刘松山:权力机关行使职权中的党内法规与国家法律

选择字号:   本文共阅读 510 次 更新时间:2016-07-22 21:32:33

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   刘松山,华东政法大学法律学院教授

  

   在我国,既要坚持党的领导,又要实行人民代表大会制度这个根本政治制度。党组织通过党内法规形成并向权力机关提出自己的主张,权力机关又要依据国家法律进行审议表决,这就不可避免地会发生党内法规与国家法律的冲突。这个问题一直以来没有认识、解决好,对它展开充分的讨论研究,对于科学部署十八届四中全会提出的“三统一”、“四善于”,实现党对权力机关的有效领导,全面推进依法治国事业,具有特别重要、紧迫的理论与实践意义。

  

   一、“党大还是法大”“权大还是法大”背后的真问题

  

   在长期的政治与法律实践中,党组织及其领导干部与权力机关之间,一直存在一种十分敏感、似是而非的张力。这个张力的突出表现,就是所谓“党大还是法大”的问题。

  

   “党大还是法大”,在20世纪80年代就提出来了,而且集中体现在权力机关行使职权的领域。那时候,地方权力机关在行使任免权的过程中,出现了代表委员能否对党委提出的国家机关组成人员人选投反对票的问题。一种观点认为,对党委提名的人选如果不满意,就有权依照宪法法律的规定投反对票;但另一种观点认为,对党委提名的人选投反对票,就是反对党的领导。这就引出一个质疑:究竟“党大还是法大”?与此同时,一些地方党组织及其领导干部违反宪法法律、凌驾于宪法法律之上的做法时有发生,这就使得“党大还是法大”的矛盾变得日益尖锐,并逐渐成为一个带有普遍性的问题,至今没有得到妥善解决。

  

   “党大还是法大”是一个口语化的提法,但它的准确性是很值得研究的。就像习近平总书记所批评的那样,是一个“含糊其辞、语焉不详”,没有“明确予以回答”的提法。 “党大还是法大”中的“法”,当然是国家法律;但是,与“法”相对应的“党”究竟是指什么?是指党中央还是其他各级党的组织?是指党的中央领导人还是省委书记、县委书记等地方领导人,甚至是企业、农村的党支部书记?或者是其他的什么?

  

   客观地说,在各级党组织领导权力机关行使职权的过程中,“党”很大程度上是被理解为上述各级党组织或者领导干部的。针对这一理解,习近平总书记尖锐地指出:“‘党大还是法大’是一个政治陷阱,是一个伪命题。”在这个基础上,他进一步揭示了这一伪命题背后的东西:“如果说‘党大还是法大’是一个伪命题,那么对各级党政组织、各级领导干部来说,权大还是法大则是一个真命题。”习近平总书记点到了问题的要害。实际上,权大还是法大始终是国家和社会治理中困扰我们的一大难题,各级党组织领导权力机关行使职权的过程中,这个难题同样突出。但长期以来,认识和实践中,对这一问题笼统进行批评者多,回避讨论者多,而深入研究应对者并不多。

  

   “党大还是法大”这个伪命题的背后,是权大还是法大的真命题,那么,权大还是法大的背后又是什么呢?实际是党内法规与国家法律的关系问题。

  

   各级党组织向权力机关推荐国家机关组成人员人选,提出主张,都是先在党内酝酿形成的,而党内酝酿形成人选和主张的程序,是按照《中国共产党党章》(以下简称《党章》)等党内法规的规定进行的,是在执行党内法规确立的党内民主集中制具体规定的基础上形成的。所以,党的组织向权力机关提出的国家机关组成人员人选和各种主张,实际是执行党内法规的结果,是贯彻党内民主集中制的结果。这样,从表面上看,权力机关组成人员行使职权时面对的是党组织或者领导干部提出的人选或者主张;实质上,他们面对的是党内法规贯彻落实的结果,摆在他们面前的既有国家法律的规定,又有党内法规形成的结果。是以国家法律为依据行使职权,还是照单接受党内法规形成的结果呢?如何认识处理国家法律和党内法规的关系?

  

   二、权力机关组成人员投票表决的依据

  

   对于党内法规酝酿形成的结果,权力机关投票表决时,有以下几个问题值得讨论:

  

   1. 权力机关对党内法规形成的结果应否照单全收

  

   有的观点可能会认为,权力机关组成人员照单全收,就是服从党的领导,实现了党内法规和国家法律的有效衔接。但需要注意的是,各级党组织将执行党内法规的结果提请权力机关审议表决时,权力机关又面临以下问题:

  

   一是,这个党内法规的内容本身是否科学先进,是否反映了党内法规所应当遵循的党建的基本规律和要求。如果党内法规的内容本身就不科学完善,党组织依据这个法规形成的人选和主张,权力机关是否应当照单接受?这个问题我们缺乏应有的研究和认识。

  

   二是,党内法规与国家法律的地位效力究竟孰高孰低?这是一个相当复杂的问题,长期以来也没有得到应有重视和研究。1990年,中共中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,到2012年,党中央才正式印发了《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《党内法规制定条例》)。总体上看,党内法规制定的主体、民主程序、规范的对象内容,以及制定的数量经验和成熟程度等,与国家法律相比,有很大差别。在这种情况下,是否可以要求权力机关对党组织依据党内法规形成的结果,不加分析地照单全收?这个问题,下文将继续述及。

  

   三是,权力机关直接面对的不是党内法规本身,而是党组织执行党内法规的结果。这个结果,既可能是正确执行党内法规的结果,也可能是错误甚至歪曲执行党内法规的结果。实践中,一些党组织和领导干部凌驾于党内法规之上,把个人意志当作党内法规执行结果的情况并不少见。在这种情况下,权力机关对这一结果是应当一律投赞成票,还是用法律的规定来检验它?

  

   2. 权力机关组成人员中的党员能否投反对票

  

   权力机关组成人员是由共产党员和其他党派以及无党派人士组成的,共产党员在数量上当然占了绝对多数。对党组织提出的人选和主张,党员代表委员如果一律投赞成票,党的主张顺利上升为权力机关的意志,党内法规的内容及其执行结果就与国家法律衔接上了。但是,一旦他们不同意党组织提出的人选和主张,怎么办?这时候,在他们身上,有关规定党员纪律的党内法规与国家法律就发生了冲突。一方面,按照党内法规,他们应当服从党纪,对党组织提出的人选和主张投赞成票。但另一方面,他们又代表人民,接受选民和人民监督,应当依据宪法和法律规定行使职权。在这种情况下,党员代表委员能否投反对票?这是一个需要在认识上形成共识、在制度上作出明确规范的重大问题。

  

   从宪法和法律的规定看,权力机关组成人员中的党员,是可以投反对票的,也即党员可以用“反水”的方式,违反有关党内法规,不守党纪。实践中,这样的情况也并不少见。党员违反了党内法规,党组织当然可以用党纪对他们进行处分。但是这种处分又面临两个问题:一是,上文所说的党内法规与国家法律冲突时,应当服从谁?这个问题留待下文回答。二是,这个处分必须以投票表决的公开为前提,因为只有投票公开,才能查出某个党员是否投了反对票。而目前情况下,各级权力机关基本实行无记名表决,计票人员无法查清,即使技术上可以查清,法律和有关纪律也不允许查清某个代表委员包括党员代表委员,是否投了反对票。所以,权力机关投票表决的机制、技术以及有关法律和内部纪律的规定,也使得党组织无法对权力机关组成人员中党内成员的“反水”进行查证和处分。

  

   那么,一旦权力机关投票公开,是否意味着党组织就可以对“反水”的党员代表委员进行纪律处分呢?在国外,代议机关组成人员的投票行为通常必须公开,公开是原则,不公开是例外,目的是接受选民的监督。但我国的情况比较特殊,长期以来,人们认为秘密投票才有利于发扬民主。殊不知,代议机关的投票,秘密未必民主,公开未必落后。而现在有关法律关于权力机关对不同事项投票表决方式的规定,并不完善。实践中,投票基本是无记名的,这实际上阻碍了选民对代表行使职权的了解和监督。从长远看,将权力机关组成人员的投票,根据不同情形予以公开,是接受选民监督、健全完善人民代表大会制度的必然趋势。但是,一旦公开,对于党组织提出的人选和主张,党员代表委员的投票又出现了困境,即他们的投票结果,在接受广大选民监督的同时,也要接受党组织的监督。如果党组织提出的人选和主张,与国家法律发生了冲突,他们是执行党的纪律还是国家法律,是向党组织负责还是向选民负责呢?这实在是一个重大复杂的问题,应当引起有关方面高度重视,尽早研究规范。

  

   3. 为什么说权力机关行使职权时国家法律的效力高于党内法规

  

   实际上,以上论述就是要求我们从根本上回答,在权力机关行使职权的过程中,如果党内法规与国家法律发生了冲突,权力机关组成人员究竟应当服从哪一个?答案是,应当服从国家法律。这是因为:

  

   第一,这是宪法、党章等国家法律、党内法规和十八届四中全会的要求。根据《宪法》第5条规定,各政党都必须遵守宪法和法律,任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《党章》在总纲中规定:“党必须在宪法和法律的范围内活动”。《党内法规制定条例》第7条也规定,制定党内法规应当遵循的重要原则是,“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”。由此可见,国家法律的效力是高于党内法规的,各级党组织制定党内法规,一个重要前提和原则就是,它的内容不得违背宪法和法律;否则,就应当根据《党内法规制定条例》等党内法规的规定,被审查清理甚至归于无效。

  

   第二,国家法律既是全党的主张,又是全国人民意志的体现,是全党和全国人民意志的统一。根据《党内法规制定条例》的规定,党的中央组织以及中央纪委、中央各部门和省一级党委,都有权制定党内法规。在这种情况下,党的中央组织制定的党内法规代表了全党的意志,但没有通过法定程序上升为全国人民的意志,所以,其法律效力是低于国家法律的。至于某个党的中央部门或者省级地方党委制定的党内法规,其法律效力就更应当低于国家法律了。

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