彭錞:土地发展权与土地增值收益分配:中国问题与英国经验

选择字号:   本文共阅读 342 次 更新时间:2017-01-18 20:36:56

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彭錞  

   摘要:  土地发展权归公还是归私,土地增值收益如何公平分配,是当下中国土地管理制度改革的重点和难点。学界目前流行的土地发展权国有论和私有论均错判英国经验,无法全面解释和证成正在开展的改革实践。以1942年《厄斯瓦特报告》为中心深入考察英国经验,可以发现中国现行土地管理制度是英国曾经考虑但最终放弃的方案。为进一步引领和推动改革,应摒弃土地发展权私有论和国有论的无谓争论,正视我国发展权国有的制度现实,更新对其正当性基础的认识;同时在理念和制度上将土地发展权与土地增值收益脱钩,让集体和农民在一次和二次分配中都能获得增值收益,更加公平地实现地利共享。

   关键词:  土地发展权 土地增值收益分配 规划法 土地开发控制 土地管制

  

一、引言:土地发展权与土地增值收益分配的中国问题


   土地增值收益分配是中国当下土地制度改革的一个核心议题。2013年,中国共产党十八届三中全会对此做出“一体两翼”的战略部署。[[1]]“一体”是改革目标,即“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”。“两翼”为改革进路,包括集体经营性建设用地产权流转和集体土地征收补偿安置两个领域的增值收益分配机制改革。2015年二月,全国人大常委会授权在全国三十三个地区暂停实施《土地管理法》有关规定,全面铺开改革试点。2015年底,中办、国办联合发布《深化农村改革综合性实施方案》,在部署深化农村土地制度改革时,重申“一体两翼”的方向与举措。

   改革现实的迅速发展要求学术理论的回应。中国语境下,一个亟待解决的理论和实践问题是:土地增值收益向集体和农民倾斜,无论是在征收补偿安置中还是以集体经营性建设用地入市的方式实现,都需一个法律上的“说法”,即在农地转用过程中,集体与农民获得更多土地增值收益的法理依据究竟何在。众所周知,在我国传统的土地管理制度下,集体和农民几乎无法获得农地转用中的土地增值收益;现有物权法律体系也缺乏相应术语对应或表达取得这种收益的权利。在此背景下,近年来,作为舶来品的“土地发展权”概念受到不少学者青睐,被视作土地增值收益的法律载体,为“一体两翼”之改革提供法理基础。须说明的是,中文学界当下对“land development rights”有两种翻译:“土地开发权”和“土地发展权”。比较而言,前者更准确。因为正如下文即将展示的,“开发”一词更能中性地表达改变土地利用现状的活动,而这些活动并不必然带来土地价值的提高,即发展。但为了与对话的主要文献保持一致,本文采用土地发展权。

   那么,何谓土地发展权?我国目前的通说认为它是对土地利用进行再发展的权利,即变更土地用途或改变土地利用强度的权利。[[2]]事实上,这一定义同英语世界中的学理和制度共识并无二致。如英国现行的1990年《城乡规划法》第五十五条将“development”界定为:“在土地上进行建设、工程、采矿或其它工程,或对土地或建筑用途做出实质性改变”。在美国,学者将其界定为“改变土地现用途为其它用途的权利”。[[3]]纽约州的《一般城市法》(General City Law)第二十条则定义为“根据分区法规或地方法规,在某片、块或区域的土地上允许实现特定用途、范围、强度、容量和建筑物高度等的权利”。因此,土地发展权可以一般性地界定为改变土地利用状态的权利。在此基础上,中文学界围绕这一概念,对农地转用过程中的增值收益为何以及如何向集体和农民倾斜,提出了两种对立观点。

   一种可称为“土地发展权私有论”。[[4]]在我国土地公有制的语境下,这里的“私有”并非指“私人所有”,而是指“非国家所有”,即集体所有。相关论述的基本内容为:第一,土地发展权是土地所有权的一部分,故作为农村土地所有者的集体天然享有农地发展权。第二,土地增值收益是土地发展权的自然延伸,故土地发展权所有者应在一次分配中享有土地增值收益。这解决了农地转用增值收益向集体和农户倾斜的法理依据问题。第三,出于地利共享之目的,在土地增值收益分配的具体制度设计上,土地发展权所有者不能垄断全部土地增值收益,国家应以土地增值税等方式在二次分配中取得部分增值收益。显然,这要求颠覆性地改变国家垄断建设用地一级市场和农地转用增值收益的现行制度,让集体和农户直接享受一次分配,国家退居二线。简言之,私有论的逻辑链条可总结为“土地所有权→土地发展权→土地增值收益一次分配归私,二次分配归公”。

   另一派观点是“土地发展权国有论”。[[5]]其认为土地发展权在理论上源于国家土地管制而非土地所有权,实践中业已为我国现行土地管理制度确认为国有。因此,作为土地发展权的自然延伸,土地增值收益一次分配应归国家,只是在二次分配时应注意适当提高失地农民的补偿安置水平,并同时对不面临征收的农民做均等化的转移支付,从而更好地实现地利共享。换言之,国有论下,农地转用增值收益向集体和农户倾斜的法理依据并不在于其拥有土地发展权,而是出于社会再分配和公平的需要。具体的制度构建则是在基本维持现状的前提下加以完善。由此,国有论的逻辑是“土地管制权→土地发展权→土地增值收益一次分配归公,二次分配归私”。两相比较,上述观点的相同之处在于都视土地增值收益为土地发展权之结果或自然延伸,将两者绑定,认为谁享有土地发展权,谁就有权在一次分配中取得土地增值收益。两者的不同之处在于对土地发展权来源和归属判断不同,进而在土地增值收益分配制度的建构上有明显差异。

   但无论是私有论或是国有论,抛开具体路径区别,似乎都可为土地增值收益向集体和农民倾斜提供法理依据和实践路径。那么,改革设计究竟应选择哪种观点?问题是,在“一体两翼”的改革路向观照下,两者都存在不足。一方面,发展权私有论无法解释提高农地征收安置补偿水平的改革进路,因为这是在土地增值收益一次分配归公(即国有论)之前提下,二次分配向集体和农民倾斜;另一方面,发展权国有论则无法证成集体经营性建设用地不经征收、直接入市的改革方向,因为这实际上是土地增值收益一次分配归私(即私有论)。如何理解并处理两种流行学术观点与改革现状的这种不吻合?是兼采、择一还是并弃?

   值得注意的是,两派论点都认为土地发展权的概念和制度源于英国,并把英国实践作为值得参照的国际经验加以分析。但所得结论截然相反。国有论认为1947年英国《城乡规划法》规定土地发展权国有表明土地发展权来源于国家管制,并以此为基础性理由论证发展权国有、增值收益一次分配归公、二次分配归私等结论。[[6]]私有论则主张这种解读存在偏差,指出在英国历史上,土地发展权并非源自国家管制,而一直是“土地所有权的重要组成部分”,故土地发展权属于土地所有权人,土地增值收益一次分配归私、二次分配归公。[[7]]可见,对于英国相关经验的认识极大地影响甚至决定了中国学者对于本国问题的判断。到底哪一种观点更符合事实?理论上与实践中,土地发展权与土地所有权、国家土地管制和土地增值收益之间的关系究竟如何?

   要回答上述问题,就必须深入把握英国的真实经验,并以此观照中国的真实问题。但这并不意味着必须以英为师——中国近百年土地革命和改革所造就的独特情境,意味着简单移植任何别国制度既不可行,也不可欲。需要做的,是还原英国制度的生成场景,历史性地理解英国经验,抽象出那些可能具有普遍意义的问题、理念和逻辑,为思考中国改革提供智识参考。

   因此,本文并不会聚焦于既有研究关注更多的英国1947年《城乡规划法》。诚然,以后世眼光观之,该法是英国现代土地管理制度的起点,其第三章第十二条规定任何土地开发均应获得政府许可,被视为土地发展权国有法律制度的开端。既有研究的视野也基本局限于此。[[8]]然而该法实际上并非原点,而是最终结果。其真正的理论和思想基石须回溯到1942年的《厄斯瓦特报告》(Uthwatt Report)。这份奠基性的文件首次详细阐明了英国的土地发展权概念、1947年国有化发展权的动因与考虑、以及土地增值收益分配机制的设计思路。事实上,半个多世纪以来,《厄斯瓦特报告》对上述问题的阐释始终未被推翻。所以,只有重温这份前无古人、后无来者的报告,我们才能深刻把握英国现代土地发展权与土地增值收益分配的英国经验。

   本文余下内容分为两大部分。第一部分以《厄斯瓦特报告》为中心,细致考察英国土地发展权和增值收益分配制度的时代背景、推理逻辑和后续发展。第二部分清理土地发展权国有化和土地增值收益两个核心概念,厘清土地发展权与国家管制权和所有权以及发展权与增值收益之间的两对核心关系,提炼英国经验对思考中国问题的启示。本文的基本观点是:第一,土地发展权国有论和私有论均不能有效解释和引领改革,应一并摒弃;第二,应承认我国土地发展权国有的制度现实,更新对其合法性基础的理解;第三,将土地发展权和土地增值收益的配置脱钩,让集体和农户在一次和二次分配中都能获得增值收益,进而更加公平地实现地利共享。

  

二、土地发展权与土地增值收益分配的英国经验:以《厄斯瓦特报告》为考察中心

  

   1. 土地发展权国有化的动因:《厄斯瓦特报告》的问题意识

   《厄斯瓦特报告》全名《英国建设与规划部补偿与增值专家委员会最终报告》(Final Report of Ministry of works and planning Expert Committee on Compensation and Betterment)。由于起草该报告的专家委员会主席是厄斯瓦特法官(Augustus Uthwatt),故称《厄斯瓦特报告》(以下简称“报告”)。其核心在于如下两个问题:第一,对土地使用公共控制(public control of the use of land)中的支付补偿(payment of compensation)和收回增值(recovery of betterment)问题展开客观分析。第二,建议从现在至战争结束期间应采取何种措施防止战后重建工作受到阻碍。特别是考虑:(a)如何稳定待开发或须重新开发的土地的价格;(b)是否需要扩张或修正任何政府权力,从而使社会能够公平地取得这些土地。[[9]]简言之,报告旨在提出一套处理国家土地管制对土地价值产生正负影响的办法,便利战后国家重建。因此,要理解这份报告,首先须简要回顾英国之前的土地管理制度。

众所周知,作为先发工业国,为解决高速工业化和城市化带来的土地利用低效和无序问题,英国在世界上最早建立了现代土地管理制度。1909年《住房和城市规划法》是其现代规划和开发控制法律制度的起点。该法有以下几个特点:第一,首次授权地方政府制定规划(第五十四条)。第二,规划范围不包括建成区和乡村,只针对城镇(第五十四条第一款)。第三,地方政府可以自行决定是否制定规划(第五十四条第二款)。第四,规划具有法律效力,土地使用者无须提前申请开发或建设许可,但必须遵守,否则面临拆除的风险(第五十七条)。第五,如果私有土地的价值因规划受到负面影响,土地主有权要求地方政府补偿损失的潜在收益(第五十八条第一款)。第六,如果规划导致私有土地升值,地方政府与所有者对半分享土地增值(第五十八条第三款)。这是英国第一次以成文立法规定规划导致的增值部分归公。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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