易有禄:设区市立法权的权限解析

选择字号:   本文共阅读 387 次 更新时间:2016-11-20 11:12:02

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易有禄  

   摘要:  在我国现行立法体制下,设区市立法权的行使要受到法律保留、列举事项、立法权能三方面的限制。出于对《立法法》既定立法制度的遵循,取得立法权的设区市应当在此界限范围内行使其立法权。但是,这并不意味着现行设区市立法权制度已无进一步改进或完善的空间了。现行设区市立法权制度的合理性、实效性及《立法法》修改过程中各种意见、建议、观点的正确性,都有待在设区市立法权制度的实施过程中得到进一步验证。

   关键词:  设区市 立法权 立法权限

  

   在党的十八届三中全会与四中全会先后提出“逐步增加有立法权的较大的市的数量”和“依法赋予设区的市地方立法权”之后,2015年3月15日新修改的《立法法》赋予了所有设区的市(以下简称“设区市”)以立法权,从而使得我国享有立法权的设区市由原来的49个较大的市(以下简称“较大市”)扩充至所有的设区市。[1]当前,全国大多数省、自治区的人大常委会已经正式启动了“确定较大市以外的设区市开始制定地方性法规的具体步骤和时间”的工作,这意味着在我国将有为数众多的设区市开始实际行使立法权。在我国现行立法体制下,包括设区市在内的所有地方立法权的行使都要严格遵循《立法法》和相关法律为它们设定的立法权限。然而,由于目前对于设区市的立法权限仍存在认识上的分歧甚至偏差,加之较大市以外的设区市又是首次行使立法权而缺乏立法经验。故此,确有必要结合《立法法》和相关法律的规定,对设区市立法权的权限予以明晰,否则,以往地方立法权行使实践中突出存在的“越权立法”、“重复立法”等“立法乱象”将可能会在设区市立法权行使中再度出现。

  

一、法律保留对设区市立法权的限制

   法律保留是一个发端于欧洲的公法概念,1215年英国《大宪章》中所宣示的罪刑法定原则和捐税同意权就蕴涵着法律保留的思想。1789年法国《人权与公民权利宣言》第4条明确宣告:“只有经过立法者同意并且形诸法律后,国家才可以限制人民之权利。”1886年,德国著名公法学者奥托•迈耶在《德国行政法原理》一书中首次提出了“法律保留”的概念。根据迈耶的界定,法律保留是指在特定范围内对行政自行作用的排除,因此,其本质上决定着立法权与行政权的界限,从而也决定着行政自主性的大小。奥托•迈耶的法律保留理论被称为“侵害保留”,其后,又出现了“全部保留理论”、“权力保留理论”、“功能结构取向理论”及“重要性理论”等,从而使法律保留的适用范围不断得到扩展。法律保留条款普遍存于在大多数国家的宪法之中,例如:《联邦德国基本法》第2条第2款规定:“人人有生命与身体之不可侵犯权。个人之自由不可侵犯。此等权利惟根据法律始得干预之。”《意大利共和国宪法》第13条第2款规定:“非在法律规定的情况下并依法律规定的方式,由司法当局附有理由的行为执行,一切形式的拘留、检查或人身搜查,以及其他任何对人身自由的限制都不得进行。”《瑞士联邦宪法》第31条第1款规定:“除非在法律规定的情况下并依法律规定的方式,任何人的自由不得被剥夺。”《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》第4条规定:“享受法律之保障与合法之待遇,为全体国民及现居巴基斯坦境内之其他人民不可侵犯之权利。尤其:(一)非依法律,不得有妨害人民生命、自由、身体、名誉或财产之行为;(二)非法律禁止事项,不得阻碍人民为之;(三)非法律要求之事项,不得强迫人民为之。”《阿根廷共和国宪法》第19条规定:“凡不妨害公共秩序或善良风俗,亦不侵害第三者之行为,均听从上帝,不受大法官之拘束。未经法律规定之事项,不得强制本国居民为之;未经法律禁止者,亦不得制止之。”《俄罗斯联邦宪法》第55条第3款规定:“人和公民的权利和自由,只能在捍卫宪法制度基础、他人的道德、健康、权利和合法利益、保证国防和国家安全所必须的限度内,由联邦法律予以限制”。

   我国《宪法》虽然没有专门的法律保留条款,但其相关规定却包含了法律保留的意蕴。例如,《宪法》第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。在我国,集中体现法律保留原则的是2000年出台的《立法法》关于全国人大及其常委会专属立法事项的规定。根据该法第8条之规定,下列事项只能制定法律:(1)国家主权的事项;(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(4)犯罪和刑罚;(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(6)对非国有财产的征收;(7)民事基本制度;(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(9)诉讼和仲裁制度;(10)必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。在此基础上,2015年修正的《立法法》对该条做了一定修改,其一是将“税收基本制度”单独作为一项,即“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”单列;另一是将“对非国有财产的征收”改为“对非国有财产的征收、征用”。前一改动,主要是为了体现“税收法定原则”的要求;后一改动是因为原来很多立法中对“征收”和“征用”是不加区分的,而自2004年《宪法修正案》对其做了区分之后,相关立法均对二者予以区分,故修改后的《立法法》也做了区分。《立法法》在规定全国人大及其常委会的专属立法事项的同时,又于第9条规定:“本法第八条规定的事项尚未制定法律的,全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。由此可见,《立法法》规定的法律保留的事项并非全部属于“绝对保留事项”,也包括“相对保留事项”。其中,有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项属于“绝对保留事项”,只能由全国人大及其常委会制定法律予以规范;“绝对保留事项”以外的其他事项则属于“相对保留事项”,全国人大及其常委会尚未制定法律的,国务院可以先制定行政法规。此外,《立法法》还于第74条规定:“经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围内实施”。而设区市立法权显然不能为《立法法》第9条和第74条关于授权立法之规定所涵盖。因此,就《立法法》第8条所规定的全国人大及其常委会的专属立法事项,设区市立法权之行使,须受法律保留原则之限制,属于“不可为”的范畴。

  

二、列举事项对设区市立法权的限制

   2000年《立法法》关于较大市制定地方性法规和地方政府规章的事项范围的规定与省、自治区、直辖市制定地方性法规和地方政府规章的事项范围的规定是一致的,未作明确区分。但是,2015年新修改的《立法法》在扩大享有立法权的设区市的数量的同时,在立法事项上却做了明确限定,即将设区市行使立法权的事项范围明确限定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。[2]

   第一,关于城乡建设与管理方面的事项。“城乡建设与管理”之表述在语义上有两种含义,一是“城乡建设与城乡建设管理”,另一是“城乡建设与城乡管理”。两种含义所涵盖的事项范围大不一样,前者仅限于城乡建设及对城乡建设的管理,后者则除城乡建设之外,还包括对城乡各项事务的管理。那么,作为设区市立法权的明确列举事项之一的“城乡建设与管理”应采哪种含义呢?对此,第十二届全国人大法律委员会在《关于<中华人民共和国立法法修正案(草案)>审议结果的报告》中做了相应说明,即“法律委员会经研究认为,‘城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项’,范围是比较宽的。比如,从城乡建设与管理看,就包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等”。该说明作为一种对“城乡建设与管理”一词的“权威解读”,其含义仍然是不太确定的。因为“城乡建设与管理包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等”中的“等”字即有“等内等”和“等外等”之分。如果是前者,城乡建设与管理方面的事项就只限于城乡规划、基础设施建设、市政管理,而如果是后者,则不限于这些事项。笔者认为,对此应从宽把握。一者是,将“城乡建设与管理”严格限定为“城乡规划、基础设施建设、市政管理”,将难以满足设区市在城乡建设与管理领域的立法需求;二者是,从宽把握与第十二届全国人大法律委员会所做的上述说明中的“范围是比较宽的”解读相吻合的。但是,从宽把握并不是没有任何边界的,并不意味着设区市行使立法权可以及于城乡建设与管理的一切事务。这是因为,城乡管理的事务是非常宽泛的,几乎可以等同于国内事务中除了国家层面事务以外的所有事务,甚至环境保护、历史文化保护方面的事项都可归入。故此,对于“城乡建设与管理”方面的事项,在全国人大常委会作出明确的立法解释之前,应以“城乡规划、基础设施建设、市政管理”三方面事项为主,再加上与之类属相近的事项。具体而言,诸如城乡规划,城乡道路、水、电、气、热等基础设施建设,医院、学校、文体设施等公共设施建设,市容、市政管理,以及对城乡人员、组织的服务和管理等行政管理事项,均应包括在内。

   第二,关于环境保护方面的事项。对于什么是环境保护方面的事项,《立法法》同样没有做出明确界定。就此,第十二届全国人大法律委员会在《关于<中华人民共和国立法法修正案(草案)>审议结果的报告》中做了相应说明,即“从环境保护看,按照环境保护法的规定,范围包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹等。”而2014年修订的《环境保护法》第2条规定:“本法所称环境,是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。”可见,全国人大法律委员会的上述说明对环境保护方面事项的列举是不完整的,此事项范围应以《环境保护法》第2条的规定为准。至于其中的“城市和乡村”,在《环境保护法》中只是将它们作为影响人类生存和发展的整体构成物,而并非要将一切城乡活动纳入其调整范围,否则,《环境保护法》就成为一部调整城市和乡村所有活动的“大法”了。

   第三,关于历史文化保护方面的事项。对于历史文化保护方面事项的范围,不仅仅是《立法法》没有做出明确界定,全国人大法律委员会在相关报告中也未做出相应说明。但这并不意味着就此事项范围就无章可循了。首先是,《文物保护法》第2条对于具有物质形态的历史文化———文物的保护范围有明确规定,文物认定的标准和办法由国务院文物行政部门制定,并报国务院批准。具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护。其次是,《非物质文化遗产保护法》第2条对非物质形态的历史文化———非物质文化遗产也有明确规定,属于非物质文化遗产组成部分的实物和场所,凡属文物的,适用《中华人民共和国文物保护法》的有关规定。这两方面的规定,基本上可以涵盖历史文化的范围。当然,《文物保护法》和《非物质文化遗产保护法》规定的文物和非物质文化遗产之外的具有保护价值的历史文化形态(如古迹、传统工艺、传统艺术及习俗等),也应当归入“历史文化保护”的范围。

值得注意的是,新修改的《立法法》在将设区市制定地方性法规的事项明确限定为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三方面事项的同时,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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