客户端的下载量迅速提升,受到了出租车司机和乘客的“交口称赞”。[9]

   然而,打车软件运营商“华丽转身”,带着积累的巨量乘客用户,通过“四方协议”(先将私家车挂靠在租赁公司,再通过一家劳务派遣公司聘用车主,从而由专车网络平台公司、汽车租赁公司、劳务派遣公司、司机共同签订的一份协议)接入租赁公司车辆,甚至接入无营运资格的私家车,开展运输服务,形成了“互联网+私家车”的营运业态。[10]这样,网络约租车就与巡游出租车形成了直接的竞争。由于巨额的奖励和补贴刺激,对乘客而言,网络约租车的价格比出租车还便宜,而它的车况和服务又好不少。一时间,出租车,包括接入打车软件的出租车的运单量急剧下降。更重要的是,这实际上松动了城市营运车辆的数量和价格规制,导致出租车营运资格证的市场价值也直线下降。在国内不少地方,出租车业者和网络约租车营运者发生了直接冲突,有的还形成了群体性事件。[11]一些地方的交通主管部门也将“专车”作为非法营运车辆查处。[12]

   实际上,网络出行服务商在全世界范围形成了冲击,也引发了出租车行业的强烈反弹,形成了治理难题和规制创议热点。出租车司机以停运、罢运的形式抗议,并向主管部门施压,要求取缔网络出行服务商的行为,几乎席卷欧洲各国、美国、加拿大、澳大利亚、印度、新加坡等国各大城市。[13]

   在全球范围内,对Uber等网络出行服务的规制创议,已经刻不容缓。我国交通运输部作为对城市出租客运负有指导管理职责的国务院主管部委,起草了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(以下简称《指导意见》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(以下简称《暂行办法》),于2015年10月10日发布,公开征求意见;并于一个月征求意见期后,梳理、归纳了意见并予以公布。在此前后,有关网络约租车及其规制的研究和评论也充分展开。如果说实践中矛盾突出,那么理论上的分歧也较大,甚至可以说,在要不要规制、如何规制、谁来规制等问题上,存在着全面的分歧。[14]

   在“互联网+”行动“风起云涌”的大背景中,本文以网络约租车规制为例,探究“互联网+”的规制结构。本文的具体研究尝试全面回答规制结构创议的上述三大问题,即规制的必要性论证、规制方案的妥当确定、规制权限的合理划分。具体而言,在是否规制得问题上,是采用行政许可、事后监管,还是市场调节、自我规制;在如何规制的问题上,特别是网络出行服务商的定位、准入、运营行为等方面,如何妥当设定规制措施;在谁来规制的问题上,应当由中央,还是地方进行立法,立法的权限如何分配。

   这一议题的国内实践运行、制度设计和理论研究与国外几乎同步,因此固然无法借鉴现成的国外经验,但也有可能发挥国内的体制优势,真正探索出中国的成功经验。本文将评析我国交通运输部的立法草案文本,参酌国外立法文本,尝试提出分类—分层规制和系统—合作治理的网络约租车规制体系。既给予“互联网+”行动以发展空间,又采用聪明的规制,以矫正市场的失灵、保障安全运营、维护消费者权益、促成公平竞争和维护客运秩序。

  

二、是否规制:政府—市场活动边界

  

   “互联网+”的规制结构问题,首要在于厘清政府—市场的活动边界,也就是需要对规制的必要性进行论证。在讨论网络约租车规制问题时,网络出行平台运营者主张,网约车创造就业机会、减少出行、减少交通拥堵、减少污染。[15]我国交通主管部门认为,移动互联网预约用车服务对于满足市场高品质、多样化、差异性需求,推动市场资源配置,缓解出行难等问题,具有一定的积极作用。[16]交通管理研究者也指出,平台企业充分利用城市交通地理信息及消费者行为和生产者运营时空大数据的优势,可实现精准的个性化出行服务,同时降低社会成本。[17]

   正因为网络出行服务有着这些积极作用,世界各国政府总体上没有在法律上予以断然禁止。然而,它的运行是完全交由市场调节,还是需要纳入规制框架,则还需要论证。

   (一)判断标准

   有经济学者(周其仁)反复强调,专车的运营是对他人无害的自愿交易,法律人不要把它打成“黑车”。其实是主张专车的运营应当交由市场来调节。

   事实上,经济学通说揭示,存在“市场不灵”,市场不灵都会导致生产或消费的低效率,而政府在医治这些疾病中往往能够扮演一个很有用的角色。[18]桑斯坦在回应对规制的批评时,就曾严肃地指出:“对私人秩序和私人市场所持有的不成熟的和轻率浅薄的信念,时常使有价值的公共方案被弃绝或无法得到实施。如果不分青红皂白地抛弃或拒绝实施所有的公共方案,就会存在一种严重的风险:对市场通常优势的激赏将导向极其不幸的方向。”[19]在国际上,一般认为,当存在诸如公共产品、信息不对称、自然垄断、外部性和社会公正等情况时,政府应该加以干预。[20]

   讨论“互联网+”规制问题,有一个显而易见的前提,那就是不能不假思索地认为市场机制必然能够完美地调节。以网络约租车规制为例,任何具备经济学常识的政策制定者都会审慎地考察网络约租车及其运营的客观状态,全面分析市场机制调节的空间和效果,探讨政府规制的必要性。如果网络约租车及其运营存在“市场失灵”,政府规制就将成为必要的政策选项。因此,需要对这一问题进行周全的论证。

   (二)法政策分析

   在讨论网络约租车规制的必要性时,我们需要论证网络约租车运营是否存在标志着“市场失灵”的负的外部性、信息不对称和垄断等情形。

   1.负外部性分析

在我国,奖励和补贴刺激了私家车接入平台。与其他国家不同的是,由于我国公共交通发展的不充分和不均衡,在大城市,特别是其郊区,存在大量的专职的非法运营车辆。[21]这些车辆接入平台后,除了和出租车产生全面的竞争之外,还很可能加剧了道路拥堵。早晚高峰打车难,网络出行平台公司推出奖励、补贴或动态调价来刺激网络约租车司机在高峰期接单运营,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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