董石桃:欧洲参与式预算的目标与模式

——基于法、德、西、意四国的总体考察
选择字号:   本文共阅读 844 次 更新时间:2016-09-22 01:16

进入专题: 欧洲参与式预算   民主决策   公民权   公共管理  

董石桃  


〔摘要〕欧洲参与式预算兴起的主要目标是缓和社会各阶层的冲突,推动地方政府决策民主化发展,以及充分回应民众的需要,其基本模式包括:法国的民众和市政府共享决策权的商讨模式,德国的行政部门控制下的优化决策模式,西班牙的“联合参与”模式,意大利的调整的阿雷格里模式。欧洲参与式预算四国的总体性考察表明:参与式预算的推进主要受政党、联盟及社会网络自我组织能力、参与式过程中组织“设计”元素、官方实施试验的行政和财政能力四个方面因素的影响。


〔关键词〕欧洲参与式预算;民主决策;公民权;公共管理


〔作者简介〕董石桃,湘潭大学公共管理学院副教授,博士,教育部人文社科重点研究基地湘潭大学毛泽东思想研究中心研究员,


参与式预算首先源于巴西的实践,20世纪80年代后期以来,拉美地区的左翼政党为了扩大公民权、追求社会公正和推动政府管理体制改革,实施了参与式预算。此后,欧洲扩散的分权合作运动,以及一场别开生面的传播拉美城市城镇化管理的民主化意识全球化运动,最终也促成了参与式预算(PB)在欧洲的诞生。这些参与式预算运动致力于让公民在公共建设项目中,通过年度公众会议(开放、但受管理)的组织,参与当地政府决策、行使预算项目的优先权,其他公民参与的工具也为这一预算过程中的合作——分享的选择权被正式应用到政府规划(预算计划、公共工程和服务计划)中,并逐步为扩大公民参与提供了有力支撑。欧盟甚至制定了参与式预算的交流仿效计划,创办了一个致力于发展参与式预算的网站(No. 9 of the URB-AL cooperation Programme),从参与式预算的对话方案和城市间平等合作中共同学习参与式预算的经验。我们试图以法国、德国、西班牙和意大利四国为例,分析欧洲参与式预算的目标和基本模式,总结欧洲参与式预算的实践经验,以期为中国正在进行的参与式预算实践提供一点借鉴。


一、欧洲参与式预算发展的基本目标


到目前为止,对参与式预算还没有一个普遍通用的定义,这是因为现有的参与式预算除了各种不同的试验,还没有统一的模式。参与式预算的潜能在于能为民众参与管理创造空间,这与以往二战后许多国家传统形式的“计划”和“协商”是不一样的(那些只为强大的经济、社会组织保留优先权)。从这一角度看来,随着时间的推移,参与式预算可以尝试重塑“公共资产”的概念,可以将紧张的社会局势在民众参与和政府决策考量正常对话的前提下转换成“共享方案”。


从程序上来看,参与式预算主要具有如下特点:(1)必须讨论财务或者财政问题,参与式预算本身就涉及有限资源的处置问题;(2)市政层面必须有所参与,或者至少一个区必须参与其中,以及该区应当拥有较大的自主权;(3)必须是一个反复进行的过程,也即就财政问题单独开一次会或者搞一次公投,不足以成为参与式预算的案例;(4)有关过程必须包含某种形式的公共审议,这应当在具体会议或论坛的框架下进行,行政会议或者传统的政府机构会议向“普通”公民开放,这并不是参与式预算;(5)对于实施结果需要某种问责安排。〔1〕


从目标上来看,参与式预算的目的大体包括:(1)促进行政机构的合理发展;(2)通过改善政策和资源分配,实现社会公正;(3)提升民众的理性和参与能力;(4)使地方政府能成熟地协调当地的复杂性,也可能是对市场经济产生的失真的重新调整;(5)所有民众权利的扩展,或者是关于文化上、社会上和经济上对公共资源的公平再分配的“协商一致”形式的传播。〔2〕


总体来看,参与式预算在欧洲的兴起和扩展,其基本社会目标还包括如下几个方面:


第一,参与式预算有利于缓和社会各阶层的冲突。参与式预算的方案来源于对殖民期前后的旧世界国家的领土管理模式的总结。这些实践(主要是拉美的)的主题更多在于探究如何缓和“城市冲突”,实现“社会和谐和稳定”,这些才是参与式预算创新性方案的灵感来源。参与式预算能充分利用城市各阶层的资源又减少其冲突。通过公共预算的过程,使社会中不同部门都加入到对话中,也能有效避免方案政策实施时出现反对运动。通过参与式预算,沟通民众和决策层,这也为确保社会、经济、环境政策得以可持续性发展,使社会中不同阶层都能真正地承担起一定的责任。


第二,参与式预算有利于地方政府决策民主化发展。全球化问题常与“解决方案的地区局限”相一致。但是,近年来,欧洲推行政府责任的地方分权,却少有资源决策权的公平分权,土地使用权决策和其他公共政策很少真正由社会民众参与。而公共资源管理的民营化倾向趋向于把越来越大的权力留给不再管理“公共资产”的组织(其实那些经过私有化运动转化所有权的资产,无论是所有权还是管理权方面都曾经是“公共资产”)。参与式预算是对这种机制的颠覆,地方政权在公共预算中为民众提供更多参与政府决策的空间。作为交换,地方政权会获得民众的效忠,而且民众所在的组织会接受在公众资产领域责任方面全新的方针。在以城市规模发展和城市地位升高为标志的分权体制中,城市决策权扩大总是自然地与民众参与决策创造可能性相关联。让民众参与到城市管理中是城市管理危机意识的必然产物,是应付社会需求复杂化扩大的需要,也是处理公共投资不断优化的需要(尤其是在一些政府干涉的“敏感领域”)。同样,参与式预算的公众参与还重建了民众对政策的信任。


第三,参与式预算有利于充分回应民众的需要。新公共管理学主张民营化改革,这是促成地区管理过程中参与式民主发展的一个要素。他们赞同考虑将民众向客户——消费者的角色转换,尤其是在关系到垄断服务提供时。参与式预算过程也是试图寻求民众一致意见的过程,这个一致意见可以弥补选举制的脆弱,可以防止地区性从下至上的反抗和冲突,也是为了弥补市政对民众需求部分回应的失败,这些现象在发展中国家尤其明显。参与式预算实践也可以丰富某些欧洲城市从70年代已经开始的民众协商经验。民主参与渠道多样性已经成为了不同国家对参与式预算实践理解的根本。参与式预算的多样性同样是民主新实践(关于政治问题、技术问题、机制沟通、现代化制度方面或社会抗争)盛行的原因。在欧洲,无论是在管理方面还是当地环境与全球环境的关系改革方面,参与式预算已经在公民权利扩展的讨论中占据了中心地位。这使得我们可以重新发现、发展并丰富这些在欧洲大陆彼此独立却又有机联系的民主实践经验,使地方协商对话成为可能。


二、民众和市政府共享决策权的协商模式:法国的参与式预算实践


法兰西共和国的传统认为,选民代表民意是最好的办法。通过这种民意表达,政府政策能更“接近民主”。2002年,瓦利恩特法案同意在居民超过八万的城市建立“区域委员会”。但在大多数情况下,代表们仅仅提出建议。他们往往更偏向于政府管理主导,而不是考虑民众自治。而且,他们处理的都是交通、居住、城市计划、安全、公共空间考虑的局部小范围的问题。在有些地方,政府“行政职责”范围被夸大。在公开会议或者代表大会中集合的民众,可能会收到一笔钱(可能很少,这常常由区域委员会控制),而这样就能影响他们在基础设施投资或者特殊地区项目中的决定。


法国的参与式预算是一项带有较强政治观念影响的项目,它由左翼政党提出,与传统的“中央集权”相对,旨在防止本地公民表决优先权的大量流失。在新自由主义的背景下,巴西阿雷格里港已经成为了地方管理预算民主化可能的选择方式。这一系列的运动和团体使得阿雷格里港的经验在社交网络中广为传播,尤其是在DRD〔3〕国际网络。


概括来说,法国的参与式预算体现了三个目的:其一,通过综合地区政策的日常经验和促进社会行动者之间的平行联系来促进地方公共管理和“地区管理”。其二,社会关系的转换。参与式预算在社会低阶层中有很高的发生率(尤其是在巴黎的大城市)。社会协商对话的目的,是为了积极利用不同意见的“冲突”从而达成一致意见。同时,加强积极对话、促进社会团结和缓和社会紧张。其三,参与式民主试图突破传统的共和制的“接近政治”,代之以“协商政治”。〔4〕


在阿雷格里港的参与式预算经验中,“参与”目标常常直指城市投资,公众代表在不同地区举行的地方大会上,就交通、社会、教育等问题举行的主题会议展开讨论。法国经验的另一特征是,参与往往发生在地方的公开论坛中。在局部小范围中,民众可能会就地区预算参与决策。但在更高级别的市级预算中,参与决策就变成了咨询。重要的是,官方对民众意愿或需求的认定最终还是取决于政治意愿。


迄今为止,法国的参与式预算实践主要包括如下的典型案例及经验:


2001年,圣丹尼斯(人口8.5万)举行过关于战略性发展的政纲条目的主题会议。现在,一些以民众为代表的“预算研讨会”代表十四个区域表达提议,并深入讨论。到市议会为预算投票时,为了让参与式预算形成最后的决议,研讨性会议会暂停。


从2002年开始,博比尼(人口4.5万)一直努力使参与式预算融入到广泛的参与系统中,召开了题为“自由讨论”的主题循环公开会议。“六人”委员会将不同区域组合起来,在市议会上拥有否决权。关于资源和公共责任问题,会有不用的参与渠道,其中最重要的是“观察岗”。通过“观察岗”,行政部门可以直接与民间组织对话。


奥尔日河畔莫尔桑(人口1.95万)的参与式预算实践是法国迄今为止最突出的。奥尔日河畔莫尔桑在1998年成立了“地区投资组合”,使地方参与式预算成型。2001年,五个“市民研讨会”组织成立,负责处理地方预算问题。研讨会对所有民众公开,决策也由与会的所有人一起决定。选举出来的理事参与会议并担任民众和行政部门的中间人,但没有投票权。市议会采纳预算方案前,所有人都会参与到提议中,并与研讨会共同投票,最终确认某种方案。


法国参与式预算特定的经验并非只为地方政权保留,参与式预算也应用于各种不同的情况。比如在普瓦捷的实践中有一个管理所有社区建设(7500所租赁公寓)的公共组织,自2002年起,这个组织就提出由租户决定这一部分租赁公寓投资(17%)的参与式预算。另外,还成立了地位平等的机构成员和租户组成的六个地方计划议会组织。


尽管代议制民主和直接民主之间的对话在很多地方仍然不能应用自如,但法国的参与式预算在结构上却已经接受了民众和市政府共享决策权的协商模式。这有赖于集合了小部分民众选举出的参与者,代表组织核查和细节讨论结果,回应民众需求,以便在更高级别的会议中研究。随着时间的推移,像博比尼和奥尔日河畔莫尔桑这样的城市成立了一些独立的观察岗,仿效近几年来喀麦隆发展良好的参与式预算形式。观察岗同意扩大民众提案的自治权。民众可以跟进会议进程,在合适的独立报刊上发言和进行解释。在法国,部分地方允许设立自治组织,扩大民主参与,甚至允许民众可以根据既有法令适当调整参与的程序。


到目前,法国参与式预算最大的困难是参与人数过少,尤以区域到市级为甚。民众没能在整个预算会议中实现其重大影响。而且,民众提议的程序常使人困惑,进而降低了参与程序本身的可信度。


三、行政部门主导下的优化决策模式:德国的参与式预算实践


德国因其参与式预算经验丰富(迄今已有15-20次)而成为了欧洲的代表之一。同时,德国还是持续时间最长、拥有最多政策联盟组织,以促进参与式预算的国家。


德国首次参与式预算的产生导致了政党社会权力的进一步缩减,且政党成员减少,弃权增多。战后德国的统一使得德国许多“六人组”委员会设立有序控制的组织来使民众参与到地方政府决策中。宪法委员会也使得直接选举市长成为可能,德国进一步放宽自治会的优先权,介绍自治法案和民众投票。“参与式民主”理念(民众直接或间接参与公共服务)的重要性在德国渐渐凸显且不断扩大。同时,民众也通过自愿的形式参与到议会或社区事务决策中,此举优化了公共资源利用,恢复了德国城市经济的发展。但是德国许多参与式预算过程还是由政府主导和控制,因为德国当局认为,民众还无法很好地从财政均衡方面来考量预算账目和预算结果。


德国财政危机和体现地方公共管理现代化的参与式预算与透明度紧密相关。在德国的参与式预算中,透明成为了首要目标。而使民众真正地参与公共决策,特别是将民众当作“客户”咨询是第二目标。在德国参与式预算的标的中,原始资源和公共消耗的信息文件最重要,投资决策信息次之。


德国公众参与的“核心”程序显示,参与式预算不是决策本身,而是通过市议会优化决策的手段。从这一角度看来,德国经验并非来自阿雷格里港,而是新西兰的基督城。1993年,基督城赢得了“最佳管理”的国际奖项,并成为了楷模,德国的参与式预算借鉴并采用了和新西兰的基督城相同的框架。〔5〕


德国参与式预算成果最显著的当属贝塔斯曼基金会。该基金会由一享誉世界的媒体团队成立。1998年,贝塔斯曼基金会联合汉斯贸易联合基金和KGST管理研究机构(“城市未来”),成立了包括黑山林附近六个市的参与式预算试点项目。2000年,贝塔斯曼基金会开始第二个试点项目。这次是联合威斯特伐里亚地产,以另外六个市为中心。在这一实例中,市议会提出决策,然后由一个高于市级的公共组织推动,最终形成了参与式预算程序,并使其成为决策合法化不可或缺的条件。这不同于其他国家,德国的参与式预算并不仅仅单纯考虑底层民众的利益,而是综合平衡各种社会阶层和组织的利益。从参与式预算开始实施,德国有名的社会组织大都投入到参与式预算中,现在也有越来越多的城市开始发展各种形式的参与式预算。现在,柏林的政党组织也开始加入到参与式预算对话中,以期在参与式预算的过程中提出合理的建议。


柏林的参与式预算在早期还只是部分地区的试验,具体社会效果还有待观察,参与式预算的程序也还在完善之中。但整体来看,德国参与式预算可以分成三个阶段:第一阶段是信息收集阶段。民众收集有关市财政、税收和公共开支的信息,详细解释当地税务收支,了解固定的开支(职员和一般管理),防止政府在“投资”之名下限定公共资源利用的增长。第二阶段由民众咨询构成。此阶段常常发生在公共会议中,所用的调查问卷在互联网上可见。第三阶段为在市议会上根据预算投票做报告。参与式预算的组织机构相当于政府成立的组织(常由地方政权预算议员管理),需考虑到一系列与传统政治程序相对的附加参与途径。这三个阶段完成后,参与式预算在程序上大体确立合法性。


在德国的佛洛托(人口2.5万),甚至有小学生参与到了地方预算项目中,而且他们的大部分建议都被采纳了,尽管不是一定具有法律约束力。从2001年起,大毋姆施塔特镇(人口2.16万)纳入到本地财政议程的21项项目的参与式预算中。埃姆斯代腾(人口3.5万)的行政部门组织了一个公共研讨会,参与者(约100人)由抽签决定。任何时候参与者都可以获得税收信息和管理开支信息,也可以就增加税收或是公共开支提出建议。行政部门可以选择接受建议或者是不接受,但在预算报告中需解释他们已经认真研究并考虑过这些建议。所有参加市议会的政党必须就提议做笔记或做评论。


自2000年起,德国海恩斯泰滕(人口约2万)市民可以从发表于含有参与式预算信息的小册子中选出19种公共服务方式。这种册子包含少许预算术语。调查问卷在学校也可以见到。该问卷向市民寻求意见,以期了解市民对公共服务的满意度并收集减少公共开支的建议。民众也有机会就投资项目递交解决方案。市议会预算投票后,会有一个公开的预算信息报告。


在埃斯林根(人口9.2万)的部分地区建立了公共网络,人们均已受训并会使用电脑。2003年该市就地方预算在网上展开讨论。程序分为两步:首先提出议题,然后讨论什么最有利(节约能耗、减少行政人员、投资、税收等)。政府会雇佣职业的调解人联系民众和相关管理部门。该过程还包括了与市长或者财政部官员在线“聊天”。


对比分析德国的参与式预算案例,我们会发现,这种参与式预算并不容易复制。德国地方政府大都认为,参与式预算是政府的对手而不是促成决策的最佳信息源。民众也怀疑他们的提议是否真的具有影响力。这使得民众很困惑,因而也减少了参与人员。另一方面,公共理事会和委员会倾向于“选择性倾听”民众提议的实践,而不遵循市民准则导向优先性。尽管透明化程序已形成,但信息其实仍浮于表面,政府决策仍然能自由决定。民众缺乏从现实中学习和影响政府机构的经验。


直到现在,德国参与式预算似乎仍由行政部门主导和控制,参与式预算的程序介于政府机构和社会组织之间,因此更像是一个交流的公共空间,参与式预算是否能公正直接地削减财政(几乎是当下经济状况和财政状况不可避免的问题)仍有待观察,或者参与式预算也可能会转变成政府不考虑实际情况,片面紧缩公共计划,并使之合法化的工具。但是很多国家对德国的参与式预算模式很感兴趣,比如东欧国家对德国的参与式预算实践越来越感兴趣,这是由于国际财政机构的税收和捐赠,公共组织管理现代化也越来越被广泛地提到,这也与同公共机构的反腐息息相关,这也有赖于像“国际透明度”这样的国际社团的努力。德国参与式预算也吸引了像印度、韩国和印度尼西亚等亚洲国家的注意。此外,俄罗斯也开始关注此类特点的参与式预算,比如圣彼得堡的研究战略促成了人文领域和政治科学的研究,在福特基金的支持下和同俄国多市的合作中,圣彼得堡也加入了“透明预算”行列。


四、“联合参与”模式:西班牙的参与式预算实践


西班牙的参与式预算实践应该是最接近拉丁美洲背景的国家了,西班牙也是与拉丁美洲交流最多的国家,这主要归功于其语言和其近代历史。西班牙的长期独裁政权改变了民众和当地政府机关的关系,使得逐渐重建民众对民主制的信任成为必然。


在西班牙,当城市理事会任命市长,并且在各处的党派名单中进行选举,民众们决定参与的可能性就各不相同。在常规管理的基础上,西班牙制订了一些准则,但实际上,各城市可以在参与性方面采取该城市自己的规则。1986年,巴塞罗那就成为率先使用这项规定的城市之一。二十世纪九十年代时,西班牙在不同的城市建立起的部分理事会,但更多被推崇为一种个人问题的咨询场所。


2003年,西班牙州际现代法更新了“参与”的基本规章,该法案明确大型城市中要选举新的理事会,遴选代表主体,以提升民众在城市管理方面的参与性。在这种积极的参与式预算体系内,从2000年在加泰罗尼亚和安大路西亚最大限度的展开时起,参与式预算的实践在西班牙已经获得了不断提升。


西班牙参与式预算的特性在于其汲取了“联合参与民主”的理念。在许多城市,那些利益相关的联合起来的参与者,尤其是与其相邻城市利益相关者联合的参与者,确实是该参与式预算惟一的合法参与者。这种“联合参与”有相应的规章支撑,这些规章通常由理事会和市民们联合协商制订,能制约每一个参与者的行为。此外规章中包含相应的组织和议会管理方法,它们甚至被当成地方自然资源投资时遵循的原则。这些规章通常都是在城市理事会上通过了的,一旦形成即成定规,可以避免这些条约的随意更改,因而成为民众在参与过程中有力的法律工具。民众的参与路径在参与式预算不同的阶段任务不同,首先是由政府提供有关预算项目的常规信息和项目报告,然后在市民优先权名单上产生一批有名望的人组成代表团。


今天的西班牙,有着许多的参与式预算经验。〔6〕其中最早的是侞彼和圣保罗亚(在巴塞罗那的城区地带),这些城市使用新的参与式预算方法,比如运用民众构建的工艺矩阵,抽签挑选出公民参与代表,然后遴选代表委员会以聚焦讨论一些对预算影响很大的问题。这些参与式预算经验由于政治变动只持续了很短的时间。其它城市,像塞维利亚(人口70万)渐渐开始试验参与式预算的新形式。在萨瓦德尔(人口18.5万),也于2000年开始了参与式预算的实践探索,在参与式预算的程序的构建过程中,巴塞罗那大学贡献了力量,巴塞罗那大学专家们把参与式预算划分成了三个阶段:第一阶段,参与式预算的主要任务是鉴别参与式预算最重要的问题,使民众对参与的问题达成了解。第二阶段,建立一个“公民讲习班”,使用EASW方法学(欧洲意识方案讲习班),其中“对未来的设想”探索方法,可以在不同的议题上得以应用。按照相应的预算目标,运用科学的方法,反复协商,列出预算初步获准的投资方案清单。第三阶段,按照7个行政区的等级划分策略,评估对每个行政区投资的影响因素,权衡比较和其邻近城市的某些特别投资,通过由市政管理者和公民组成的“陪审委员会”审核,最后形成相应的预算方案。


从2000年起,在西班牙阿尔瓦塞特(人口15万),居民通过服务于那些对所有城市开放的议会,可以对地方项目提出建议。这种地方议会提出有一个负责民众参与的理事会,该理事会由不同部分的地方社团为代表组成(如街坊、文化、教育、生态、移民等等),然后一起探讨议会提出的预算项目,将预算来源和技术法律可行性一一登记。在参与式预算过程中,通常包括五种性质的预算项目类型:一般的公共工程、行政服务的质量、经济发展的维持、对新生代和教育的关注、城市和住房建设。


在西班牙克汝德坝(人口30万),市民们也开始在市政议员们限定的地方建设资源限制上对预算投资项目做参与决策。三个不同层次的参与者(街坊、行政区和城市)分组构成一系列的会议小组,参与准则按照不同的层级确定。公民和街坊社区决定投资那些包含街坊与行政区等级的公共事务,最后由有名望的代表按照这些准则提交初步的预算建议清单。最后,这些清单被提交到行政区议会以申请通过。同样,鉴于可行预算限制和行政区对项目等级的划分,每个行政区选出两个代表来确定实施的城市项目名单,市政管理当局对项目可行性评价提供技术支持。此外,代表团成员和有名望的理事们在参与式预算过程中都要接受培训。西班牙克汝德坝和塞维利亚周围的其它城市也都在进行着此类参与式预算的实践探索,这其中还包括了蓬特赫尼尔和拉斯卡韦萨斯-德圣胡安。


西班牙参与式预算实践试图平衡如下两方面的关系:首先是个人参与者和联合参与者之间的联系;其次是相邻城市和行政区层次的关系。相比邻城关系处理,个人参与性的通常地位更凸显,它更趋向于创建一种预算物化投资,民众的建议很容易就超出地方的财政能力。更多的情况是,社会上的弱势群体都趋向于通过参与式预算,试图从公共投资中获得相应的利益资源。


在西班牙科尔多瓦,人们尝试克服财政资源分布不均的问题,给那些社会弱势群体以相应的倾斜。在法国,由于对预算委员会的控制不力,人们通常不知道哪些预算项目能够最终达成,这样导致预算建议常常被重复提起或反驳,这样造成民众对社会公共机构的信任减弱。而西班牙参与式预算程序的最大好处是:通过那些有强烈政治意愿的理事会代表来聚合民众意见,他们对参与式预算的最终项目考虑了可执行的手段。比如在科尔多瓦,理事会通常间接地将公共服务项目和参与式预算的目标有效地关联起来,也确定了政府部门的预算执行责任,提升了预算项目实施的可行性,这就丰富了参与式预算的经验,比如预算委员会内部组织的科学建设,及对参与式预算过程的监管等等。


五、“调整的阿雷格里模式”:意大利的参与式预算实践


预算议题的参与在20世纪60年代强势进入意大利的政治辩论中,从70年代开始,意大利的许多重要的社会机构,如工厂委员会、教育委员会都有了参与当地城市规划的经历。2000年,意大利地方当局对民众参与提供了财政支持——从象征性财力到真正有帮助的财力,促进了特定地方机构预算参与水平的提高。罗马是意大利第一个使市内行政区变成“自治镇”的城市,这些“自治镇”在一定程度上可以自行决定部分经费支出和直接选举出执行委员会主席。然而,在过去的十年间,公民在介入行政程序和规定个人和政府之间的协议和约定的可能性开始引入了“参与”的理念。“议题参与”迫使强者之间的进行简单谈判,不过人们有时经常把外包给私营部门的行政活动和民主参与弄混淆。


在2001年,随着首届世界社会论坛会议的召开,民间组织、协会和社会论坛以及少许左翼党派(特别是意大利重建共产党)通过广泛发起社会运动,意大利拉丁裔美国人经历了民主的意识爆发。在2001年的选举委员会后,许多市内行政区(多于20个,包括那不勒斯、威尼斯和罗马)形成了对参与式预算实践探索的兴趣,这些行政区提名了一位市议员来做市长,发起了参与式预算的一项试验。但实际上,只有少许城市在建构市政预算的过程中,其具体的创新能与“参与式预算形式”相一致。这个形势多少反映出参与式预算已经在意大利人的想象力中生根,同时反应了意大利参与式预算实践包含了某种激进政治化道路(有时明显是意识形态的)的实践探索。在意大利,参与式预算常常成为代表选举计划中可消费的“时尚”,或是政党之间,或政党和社会之间的谈判手段。


例如,意大利许多市内行政区会把主要预算条款以精简的形式在年册中对大众发放。一些市内行政区创建了网站或杂志来提供公共工程建造进度的消息,而另一些则创建了公开集会来介绍委员会预算(一旦准许的话)。这也意味着许多小型预算中利用了流行几十年的传统。参与式预算讨论和社会预算讨论在同时发展(按照公共政策或公司工会协会和社会合作社的组织来衡量社会效应)。直到2003年,即使对于学术界来说,意大利参与式预算的参考模范还是巴西阿雷格里港,在意大利兴起了效仿和交流巴西的参与式预算实践的活动。


在今天的意大利,大约有20个不同的涉及参与式预算的案例。〔7〕米兰的一些城镇,如维梅尔卡泰(人口2.5万),特瑞图阿达(人口1.16万)和尹扎苟(人口0.89万)就是属于这样的城市。早在1994年,意大利皮耶韦-伊曼纽尔(人口1.8万),在荒唐的城市规划的贿赂丑闻和行政人员逮捕后,皮耶韦-伊曼纽尔便逐渐发展了参与式预算实践。从1998年起,为了重新赢得市民对城市制度的信任,皮耶韦-伊曼纽尔地方委员会已经在学校建筑的重建方面,与临近地方和义务教育阶段学生的关系(一个能让下一代在积极参政方面有觉悟的重要地方)作出了努力。在2002年,有人提出进行参与式预算试验,并形成了一个三年发展计划(2003-2005)。最开始,它显然是在参考巴西的经验。它有两个周期:第一个周期是由6个地方集会组成,这些集会对所有通过投票卡,在能言语介入严格的时间框架中对有需求的人开放预算信息。第二个周期致力于参与式计划公会建立——它是一个能让行政人员、技术人员、社会经济组织能接触并发现突出问题解决办法,参与式计划公会确定财政来源,还能对技术/管理可行性进行估价。计划公会创建了一个完整的操作计划,此计划必须得到每个委员会成员的赞成。市民的“次要”建议变成了为有关政府机关的建议,为了提高市民对共同管理选项任务的信任,在周期结束前,市政委员会努力使它们转换成低成本试点工程。


意大利参与式预算推动了地方市政委员会快速组织变革的规则,参与者的建议也能够展示参与市民多样性的需求。同样的集会会在不同的时间举行,此外,托儿所空间和“性别预算”措施的构建已让大量女性参加,这冲破了在本地占优势的“大男子主义”文化大厦所设置的障碍。市政委员会每年必须接受居民所设的最小数量预算项目,在三年的试运行中,这种小型预算项目占的比例逐渐从最初的33%上升到2005年的75%。


在意大利格瑞图莫(人口1.39万),过去的两年改变了参与式预算进程,与其他相似的公共事务进程结合得很成功。直到2002年,该城市社区里的参与者只限制于和委员会合作,不能影响预算项目的确定。然而,自从2003年,参与式预算的周期中通过可行性计划和委员会技术人员做出的成本分析,为民众参与影响的发挥确定了程序因素,通过不同的投票卡和有条理的参与式程序,该城市的市民有了影响社区公共项目的预算可能途径。城市委员会承诺尊重地区预算项目优先等级名单,保证了每个地区至少有一个预算项目的优先权。居民为镇上投票选出的预算项目优先权,事实上是基于行政机构选举的一种评价和“委任计划”的重组组织。在过去的11年内,随着该城市地方选举参与率超过60%,且还不停在增长,一个叫“团结与参与”的市政委员会一直在管理着这个镇。


第三个有趣的参与式预算实践发生在罗马的11个自治镇(人口13.89万),该镇共分成了8个同样的区域。〔8〕从2003年起,为了选举代表举办开放的本地集会,按照每15个到场的人中选出一个代表。2004年,代表们(可废除且不连任)转变成简单的发言人,即一旦市民选出他们的代表,市民便不再参与。在特殊工作集体中,发言人提出的预算优先权名单。如今,一个关于此程序的正式法令通过了。


从政治层面上来说,意大利参与式预算的过程在走向日常管理实践的改革中遭遇到瓶颈。在一项关于此问题的“法律”制定中,对于参与式预算试验的广泛担忧成为参与式预算进一步发展的障碍。至今,意大利市民似乎对作为创新手段的参与式预算不太感兴趣。此外,参与式预算的发展潜力也似乎不够,只有1%到2%的市民参与其中。大多数情况下,“温和的”审议程序更受城市公共事务参与者欢迎,它们并不关注最后的决策,而是关注公共辩论过程中的意见表达程度。


六、启示与展望


欧洲参与式预算经验表明,参与式预算的推进大致受如下四个因素的影响:第一,政党对此探索的拥护;第二,大量联盟及社会网络的自我组织能力;第三,参与式过程中组织“设计”元素的协调和改进;第四,官方实施试验的行政和财政能力。在不同的环境中,四个因素的“用量”可以变化,但是必须维持一个整体的平衡,以至于弥补每一个缺陷。除此之外,第五个可能的关键要素是参与式预算的社会需求。在拉丁美洲,参与式预算的试验需求经常是,通过重建更公平的公共资源而重新平衡经济差距。而在欧洲,促进参与式预算的因素有政治倾向,或者和公共设施的效率提升和管理的现代化(特别在东北部地区)相关。因此,参与式预算,其实强调国家和社会必须怎样永久合作,通过与“公平权利和责任”的合作伙伴关系来达成社会共同利益。


从欧洲的参与式预算实践来看,要确立“唯一的最佳模式”是不可能的。一般而言,一项制度或者一套程序,当能与某些原有的参与传统结合起来时,会比那些与原有传统没有任何联系的“人为”东西,给人们带来更好的效果。参与式预算的基本理念是一致的,那就是推动公共预算决策的公民参与,但是在具体的实践形式上,一定得结合各个国家整体的政治经济体制来进行。这样看来,中国的参与式预算实践,比如温岭模式,将预算程序和中国的人民代表大会制度结合起来,并坚持基层党的领导。这种模式的创新性,在国际参与式预算实践的探索中同样是一种有力且有意义的制度创新。


〔参考文献〕

〔1〕 Sintomer, Yes. /Herzberg, Carsten/rocke, Anja. (eds.). (2005). Participatory budgets in a Europesn Comparative Approach. Berlin, Centre Marc Bloch/ Hans-bockler-Stiftung / Humboldt-Umoversitate. (www.buergerhaushalt-europa.de).

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〔4〕 Cabannes, Yves (2004); Colección de recursos sobre Presupuestos Participativos para facilitar las transferen-cias interregionales. PGU-ALC, UN-HABITAT, UNDP, Quito. In www.pgualc.org , Cabannes, Yves (2004); Participatory budgeting: a significant contribution to participatory democracy. In: Environment & Urbanization. Participatory Governace. Vol. 16 N?1, April 2004, IIED, London, pp.27-46.

〔5〕 DRD (Démocratiser Radicalement la Démocratie) (2003), Fiches d’expérience - 1ére série, atlante per il Rencontre Nationale ?Quelle participation des citoyens à la gestion de la ville? à la Co-élaboration? à la Co-décision…??, 26 april 2003, Bobigny, cfr. www.budget-participatif.org.

〔6〕 Ganuza, Ernesto Fernández; de Sotomayor, Carlos Alvarez (2003, a cura di); Democracia y presu-puestos participativos, Ed. Icaria, Barcelona.

〔7〕 Allegretti, Giovanni (2003), Participation in urban planning decision-making in Italy: new challenges for local authorities and citizens organisations. In Memorias del IX Seminario Internacional “Derecho y Espacio Urbano”, Cuaderno de Trabajo PGU/UN-Habitat/UNDP/IRGLUS, Quito.

〔8〕 Amura, Salvatore (2003), La città che partecipa, EDIESSE, Rome.


原载《党政研究》2016年第5期

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