童之伟:将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略

选择字号:   本文共阅读 1627 次 更新时间:2017-01-04 11:24:23

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童之伟 (进入专栏)  

   摘要:  国家监察体制改革试点预备阶段需要采取的措施没有明显的宪法法律障碍。这项重大政治改革试点应在其预备阶段获得全国人大的授权。在改革试点全面铺开时,需要创制宪法根据,除修宪外别无选择。将国家监察体制改革全程纳入法治轨道,有必要制定监察委员会组织法和其他配套的法律。对现有法律做调适修改或废止其中过时部分的问题,也有必要及时提上全国人大常委会的议事日程。时下要做的最紧迫工作,当是争取国家监察体制改革试点在第十二届全国人大第五次会议上获得必要的授权。

   关键词:  监察体制 监察委员会 改革试点 宪法法律 法治

  

   2016年11月7日,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》〔1〕(以下简称《方案》),其内容引起社会各界尤其是法学界的广泛关注。人们普遍认同深化国家监察体制改革的目标、构想和推进步骤,赞成展开这项重大政治改革的试点。但与此同时,也有少数法学、法律界人士对展开国家监察体制改革及其试点安排中的一部分内容的合宪性、合法性不能正确理解。〔2〕“不谋全局者,不足谋一域。”〔3〕要准确评估这项改革试点的宪法法律根据并找到恰当方式解决面对的问题,必须将改革试点和试点成功后的全面推开作为一个完整的过程来看待。本文首先考察国家监察体制改革对宪法、法律根据的需求情况,然后对将改革全程纳入法治轨道可采用的方略做些探讨。

  

一、将改革全程纳入法治轨道的必要性和现有基础

  

   把重大改革纳入法治轨道,是维护宪法法律权威、全面有效实施宪法的需要,也反映了中共中央核心领导层的热切期待。“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”〔4〕对于重大改革要于法有据,《人民日报》评论员解说得特别好:“没有规矩就没有方圆。如果说,在改革开放之初,受法制不完善的时代条件限制,推进改革往往比较粗放,那么今天,在法律体系形成、法治理念高扬的新时代背景下推进改革,于法有据是改革的基本前提。”对于在改革开放新时期应该怎么办这个问题,该评论员进一步写道:“‘该得到法律授权的不要超前推进’,无论是哪个领域的改革,都必须在法律的范围内作为,都必须以法治的方式推进。立法引领改革,改革推动立法。只有通过立法程序,用法律法规的立改废来解决,实现先立后破,才能使改革有序进行;如果有的重要改革举措需要得到法律授权,就应当按照法律程序进行,确保改革举措始终在法治轨道上进行。”〔5〕这段话道明了我国社会各阶层的普遍期待和主流共识。

   显然,将改革全程纳入法治轨道,其基本内容就是要促使改革的各个具体环节和举措皆符合《宪法》第5条规定的“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”的要求,获得必要的法律根据。欲将国家监察体制改革全程纳入法治轨道,在现有法律体系内,我们已有些什么,还欠缺些什么呢?

   为准确评估国家监察体制改革之全程的法律需求状况,笔者把整个改革历程区分为三个发展阶段:改革试点预备阶段;改革试点实施阶段;试点成功后在我国主体部分全面铺开阶段。它们是时间相继,但对法律根据需求强度有差异的三个发展阶段,其中每后一个阶段对法律根据的需求,都比前一个阶段显得更强劲。

   (一)改革试点预备阶段的法律根据需求

   从《方案》披露的内容看,改革试点预备阶段的时间起点,应该是从中共中央决定开展改革试点之日起,到全部准备工作完成,试点省市开始为落实自己的具体方案而在本级国家权力机关启动必要法律程序之日前结束。试点预备阶段的工作,包括中共中央成立深化监察体制改革试点工作领导小组,整合资源进行第一层次改革设计;然后,试点省市的省委、市委成立深化监察体制改革试点工作领导小组进行第二层次改革设计,整合现有资源为实施试点做准备。这些不同的改革设计方案,似乎都应在相应的层次上描绘监察委员会的这样一些侧面:组织架构,产生方式,职权范围,职权行使程序,与党委纪检委的关系,与检察院、公安机关犯罪侦查部门乃至法院的职权分配和衔接,监察委员会自身的监督制约,以及改革推进日程和推进方式等内容。

   从在现行宪法框架中触及的深度和广度来看,国家监察体制改革试点应在其预备阶段获得最高国家权力机关的授权。得到这项授权可以赋予整个改革试点过程以宪法正当性,包括加强整个改革试点预备阶段各项活动的宪法正当性。

   改革试点预备阶段必须为改革试点进入实施阶段后所必须采取的举措创制必要的法源,如试点省市人民代表大会及其常委会选举或决定监察委员会组成人员所需要的法规范根据。综合起来看,改革试点预备阶段各项活动的特点是:研究审议等语言文字作业的情形较常见,较少涉及法律行为;多是执政党党内的运作,较少与国家机关进行高层级互动,特别是在这个阶段的初期。

   由改革试点预备阶段的活动特点所决定,这阶段的相关行为对宪法、法律根据并无太多需求,因而也不大容易超越宪法法律的范围。迄今所有改革试点的预备活动都处于宪法法律的范围内,只要日后各个环节的操作和所创制的法规范的内容合宪就行。可以说,改革试点预备阶段需要采取的措施在宪法、法律方面没有明显障碍。

   (二)试点实施阶段对法律根据的需要

   国家监察体制改革试点实施阶段,应该从试点省市为落实自己的具体试点方案而在本级人民代表大会启动必要法律程序之日算起,到试点成功、决定将改革在我国主体部分全面推开之前夜为止。

   这项重大政治改革试点涉及增设由本级人大产生新的地方国家机关类型,按先立后破的原则,应当预先完成相应的宪法层次法源的创制,如修宪。但是,没经过试点,怎么能够把涉及人口和地域如此广大的体制贸然写进宪法呢?所以,在我们这样幅员辽阔的单一制大国,宪法原本应该在全国人大职权清单中列这样一项职权:决定在少数省、自治区、直辖市启动经济体制、政治体制、文化体制的改革试点,并就试点区域内实行的临时性体制做出决定,或授权常委会做出决定;试点时间最长不得超过5年。

   我国宪法文本中缺少类似上述内容的试点条款,但基于中国的具体情况和许多法治国家都奉行的“法律合宪性解释”原则,〔6〕我国官方机构和学术界对最高国家权力机关的有关决定应该做合宪的理解和解说,不质疑它的合宪性。只要对全国人民代表大会关于监察体制改革试点的授权做“合宪法律理解”,〔7〕那么这一授权和全国人大常委会根据该授权所做的决定,从宪法上看就完全可以替代在改革试点实施阶段落实具体改革行为所需的宪法根据和法律根据。用“合宪法律理解”的逻辑来看待全国人大的改革试点授权决定,可以从学理上扫除上面两种妨碍改革试点的障碍。

   (三)改革全面推开阶段对法律根据的需求

   国家监察体制改革全面推开阶段,应该从有关权威机构做出将改革全面推开的决定并宣布之日算起,到相应新监察体制建成融入人民代表大会制度开始正常发挥效用之日为止。

   在试点成功之后,国家监察体制改革势必在我国主体部分全面推开。推进这一改革进程更加需要完整意义上的法律根据,包括宪法根据。这些根据至迟应当在改革试点结束前创制出来,否则此后不可能合宪合法地全面推进。《方案》和其它权威信息来源表明,改革全面铺开将促成在全国人大及其常委会下形成国务院、中央军委、中央人民监察委员会、最高人民法院和最高人民检察院五个最高国家机关并列的格局,地方上除乡镇外的内地各级行政区域则将全部形成人大及其常委会下的“一府一委两院”体制。至此,拟议中的国家监察体制将整合为我国根本政治制度即人民代表大会制度的重要组成部分。

   按照宪法和建设法治国家的要求,要形成这样的新格局,绝对不可以没有相应的宪法和组织法根据,而这种根据显然还有待于在今后不长的时期内创制。

  

二、改革全程所需之宪法层级法源〔8〕的创制

  

   把国家监察体制改革全程纳入法治轨道,是我国政治法律生活中要分阶段定期完成的系统工程。国家监察体制改革所需要的宪法法律根据之创制是一个整体,难以截然分割。但为了研究和表达的方便,本文按照中共十八大报告关于“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的要求,先分阶段讨论改革全过程所需之宪法层级法源的创制。

   从行政监察到全方位监察,是我国的监察体制从行政法层次到宪法层次的跃升。但不少学者对此认识不足,例如,有学者从行政法角度讨论这个宪法问题,出现了比较明显的认识偏差。关于监察体制改革授权问题,该学者提出:“根据宪法,全国人大有权制定设立国家机构的法律,也可以作出设立国家机构的决定。”“在全国人大闭会期间,作为全国人大的常设机关,全国人大常委会可以行使全国人大的权力……据此,全国人大常委会在全国人大闭会期间应有权作出关于设立国家监察委员会的决定。”“从全国人大常委会近年来作出的授权决定的领域和范围看,也已经不限于立法领域……因此,全国人大常委会可以通过授权的方式设立国家监察机关。”〔9〕

   应该说,上述说法都是不正确或不准确的,有必要予以澄清。笔者做此判断的主要理由如下:

   1.全国人民代表大会只能根据宪法关于特定国家机构的规定制定特定国家机构的法律,不能就宪法没有规定的新的国家机构制定法律,因而也无权做出设立新的、宪法没有规定的国家机关的决定。也就是说,全国人大无权在没有宪法根据的情况下创设新的国家机关。

   2.在全国人民代表大会闭会期间,作为全国人大的常设机关,全国人大常委会只可以行使全国人大的部分权力,无权行使全国人大的全部权力。而《宪法》第67条对全国人大常委会能够行使的职权,已经全部做了列举,其中并没有做设立国家监察委员会的决定的空间。因此,认定“全国人大常委会在全国人大闭会期间应有权作出关于设立国家监察委员会的决定”,是基于对现行宪法有关规定的误解。〔10〕

   3.如果真像以上引文作者所说的那样,在全国人大闭会期间,全国人大常委会可以行使全国人大的全部权力,那么,包括修宪在内的国家所有最重要的事务,都不需要召开全国人大了,全国人大有没有都无所谓。再说,全国人大常委会开会都是在全国人大闭会期间,如果在后者闭会期间,前者可以行使后者的无论什么职权,那么《宪法》就无须用第67条列举前者行使的20项职权了,更无须在最后还加上第21项,即“全国人民代表大会授予的其他职权”。所以,上述引文的说法是对人民代表大会制度的极大误解。

4.讨论做重大政治改革的授权问题,要以宪法为根据,不能以对全国人大常委会“近年来作出的授权决定的领域和范围”的主观感觉为根据。上述引文作者列举的全国人大常委会的几个决定确实存在,“如《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》、《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》、《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》等”。但此决定非彼决定,这三个决定只涉及我国法律制度的个别枝节或环节,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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