屠凯:人民团体规章:概念、体系和效力

选择字号:   本文共阅读 6777 次 更新时间:2023-07-05 00:05

进入专题: 人民团体   人民团体规章   党内法规  

屠凯  

 

摘要: 人民团体规章是中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会等人民团体制定的专门规章制度。除下辖各级各类组织的产生和职责外,人民团体规章主要规定人民团体的履职和活动。相应地,各人民团体规章可划分为履行职责规章制度、自身建设规章制度、团体组织规章制度三个子集。人民团体规章的效力整体低于国家法律和党内法规。在某些具体领域,人民团体可以制定发挥实定法作用的规章制度,并在不违反基本法律原则的条件下被司法机关接受。人民团体规章不仅能够规范本人民团体组织和成员的行为和活动,也可能规范其他组织和个人的行为和活动。部分实定法化和具有对外效力是人民团体规章不同于一般社会组织内部规范的特征。

关键词: 人民团体规章;团内规章;人民团体 ;群团组织;党内法规

 

一、人民团体的法律性质

“人民团体”这一概念在国家法上并不罕见。我国宪法序言即表明,人民团体是中国共产党领导的广泛的爱国统一战线的重要参加者。近年来制定或修订、修正的法律,如《反食品浪费法》《乡村振兴促进法》《国防法》《刑法》《预防未成年人犯罪法》《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《国旗法》《未成年人保护法》《社区矫正法》等,均有条款提及人民团体。

人民团体的外延由行政法规等确定。根据国务院《社会团体登记管理条例》第3条,“参加中国人民政治协商会议的人民团体”不属于该条例规定登记的范围。《民政部关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》(民发〔2000〕256号)则解释道:“参加中国人民政治协商会议的人民团体有:中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华全国妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会。”此外,在党内规范性文件上还有一个相关表述,即“中央编制管理部门直接管理机构编制的群众团体”。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈21个群众团体机关机构改革意见〉的通知》(中办发〔2000〕31号)确认“中央编制管理部门直接管理机构编制的群众团体”不依《社会团体登记管理条例》登记。这类“群众团体”除了上述“人民团体”外,还包括“经国务院批准可以免予登记的社会团体”等。[1]2017年,党的十九大审议通过《中国共产党章程(修正案)》。此次党章修正将总纲和正文中的“群众组织”修改为“群团组织”,外延包括工会、共产主义青年团、妇女联合会等。在人民团体、群团组织中,中华全国总工会(以下简称“工会”)、中国共产主义青年团(以下简称“共青团”)和中华全国妇女联合会(以下简称“妇联”)是当之无愧的代表。“工青妇”联称在我国各类规范性文件和政治话语中很常见。

(一)已有的研究

对于人民团体的性质,社会科学界虽多有关注,但迄今为止尚无完全明晰的界定。既往研究一般将其简单地认定为政府体制的一部分。[2]此外,《中共中央组织部、人事部关于印发工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见的通知》(组通字〔2006〕28号)将人民团体机关中“除工勤人员以外的机关工作人员,列入参照《中华人民共和国公务员法》管理范围”。

习近平总书记曾指出:“当前,广大干部群众反映比较突出的问题,主要是一些群团组织不同程度存在‘机关化、行政化、贵族化、娱乐化’现象。”[3]在近年来的群团组织改革中,这些现象已有很大改观。中共中央2016年印发的《共青团中央改革方案》决定“在团中央领导机构中明显提高基层和一线团干部、团员的比例”,并在团中央机关中精减机关行政编制,补充相应数量的挂职、兼职干部。工会和妇联的改革方案也有类似安排。而所谓“参公管理”,只是对人民团体机关工作人员身份的认定,而非对人民团体机关、人民团体本身的法律定性。人民团体中除了其中央机关外,还有各自所属的成千上万的基层组织。2015年,习近平总书记指出:“长期以来,工会、共青团、妇联等群团组织自上而下建立了比较完整的组织体系。目前,工会有基层组织近二百八十万个、职工帮扶中心和站点二十多万个,共青团有基层组织三百八十多万个,妇联有基层组织将近一百万个、城乡‘妇女之家’七十多万个……”[4]这些基层组织在日常社会生活中扮演着各式各样的角色。政府的基层机构,甚至包括依法协助政府工作的基层群众自治组织,其主要职能即行政管理。相比而言,团支部、女职工委员会这样的人民团体基层组织所从事的工作则具有突出的“群众性”,没有行政法意义上的行政管理职能。因此,将人民团体完全等同于政府组织、行政机关并不确切。

(二)法学的表达

习近平总书记指出,“我们的工会、共青团、妇联等群团组织是党直接领导的群众组织”。[5]他强调,“工会、共青团、妇联等群团组织要承担起引导群众听党话、跟党走的政治任务,为夯实党执政的阶级基础和群众基础作出贡献”,“这是群团组织同一般社会组织的根本区别”。[6]中共中央在关于制定“十四五”规划的建议中提出,“发挥工会、共青团、妇联等人民团体作用,把各自联系的群众紧紧凝聚在党的周围”。[7]这是中国共产党对以工会、共青团和妇联为代表的人民团体作出的明确政治定位和政治要求。

“党直接领导的群众组织”这一使人民团体同一般社会组织存在根本区别的政治属性,在我国法学话语中又是如何表达的呢?概言之,人民团体并非民法意义上的“社会团体”,而是公法语境中的“社会团体”。

在法学研究中,对前述《社会团体登记管理条例》的规定存在两种解释。一是,人民团体属于广义的社会团体。[8]我国《民法典》将民事主体划分为自然人、法人和非法人组织等几类。《民法典》第102条规定,非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。在法人中,除了营利法人外,还有非营利法人和特别法人。根据《民法典》第96条的规定,特别法人包括机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人等。《民法典》第87条第2款则规定:“非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”在民法的视野中,如果人民团体不属于机关法人,则似乎只能被认定为非营利法人中的“社会团体”。[9]认为人民团体属于社会团体的主要理由即在于此。二是,人民团体不同于一般的社会团体。比如,有学者将《社会团体登记管理条例》第3条的意涵解释为,人民团体不需要依照条例规定进行登记,不是因为它们是社会团体中的特定类别并享受优待,而是因为它们根本不是应当由该条例所规制的社会团体。[10]

观察我国的司法实践可知,人民团体并不是民法意义上的“社会团体法人”。比如,在“深圳市美丽视界文化传播有限公司诉中国共产主义青年团河南省委员会侵害作品信息网络传播权纠纷案”中,法院就明确指出被告共青团河南省委具有“机关法人”身份。[11]在“高连珠与临城县蓝宇造纸厂金融借款合同纠纷案”中,法院区分了作为“机关法人”的共青团甘肃省委和由其举办的作为“事业法人”的甘肃青年报社,认为两个法人“应各自独立承担自己的民事责任”。[12]在“邓凤鸣与江门市交通运输局机关工会委员会、广东省高速公路发展股份有限公司股东资格确认纠纷案”中,机关工会委员会下属幼儿园工会被撤销后,为了解决其所持第三人公司股权的归属问题,法院将机关工会委员会和幼儿园工会都视为“机关法人”,按照机关法人被撤销的情况处理了该案。[13]在“曾伟与长乐市总工会等租赁合同纠纷上诉案”中,长乐市总工会、中国共产主义青年团长乐市委员会、长乐市妇女联合会与曾伟签订了《经营权出让合同》,将“工青妇活动中心B楼”所谓“经营权”出让给曾伟。法院在判决书中指出,除了曾伟外的三个当事人“均系机关法人,不具有经营主体资格”。[14]这些案例表明,人民团体及其所属组织既可能被认定为机关法人,也可能被认定为事业单位法人,将它们直接认定为“社会团体”,在民法的语境下总是无法周延。

而在公法语境中,我国宪法只在序言中谈及统一战线时单独列出“人民团体”,序言和正文有8处提到“社会团体”,且将其与“政党”“企业事业组织”“机关”等并称。《宪法》第5条是关于“依法治国”的关键条款,该条第4款规定一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。人民团体在此未被提及,这不应该解释为宪法有意豁免人民团体的守法责任,而更适合理解为人民团体在此已经被“社会团体”概念所涵摄。这种意义上的“社会团体”可以囊括国家机关、政党、企业事业组织之外的多种民事主体类型,如基层群众性自治组织、基金会等,和民法意义上的“社会团体法人”并不对应,人民团体、群众团体跻身其间,自属无碍。

当然,所谓在公法上人民团体属于社会团体,也只是承认后者可以指涉前者,是为了“称呼”的需要。[15]就其功能而言,人民团体和“一般社会组织”仍有明显区别。《反食品浪费法》第20条、《乡村振兴法》第11条、《国防法》第7条、《未成年人犯罪法》第7条、《未成年人保护法》第6条、《反家庭暴力法》第8条等均将“人民团体”和“社会组织”并列,这也意味着它们是不同类型的法律主体。《法治中国建设规划(2020—2025年)》在讨论“依法执政”问题时,区分了党领导人民团体的制度和党领导社会组织的制度。《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》也分别阐述了人民团体和社会组织在法治社会建设中的作用。可见,人民团体要履行不同于一般社会组织的独特职责。

(三)本文的关切

本文试图描述和分析的现象并不是人民团体本身,而是其制定的与规范性文件相比更为规范化的规章制度。有学者将我国的规范体系划分为四类,包括法律规范体系、党内法规体系和党的政策体系、国家政策体系,以及社会规范体系。[16]人民团体本身既非国家机关,亦非党组织,虽然可谓公法语境中的社会团体,但明显区别于一般社会组织,这就决定了人民团体制定的规章制度在社会规范中具有自己的特征。[17]

当前,人民团体越来越重视规章制度的制定工作,也更多地依靠它们达成治理目标。在共青团方面,团内规章的制定工作在党的十九大后进入了快车道。[18]在妇联方面,全国妇联于2021年全面修订了《妇女联合会农村基层组织工作条例》《妇女联合会城市街道、社区基层组织工作条例》《妇女联合会机关、事业单位基层组织工作条例》《妇女联合会团体会员工作条例》《妇女联合会选举工作条例》《妇女联合会执行委员会委员替补、增补及常务委员会组成人员增补的规定》。[19]在工会方面,其制度建设起步比较早,近年又制定了《基层工会会员代表大会条例》《中华全国总工会第十七届执行委员会主席团工作规则》等新规。

毋庸赘言,人民团体成员数量庞大、遍及全国,地位独特,影响广泛。党的十八届四中全会提出“国家和社会生活法治化”和“努力实现国家各项工作法治化”等要求。[20]《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》提出“强化群团工作法治保障,提高群团工作法治化水平”。法治是规则之治。要实现法治化,合理制定和充分利用人民团体的各类规章制度自是题中之义,而前提正是对这些规章制度有正确的理论认识和实践把握。

如上所述,已有研究从政治学、民法学等角度对人民团体所作定性分析容易将人民团体混同于党政机关或一般社会组织,而难以突出人民团体及其所制定规章制度的特点。对这些规章制度的研究需要恰当的方法。有学者建议人民团体制定的章程和规则可由中共中央或者中央主管部门和单位进行备案审查,即与实定法和一般社会组织内部规范相区别,而比照党内法规和规范性文件处理。[21]党内法规研究已经在揭示党内法规的概念、体系和特征的工作中积累了颇多成果。考虑到人民团体制定的规章制度和党内法规具有一定的类似之处,当然可以借用党内法规学的框架和理论进行分析。此外,这反过来也可比照说明人民团体所制定规章制度和党内法规的本质区别,丰富和加深我们对党内法规本身和中国特色社会主义制度的认识。本文即是从理论法学和党内法规学角度对“人民团体的规章制度”开展的研究。

二、人民团体规章的概念

(一)概念的外延

为了论述的方便,以下拟将人民团体所制定的较规范性文件更加规范化的规章制度直接称为“人民团体规章”。简言之,人民团体规章指人民团体所制定的专门规章制度。而基于篇幅考虑,本文则主要以全国总工会、共青团、全国妇联等三大人民团体制定的规章制度为例加以说明。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第3条将“党内法规”界定为“党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。该条以及条例第5条第1款关于党内法规名称的规定,试图从制定主体、规范内容、实施方式和表现形式等方面确定党内法规的内涵和外延。虽然有关研究已有丰富成果,但党内法规正在蓬勃发展中,准确把握其内涵仍非易事。[22]而从表现形式方面确定其外延则相对直接、简单。比较而言,人民团体规章的内涵目前可以确定的内容更是只有制定主体一项。因此,如果“人民团体规章”可作概念使用,宜先从外延角度予以界定。“团内规章体系不断完善,纪律执行日益严格”是共青团工作的特点和成效,[23]其他人民团体的制度建设也各具特色,从中可以选出和党内法规、团内规章更加类似的“章程、准则、条例、规定、办法、规则、细则”等渊源形式,这就基本可以确定人民团体规章的范围。换言之,人民团体规章即人民团体制定的章程、准则、条例、规定、办法、规则、细则。

之所以使用“规章”一词,理由十分简单。2021年12月30日共青团中央发布的《中国共产主义青年团团内规章制定条例(试行)》(以下简称《团内规章制定条例(试行)》)借鉴了党内法规的上述规定,其第3条提出“团内规章是团的中央组织,省、自治区、直辖市团委和系统团(工)委制定的规范团的职能履行和团的建设活动、依靠团的纪律保证实施的专门规章制度”。《团内规章制定条例(试行)》还提出要“形成完善的团内规章体系,提高团内规章执行力,推进依规治团”,以及“团内规章的名称为团章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”。这些规定表明,共青团已经在自己的正式规定中使用“规章”来指称其所制定的更加规范化、更具强制力的专门规章制度。

直接将政治话语和自然语言中已有的词汇转化为学术概念在党内法规研究中是常见现象。有学者指出:“党内法规是一个实践先行提炼在后的概念。[24]”既往就“党内法规”这一用语本身的妥当性也有讨论,最主要的疑虑是,将党的规章制度称为“法规”有可能使人误认为其是实定法的一部分。但早在1938年10月,以毛泽东为代表的中国共产党人就已经开始使用“党规”或“党规党法”这样的说法,新中国成立后又正式表述为“党内法规”。这一表述沿用已久、约定俗成,所以在将“党的规章制度”现象进一步规范化、理论化的时候也就没有换用其他语词。在团内规章已经使用“规章”一词来概括共青团专门规章制度的背景下,以其指涉其他团体所制定形式相近的规则似也无可厚非。此外,称之为“团体规章”也可与党内法规、国家法律相区别、相并称。

(二)规范性文件

人民团体制定的不符合上述形式要件的规范性文件,则不宜被认定为人民团体规章。人民团体在规章之外也发布了大量规范性文件,这些文件不具有章程、准则、条例、规定、办法、规则、细则等名称,一般也不使用条款形式。人民团体还经常和党政机关联合发文,这类文件也应属于“党政联合发文”的范畴。[25]

根据《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号),凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件,均要纳入合法性审核范围。人民团体和行政机关的联合发文,如果影响到公民等的权利义务,都应当接受审核。而根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》,人民团体和党组织的联合发文,也应接受党组织的审查。可能存在的疑虑是,如果人民团体是制作规范性文件的牵头单位,文件又使用人民团体发文字号,还能否被认为是党组织或者行政机关“制定”的。简言之,只要发文主体包括党组织或者行政机关,无论是否使用党组织或行政机关的发文字号,它们都应当被认为是“制定者”之一。即便在实践中未必尽然,但从法治理念的应然角度出发,这样处理更为妥善。

司法机关不审查党内法规性文件和党政联合发文的合法律性。[26]与之不同,对于人民团体独立制作的规范性文件,在诉讼中由司法机关对它们进行合法律性审查不存在明显的制度障碍。[27]比如,在“贾某与江苏省人力资源和社会保障厅退休审批行政纠纷再审案”中,贾某曾经因犯罪被判处拘役6个月,争议点是贾某的工作年限如何计算。最高人民法院审查发现,省人社厅在审批时曾以《全国总工会关于因贪污刑满后又回原单位工作其工龄计算问题的复函》([64]险字第24号)作为法律依据,对贾某受到刑事处分前的工龄不予认定。最高人民法院认为,上述复函适用的对象是职工因贪污而被判处刑罚的情形,贾某所犯系企业人员受贿罪,省人社厅适用法律错误。[28]可见,最高人民法院在此直接、实质地审查了全国总工会规范性文件的内容,尽管其结论是认可性质而非否定性质的。

三、人民团体规章的体系

在党内法规研究中,对于党内法规体系的框架构成曾经有诸多不同意见。“党内法规体系以‘1+4’为基本框架,即在党章之下分为党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规四大板块”,[29]现已成为被广泛接受的通说。

《中国共产主义青年团工作文件汇编》一书将团的规章制度分为“综合”“团员队伍建设”“团的组织建设”“团的干部建设”“学校共青团建设”五类。这和党内法规汇编的早期做法相似,实质是以具体工作内容为主要标准进行的划分,而且涉及的规章制度除了团内规章还包括共青团的规范性文件。如果采用更符合文本内在逻辑的标准来划分,在团章之下,就《团内规章制定条例(试行)》第3条所称“团的履职”和“团的建设”两方面而言,主要涉及前者的团内规章至少应当包括《中国共产主义青年团重大事项请示报告条例》《关于新形势下推进从严治团的规定》等,主要涉及后者的团内规章至少应当包括《中国共产主义青年团发展团员工作细则》《中国共产主义青年团干部教育培训工作条例(试行)》。此外,还有一部分团内规章是规范团组织产生和职责的,可单独列为一类,主要包括《中国共产主义青年团中央委员会工作条例》《共青团中央书记处工作规则》《中国共产主义青年团地方组织选举工作条例》,以及其他若干部共青团基层组织工作条例。

以团内规章体系为例,各人民团体规章应当至少包括履行职责规章制度、团体组织规章制度、自身建设规章制度三个子集。

(一)履行职责规章制度

人民团体的职责主要有两项:民主管理、依法维权。二者或可概括为民主与法治。[30]这两大职责在三大人民团体的章程中均有所体现。

党的二十大报告在论述“加强人民当家作主制度保障”时强调,“深化工会、共青团、妇联等群团组织改革和建设,有效发挥桥梁纽带作用”。[31]就民主管理而言,2018年10月26日由中国工会第十七次全国代表大会修改通过的《中国工会章程》表明“中国工会协助人民政府开展工作,依法发挥民主参与和社会监督作用”,在企业、事业单位中“支持行政依法行使管理权力,组织职工参加民主管理和民主监督”。[32]2018年由中国妇女第十二次全国代表大会修改通过的《中华全国妇女联合会章程》第3条规定,全国妇联的任务之一是“代表妇女参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务,参与民主决策、民主管理、民主监督,参与有关法律、法规、规章和政策的制定,参与社会治理和公共服务,推动保障妇女权益法律政策和妇女、儿童发展纲要的实施”。全国妇联还承担着国务院议事协调机构“国务院妇女儿童工作委员会”的工作。团章没有直接使用这样的表述。原因很简单,很多共青团员尚未成年,相比于成年人,他们管理国家事务的资格和能力在整体上稍显逊色。共青团在这方面侧重于“努力为党输送新鲜血液”,这当然也是参与民主管理的一种途径,而团员个人则要“学习和适用现代管理方式”。[33]此外,《宪法》第2条第3款规定,人民可以依法“通过各种途径和形式”管理国家事务、经济和文化事业以及社会事务。近年来,还有学者主张人民团体可更加积极地参与到宪法监督活动之中。[34]

就依法维权来说,各人民团体的职责非常相似。《中国工会章程》开宗明义提出“中国工会的基本职责是维护职工合法权益、竭诚服务职工群众”。[35]《中华全国妇女联合会章程》(以下简称“《全国妇联章程》”)第4条规定,全国妇联的任务是“维护妇女儿童合法权益,倾听妇女意见,反映妇女诉求,向各级国家机关提出有关建议,要求并协助有关部门或单位查处侵害妇女儿童权益的行为,为受侵害的妇女儿童提供帮助”。根据团章规定,“维护青少年合法权益”也是团的建设基本要求之一。

(二)团体组织规章制度

人民团体组织规章制度在党的十八大以来经历了跨越式发展。共青团方面,近年来制定的条例有《中国共产主义青年团党和国家基层组织工作条例(试行)》《中国共产主义青年团国有企业基层组织工作条例(试行)》《中国共产主义青年团农村基层组织工作条例暂行规定》《中国共产主义青年团职业院校基层组织工作条例(试行)》《中国共产主义青年团普通高等学校基层组织工作条例(试行)》《中国共产主义青年团普通中等学校基层组织工作条例(试行)》《中国共产主义青年团基层组织选举规则》等。全国总工会方面,近年来制定的条例有《基层工会会员代表大会条例》《工会基层组织选举工作条例》《机关工会工作暂行条例》《事业单位工会工作条例》等。全国妇联现行有效的组织规章制度主要是前述在2021年修订的若干基层组织工作条例。

和党的组织法规制度相比,人民团体组织规章制度的覆盖面同样很广,举凡机关、国企、农村、高校中基层组织的团体设置和职责都有条例加以规定。当然,人民团体的组织建设和组织体系有自身特点,这在组织规章中也得到体现。

概言之,人民团体的组织设置更加灵活。习近平总书记指出:“现在很多青年人在新经济组织、新社会组织、社区里,在网络空间里,在农民工、个体工商户、网民、‘北漂’、‘蚁族’里……随着社会发展,这类人群将会越来越多,群团组织必须适应这个发展趋势,努力去做他们的工作,而不要排斥他们、拒绝他们、疏远他们,不要让他们游离于群团组织之外。”[36]《中国共产党支部工作条例(试行)》第5条虽也要求“结合实际创新党支部设置形式”,并提出在“专业市场、商业街区、商务楼宇”中成立党支部,但该条例第4条明确的基本原则是“党支部设置一般以单位、区域为主”。这是一个很强的约束条件。在城市中,党员通常都有“单位”,所以党内法规中目前没有专门的“城市街道、社区基层组织工作条例”。但是,《妇女联合会城市街道、社区基层组织工作条例》第7条规定,在“流动妇女、自由职业妇女、全职妈妈、女创客、广场文体团队等群体中”,要“根据工作需要从实际出发灵活设置妇女组织”,社区妇联还“应向社区网络、居民楼栋、兴趣组织、联谊组织等妇女生产生活最小单元扎根”。这一条款视野中的“空间”已经不是具体的而是抽象的,组织工作的对象是由活动联系起来的人群而非由身份联系起来的人群。

(三)自身建设规章制度

人民团体自身建设规章制度中最为成熟的是有关发展和管理所属成员的部分。和党内法规相比,它们也已经发展出一些特色。《中国工会章程》第1条规定工会会员应是在中国境内的企事业单位和机关等组织中以工资收入为主要生活来源或者与用人单位建立劳动关系的体力、脑力劳动者,并没有限制工会会员的国籍。《工会会员会籍管理办法》相应地也没有排除外籍职工加入中国工会的可能性。[37]在全国妇联方面,“团体会员工作”特别值得注意。《妇女联合会团体会员工作条例》第5条第2款规定:“确因工作需要,非独立注册的以女性为主体会员的各类为社会、为妇女服务的社会团体分支机构也可申请成为妇女联合会团体会员。”这些都表现出很大的灵活性。

在人民团体之中,只有团内规章体系中以监督保障为主要内容的规章制度稍多一些,但难以构成一个独立的板块。最主要的原因是,在共青团组织中没有类似于党的纪律检查机关的专责机构来制定、执行团纪。2018年修改团章时增加了“团的纪律”一章。但是,没有专责机构制定团纪,团纪相关的立规能力就必然受到限制,制定的团纪方面规章数量不可能很多。

更为关键的问题是,对团组织和团干部的处分还附属、依赖于党的纪律处分机制。[38]《中国共产主义青年团纪律处分条例(试行)》第7条规定:“对于违犯团纪的团组织,上级团组织应当责令其作出检查或者进行通报批评。对于严重违犯团的纪律、本身又不能纠正的团组织,上一级团的委员会查明核实后,根据情节严重的程度,向其同级党组织建议予以改组或者解散;无同级党组织的,上一级团的委员会可直接予以改组或者解散。”第10条第1款还特别说明:“撤销团内职务处分,是指撤销受处分团员由团内选举或者组织任命的团内职务。由党组织任命的应建议党组织进行撤销。”

由于监督保障制度板块在人民团体规章中尚无法独立,并非主要规定履行职责和团体组织的规章制度均可归入自身建设规章制度之中。在党内法规制度体系中,和党内法规制定、备案、审查相关的条例通常会被纳入监督保障法规制度板块。[39]考虑到“坚持依规治团,建立健全团内规章制度体系”是团章所称“团的建设”基本要求,将《团内规章制定条例(试行)》等认定为自身建设规章制度的一部分无可厚非。实际上,在中共中央办公厅法规局汇编的资料中,党的自身建设法规制度亦包括不少“党的纪律建设”相关规定。[40]比照而言,《中国共产主义青年团纪律处分条例(试行)》等就属于人民团体自身建设规章制度中的“纪律建设”类规章制度。

四、人民团体规章的效力

(一)补充法律

从过去70余年的历史来看,在实定法“留白”的领域,人民团体规章可以发挥补充作用。工会章程和《工会法》的关系在此最值得注意。1950年6月28日,中央人民政府委员会在新中国成立后很快就通过了《工会法》。1950年《工会法》于当年6月29日起在全国施行。这部法律明确,工会的组织和体系由工会章程予以规定。其第2条规定:“工会组织原则,根据全国劳动大会通过之中华全国总工会章程之规定,应为民主集中制。”第3条规定:“工会为根据全国劳动大会及各产业工会(包括文化教育工作者工会、公务人员工会等)之代表大会通过的章程与决议所组成之群众团体,有其全国独立的、统一的组织系统,以中华全国总工会为最高领导机关。”第4条规定:“凡不是根据本法第三条之规定所组织的任何其他团体,不得称为工会,不得享受本法所规定之权利。”通过1950年《工会法》的背书,工会章程至少在其组织制度的部分直接具有了实定法效力。[41]

1992年第七届全国人大通过新的《工会法》,宣布废止1950年《工会法》。新《工会法》第4条第1款规定:“工会必须遵守和维护宪法,以宪法为根本的活动准则,依照工会章程独立自主地开展工作。”第2款规定:“工会会员全国代表大会制定或者修改《中国工会章程》,章程不得与宪法和法律相抵触。”这是一个根本性的变化。工会章程不再是法律援引、依赖的规则,而变为法律予以规范的对象。如果只看新《工会法》的字面规定,中国工会章程及其下的规章制度应当是工会的内部规范,不再具有直接的法律效力。

值得注意的是,新《工会法》仍规定:“中华全国总工会会同有关国家机关制定机关工会实施本法的具体办法。”这一规定在此后的历次修改中都得到保留。如此一来,中华全国总工会实际上直接得到全国人大附程序条件的授权,可以在“机关工会”的管理和运行方面“立法”。全国总工会于2015年6月26日印发的《机关工会暂行条例》(总工发〔2015〕27号)明确说明,它是基于《工会法》制定。但全国总工会并没有与任何国家机关联合发文,条例在形式上也没有体现出如何“会同”国家机关为之。从制定主体和制定程序两方面考虑,这部人民团体规章不可能是立法法意义上的法规、规章。但是,如果《机关工会暂行条例》确属《工会法》上述条款所指的实施工会法的具体办法,那么也可以说,它既是人民团体规章又是实定法。

(二)对外效力

一般社会组织自制规范的对象效力只能及于其所属的组织和成员。但是,“工青妇”三大人民团体的规章都直接规定了团体以外的组织和个人的行为和活动。

由于妇联和工会的职责范围有重合的部分,全国妇联规章和全国总工会规章的内部性均被打破。2018年的《全国妇联章程》第29条规定:“企业基层工会女职工委员会及其以上各级工会女职工委员会是妇女联合会的团体会员。”《妇女联合会团体会员工作条例》第4条再次明确,“企业基层工会女职工委员会及其以上各级工会女职工委员会均是妇女联合会的团体会员”。而2018年的《中国工会章程》第14条规定:“各级工会建立女职工委员会,表达和维护女职工的合法权益。女职工委员会由同级工会委员会提名,在充分协商的基础上组成或者选举产生,女职工委员会与工会委员会同时建立,在同级工会委员会领导下开展工作。企业工会女职工委员会是县或者县以上妇联的团体会员,通过县以上地方工会接受妇联的业务指导。”中华全国总工会第五届女职工委员会第一次会议于2009年审议通过了新修订的《工会女职工委员会工作条例》,而《工会基层组织选举工作条例》(2016年)第七章“女职工委员会”更是直接规定了女职工委员会的产生。也就是说,部分妇联组织的产生是由工会规章来规定的。

在共青团方面,突破“内部规范”范畴的主要是涉高等学校学生会的规章制度。一个例证是共青团中央书记处审议通过的《关于落实共青团和学联对高校学生会(研究生会)指导管理责任的若干规定(试行)》(中青联发〔2022〕4号)第4条和第6条分别规定了地方团委和高校团委的职责。[42]

习近平总书记强调:“联系和引导相关社会组织,是群团组织发挥桥梁和纽带作用的一项重要任务。这些年来,各类社会组织发展迅速,在群众中影响不小。要接长手臂、形成链条,使群团组织成为党联系社会组织的一个重要渠道。”[43]为了开展这项工作,群团组织可以考虑采用“自己建”“联合建”“引导好”“打楔子”等多种方式,最终将“使大大小小的社会组织成为群团组织的二传手、三传手、四传手,像毛细血管一样延伸到社会各领域”。[44]人民团体规章具有对外效力,根源正在于人民团体不同于一般社会组织,它们具有联系和引导各类社会组织的重要功能。

(三)规范位阶

人民团体规章的效力应当整体低于实定法。“工青妇”三大人民团体章程中都有依法活动的宣示。《中国共产主义青年团中央委员会工作条例》第17条第2款规定:“团中央委员会及其常委会作出重大决策,必须深入调查研究,广泛听取各方面意见和建议,加强分析论证,凝聚智慧共识,做到科学决策、民主决策、依法决策。”所谓“依法决策”,应当不仅指决策程序合法,还指决策内容亦不得违反法律的要求。《团内规章制定条例(试行)》进一步明确团内规章制定工作应当遵循的原则包括“坚持团必须在宪法和法律的范围内、在党内法规的范围内活动”。《团内规章制定条例(试行)》第24条规定规章工作部门要进行团内规章合法律性的审查。第33条规定工作中发现备案的团内规章存在“违反宪法和法律的”情形的,团中央予以责令改正或者撤销。全国总工会和全国妇联尚未制定各自的“立法法”。但《中国工会章程》在总则中明确“中国工会以宪法为根本活动准则,按照《中华人民共和国工会法》和本章程独立自主地开展工作,依法行使权利和履行义务”。《全国妇联章程》在总则中亦明确“中华全国妇女联合会以宪法为根本的活动准则,依照法律和《中华全国妇女联合会章程》独立自主地开展工作”。

人民团体规章和党内法规的关系也值得提及。《团内规章制定条例(试行)》第7条第3项提出团内规章制定工作应当遵循的原则还包括:坚持团必须在党内法规的范围内活动。规章工作部门在前置审核中也要审核团内规章草案“是否同党章以及其他党内法规、党的理论和路线方针政策相抵触”。《团内规章制定条例(试行)》第33条规定:“团内规章如果与施行后发布的党内法规和规范性文件相冲突或者不一致的,应当及时作出修正或者予以废止。修正或者废止之前,应当以党内法规和规范性文件为准。”该规定意味着党内法规和规范性文件的效力整体上高于团内规章,可以直接使团内规章失效。工会的人民团体规章和党内法规的关系也是类似的。《机关工会工作暂行条例》第6条第1款规定:“机关单位应当依法建立工会组织。有会员二十五人以上的,应当建立机关工会委员会;不足二十五人的,可以单独建立机关工会委员会,也可以由两个以上单位的会员联合建立机关工会委员会,也可以选举工会主席一人,主持工会工作。”2011年12月14日由中共北京市委制定的《北京市实施〈中国共产党党和国家机关基层组织工作条例〉的办法》是一部地方党内法规。其第8条规定:“机关党员人数较少的机关基层党组织,其办事机构可以与机关工会、共青团等群团组织综合设立党群工作部门或者与本部门组织人事等机构合署办公。”由党的办事机构和机关工会合并设立党群工作部门,这是该地方党内法规的独特规定。《机关工会工作暂行条例》并没有预见到机关工会和党组织办事机构、其他人民团体基层组织合并设立的情况。二者的规定未尽一致。但地方党内法规业经党内法规工作机构备案,其效力应不存在疑义。至于妇联方面,尚没有这方面的例证。最主要的原因是妇联经常和党组织联合发文,较少独立制定规章,因而直接冲突的情形较为罕见。

(四)司法适用

能否由司法机关适用,是判断人民团体规章是否具有法律效力的关键标准之一。一些典型案例表明,答案是肯定的。

在团内规章方面,最高人民法院认可团章对共青团组织体系的规定,并将之作为确认团组织监督管理国有资产职责的依据。“林嘉锋等诉甘肃省中国青年旅行社房屋买卖合同纠纷案”(以下简称“林嘉锋案”)是最高人民法院处理的一个再审案件。当事人之间就房屋买卖合同存在纠纷。甘肃青旅在一审起诉时提出,案涉房产的转让未征得上级主管单位团省委的同意,合同应属无效。一审法院引用《全民所有制工业企业转换经营机制条例》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等规定,认为监督管理机构依法有权对国有资产进行监督管理。在二审中,团省委向法院回函称“我单位依据《中国共产主义青年团章程》相关规定,作为上级主管部门对该企业行使管理权。……该房产的转让没有经过上级单位的批准,没有经过全社职工大会的讨论,没有履行相关资产出让程序,也没有报国有企产管理单位备案,应属无效合同”。但最高人民法院认为,前引两条例的规定,“系对履行出资人职责的机构及相关人员行为的规范,是法律对国有资产管理者课以的义务,要求管理者审慎地履行自己的职责,上述规定均属规范内部程序的关联性规定,而非效力性强制性规定,不应影响国有企业与第三人签订合同的效力”。最高人民法院虽根据甘肃省人民政府国有资产监督管理委员会的函件,承认“案涉资产由团省委作为主管部门承担保值增值责任”,但并不认为国有企业的资产利益就等同于社会公共利益,再结合其他因素考虑,最终认定合同合法有效,撤销了一审和二审判决。[45]就此案而言,在团章中实际上很难找到团省委声称管理下属企业的具体条款依据,但最高人民法院仍接受了团省委而非甘肃省国资委对甘肃青旅的资产有监管责任,这可以说是对以团章为依据建立的共青团组织体系的概括性认可。当然,由于《全民所有制工业企业转换经营机制条例》和《企业国有资产监督管理暂行条例》(而非团章)无法对抗《合同法》规定,甘肃团省委主管的甘肃青旅在本案中还是败诉了。

在妇联规章方面,目前似乎没有案件直接涉及《全国妇联章程》的司法适用,但发生在哈尔滨市的一系列和哈尔滨市妇联小额贷款担保中心有关的合同纠纷仍值得注意。这批案件的焦点是很多当事人经妇联担保中心推荐,与哈尔滨银行股份有限公司利达支行等签订贷款借款合同。其后当事人逾期还款,银行诉至法院。妇联担保中心的辩护意见是,其由哈尔滨市妇女联合会举办,是以社会公益为目的的事业单位,而根据《担保法》第9条的规定,以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人,其签订的合同因违法而无效,因此不承担担保责任。[46]但法院认为“妇联担保中心虽系公益类事业单位,但其成立的宗旨和业务范围即是‘办理贷款担保手续、负责担保业务的代偿与追踪’”,因此判定合同合法有效,其应承担担保责任。法院的这类判决当然不是否定妇联团体规章的效力,只是对《担保法》第9条的解释与妇联方面不尽相同。

工会规章的司法适用情况更为复杂。有案例涉及职工董事、职工监事的选任。以中华全国总工会文号发出的《企业民主管理规定》(总工发〔2012〕12号)第38条规定,职工董事、职工监事由公司工会提名,经职工代表大会全体选举产生。该文件是由中共中央纪委、中共中央组织部、国务院国有资产管理委员会、监察部、中华全国工商业联合会和中华全国总工会联合制定的。即使使用了全国总工会文号,从制定主体包括党的工作机关这一点来判断,仍应认定为党内规范性文件。但《全国金融系统公司制企业建立职工董事和职工监事制度实施办法》(2006年)则是由中国金融工会独立制定的人民团体规章,其第4条也规定了工会的提名权。此前,2005年《公司法》第45条第2款、第52条第2款已经分别规定了职工董事、职工监事由公司职工通过职工代表大会等形式民主选举产生。在职工董事、职工监事由公司职工选举产生这一点上,是先有实定法的规定才有工会规章。但是,工会规章为自己设置了实定法上没有明文规定的“提名权”,而这个“提名权”在“国有企业”的范围内最终得到有权机关的背书。

至于非国有企业,《公司法》并没有规定必须设置职工董事。但如果设置了职工董事,则亦应按照第45条第2款规定的形式进行选举。那么,对于非国有企业,在选举程序中是否必须有公司工会的提名环节呢?在“北京科立信控制技术有限公司诉肖航公司证照返还纠纷案”中,原被告双方分别为该公司(董事为陈占先、凌钢)和肖航(董事会三名董事中的最后一位,原任董事长)。陈占先、凌钢一方和肖航一方所持公司股份完全相等,对于董事长一职的争夺形成僵局。法院审理查明:“2011年8月12日科立信公司工会选举了两名职工董事,分别为汪砚平及李松桓。同年8月15日科立信公司工会发出通告,称该次选举合法有效,职工董事自公布之日起任职3年。”肖航一方试图通过引入两名职工董事,形成“3:2”的新格局,改变原来的“1:2”的被动状态。在公司第一届第一次董事会会议上,陈占先、凌钢一方对两名职工董事的参会资格提出异议,离开会场,并另行选举陈占先担任董事长。而肖航一方则由肖航和两名职工董事选举肖航担任董事长。法院裁定:“肖航与职工董事所形成的董事会决议,因职工董事的选举缺乏公司股东会决议的确认,故董事会中职工代表的资格及表决权均无法律及章程依据,以此形成的决议实际仅反映了肖航个人的意愿,不能替代公司原有的表决机制。”[47]实际上,《公司法》并未说明由职工代表担任的董事应由有限责任公司的股东会选举和更换。但据判决书来看,该公司章程应未规定职工董事事项。因此,即便该公司工会合法选举了两位职工董事,也无法改变公司治理结构。

还有案例涉及工会财产的归属。《工会法》第47条规定“工会的财产、经费和国家拨给工会使用的不动产,任何组织和个人不得侵占、挪用和任意调拨”。根据法律规定,各级工会是相互独立的法人。虽然《工会法》规定了中国工会实行民主集中制,但这只是就组织原则、组织制度和决策方式所作的规定,并不意味着就此明确了各级工会之间的工会财产所有权关系。2007年的《中华全国总工会关于工会企事业单位资产监督管理的暂行规定》(总工发〔2007〕34号)在第5条提出“中华全国总工会对各级地方工会、产业工会和基层工会的资产拥有终极所有权”,第6条规定“工会资产按照‘工会统一所有,分级监督管理,单位占有使用’的原则,建立权利、义务和责任相统一的监督管理体制”。这个所谓“终极所有权”的概念只在工会规章中有规定。在一段时期内,不少地方的工会都和开发商、建筑公司签订合同,由开发商出资或者建筑公司施工建设房屋,完工后将房屋的部分所有权或者使用权交给合同乙方。在“广西明龙投资有限公司与南宁市总工会租赁合同纠纷上诉案”中,明龙公司和南宁工会先后签订了两个合同,2008年签订的合同没有得到全国总工会的批准,2009年双方又签订了一份内容不同的合同。法院承认各地方工会资产属于中华全国总工会全体会员所有,认定当事人2009年所签合同“只是双方为获取全国总工会的批准而签订的,是以合法形式掩盖非法目的”,当事人行为损害了社会公共利益,合同无效。[48]由此可见,司法机关对于《中华全国总工会关于工会企事业单位资产监督管理的暂行规定》的效力是认可的。

从以上案件中,可以得到一些规律性的认识。在“林嘉锋案”中,最高人民法院虽然认可甘肃团省委对甘肃青旅的国有资产有监管责任,但也同时认定共青团的审批流程系内部程序,不能影响第三人的合法权益。涉及哈尔滨市妇联小额贷款担保中心的系列案件更是如此。司法机关没有抽象地接受妇联组织本身的利益即“公共利益”,而是着意保护合同当事人的具体利益,结合《合同法》基本原则对《担保法》第9条的规定进行了超出字面含义的解释。至于工会相关的两个司法判决,当各级工会行使参与民主管理权力(提名职工董事、职工监事)时,在个案中其行权结果并未能突破《公司法》的框架,无法在公司治理结构中“硬塞”职工代表进入董事会;而当全国总工会基于“终极所有权”要求对下级工会处置工会资产行为先予审批时,其规章的效力和内容被司法机关全盘接受。这里最关键的区别也许在于,尽管工会的职工董事“提名权”和工会资产“终极所有权”都是由工会规章创制的,但上述工会资产“终极所有权”相关案件中当事人的行为显系有所串谋、违背诚信原则,即便没有工会规章的补充规定,南宁市总工会将资产以虚假合同出让,也难以得到司法机关的支持。而《公司法》第37条虽然没有具体规定股东会职权包括选举和更换由职工代表担任的董事,但第36条已经明确“股东会是公司的权力机构”。肖航作为原任董事长意图绕过并最终颠覆股东会而组织所谓职工董事选举,有违《公司法》第46条对董事会和股东会关系的设计以及法学界所奉行的“股东会中心主义”。[49]肖航之不能如愿以偿是法理使然。由此可见,在全部四个案件中,最终引导司法机关作出裁判的都是基本法律原则。当人民团体规章的规定与基本法律原则相契合时,就会被法院援用,否则就会被忽视。也就是说,人民团体规章能否得到司法机关的承认,关键取决于它是否符合基本法律原则。

有学者提出,从司法适用的角度出发,可将法律渊源划分为效力渊源和认知渊源两种类型。对法官具有直接拘束力的规定,是效力渊源;没有直接拘束力,但得到制度性权威认可,在司法裁判中可以作为权威理由的,则是认知渊源。[50]这一理论和区分可以给我们以启发。无论如何,人民团体规章都不是最高人民法院《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》(法释〔2009〕14号)所称可以引用作为直接裁判依据的规范性文件,即并非我国法的效力渊源。但在“林嘉锋案”和工会资产“终极所有权”相关案件中,人民团体对资产的管理职责为权威所认可,相关规章规定也成为裁判说理的依据。按照前述理论,人民团体规章似可被认为是我国法的一种“认知渊源”。更加准确地说,人民团体规章应当属于《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》第6条所称法律法规之外“根据审理案件的需要,经审查认定为合法有效的,可以作为裁判说理的依据”的一种规范性文件。

五、结论

各人民团体规章体系可由履行职责规章制度、团体组织规章制度和自身建设规章制度构成,和党内法规体系相比缺少了监督保障板块。人民团体规章的效力不但低于国家法律也低于党内法规。但是,人民团体规章的确在某些领域发挥着实定法的作用,比如上文提到的确认团组织对国有资产的监管责任,规定职工董事、职工监事“提名”程序,以及中华全国总工会对工会资产的“终极所有权”等。此外,人民团体规章除了规范本团体组织和成员的行为,也可能涉及本团体以外的组织和个人,而并非纯粹的内部规范。这些都是人民团体规章的共性。

在部分实定法化和具有对外效力这两点上,人民团体规章和党内法规有些近似,但究其根本又不相同。在实定法化方面,当党内法规在党实施“绝对领导”领域直接发挥作用时,并不需要实定法的再次、明示授权。但是,人民团体规章中的规定或多或少总要有实定法的依据。在对外效力方面,人民团体规章所规范的非本团体的组织与个人和本团体存在非常紧密的联系。女职工既是工人又是妇女,而高校学生会的组成人员一般都具有团籍。

工会、共青团和妇联这三大人民团体的规章制度之间也表现出一定程度的不同。这一观察立足于人民团体规章在我国规范体系中如何定位的问题,即在法律规范体系、党内法规体系和党的政策体系、国家政策体系,以及社会规范体系等中如何安顿人民团体规章。对“工青妇”三大人民团体的规章进行比较,团内规章更类似于党内法规体系的附属体系。《中国共产主义青年团重大事项请示报告条例》第1条就直接说明自身的制定依据除团章外,还有《中国共产党章程》《中国共产党重大事项请示报告条例》等党内法规。工会规章则有些类似于国家法的一部分。这是因为《工会法》对由全国总工会制定实施该法的办法有明确授权。全国妇联规章最类似于一般社会组织的内部规范。原因在于,保证男女平等、维护妇女权益绝不只是全国妇联自己的事,更是党和国家机关的重要工作。为了推动这些工作,有关机构已经制定了大量的法律法规和规范性文件。这就使得全国妇联除了团体组织规章和自身建设规章外,几乎不需要单独制定履行职责规章。但无论如何,整体而言,部分实定法化和具有对外效力这两个特征已经可以将人民团体规章同一般社会组织内部规范区别开来,确认其为广义的“社会规范”中一个独立的类型。

也许有人会问,“工青妇”之外的其他群团组织是否也有人民团体规章呢?从历史和现实来看,“工青妇”和其他群团组织的确存在区别。就历史来说,“工青妇”等三大人民团体都是中华人民共和国成立之前就已存在的。其中,共青团的建立和党的关系至为密切。“1922年5月5日,在中国共产党直接关怀和领导下,中国共产主义青年团宣告成立。”[51]全国总工会的历史则可以追溯到1922年5月召开的第一次全国劳动大会。1948年8月1日至22日在哈尔滨召开的第六次全国劳动大会重建了中华全国总工会。在这次大会上,中国劳动协会和解放区的工会联合行动,实现了中国工会的团结统一。[52]全国妇联则成立于1949年4月3日。也就是说,三大人民团体都是“先于”新中国的实定法产生的,而非“依据”新中国的实定法产生的。更为关键的是,在党委领导群团组织的制度下,“工青妇”的地位也很特殊。习近平总书记指出:“从中央层面来看,二十多家群团组织中,工会、共青团、妇联等五家组织由中央书记处直接联系指导,其他组织分别由党中央、国务院有关部门代管或领导,地方上大体与此对应。这个格局是历史形成的,有其合理性。”[53]他还强调:“工会、共青团、妇联受同级党委和各自上级组织双重领导,其他群团组织依法依章程领导或指导下级群团组织的工作,这是党领导群团工作的基本制度。”[54]

但是,以部分实定法化和具有对外效力来看,人民团体规章的外延也同样可以包括其他人民团体、群团组织制定的专门规章制度。如,在促进科学技术进步和普及方面,中国科学技术协会制定专门规章制度可谓有法可依。[55]中国残疾人联合会得到法律的广泛授权,协助政府开展残疾人权益保障工作。[56]以此为例,各群团组织要履行不同于一般社会组织的独特职责,他们的人民团体规章也势必具有区别于一般社会组织内部规范的特征。

制定、完善、实施好符合组织和工作特点的专门规章制度,是人民团体学习中国共产党依规治党理念和党内法规建设经验的创新成果。[57]“在党的领导下,非党组织可以就其职权范围内事项依法依章程制定相关制度,它们在建章立制时应当自觉对标对表党内法规、彰显党内之治示范引领作用。”[58]与此同时,这当然也是它们顺应全面依法治国时代大势的有为之举。党的二十大报告提出,未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期,主要目标任务包括“全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平进一步提高,中国特色社会主义法治体系更加完善”。[59]促进包括“团体规章”在内的“社会规范体系”建设,是提高全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平,坚持和完善中国特色社会主义法治体系的题中之义。[60]

基本建成法治社会,是我国基本实现中国式现代化的重要目标之一。所谓“工人阶级主力军、青年生力军、妇女半边天”,人们团结在一起,就是我们的社会。工人、青年、妇女等团体生活的法治化水平到达高位,也就意味着我们全民族和全体人民的社会生活基本实现了法治化。

 

注释:

[1]根据《民政部关于对部分团体免予社团登记有关问题的通知》,“经国务院批准可以免予登记的社会团体有:中国文学艺术界联合会、中国作家协会、中华全国新闻工作者协会、中国人民对外友好协会、中国人民外交学会、中国国际贸 易促进会、中国残疾人联合会、宋庆龄基金会、中国法学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学 会、黄埔军校同学会、中华职业教育社”。

[2]参见姜明安、沈岿:《法治原则与公共行政组织──论加强和完善我国行政组织法的意义和途径》,载《行政法学研究》1998 年第 4 期,第 16 页;徐永祥、侯利文、徐选国:《新社会组织:内涵、特征以及发展原则》,载《学习与实践》2015年第 7 期,第 80 页;史普原、李晨行:《派生型组织:对中国国家与社会关系形态的组织分析》,载《社会学研究》2018年第 4 期。

[3]习近平:《在中央党的群团工作会议上的讲话》(2015 年 7 月 6 日),载中共中央文献研究室编:《习近平关于社会主义政治建设论述摘编》,中央文献出版社 2017 年版,第 189 页。

[4]前注 ③,习近平文,第 197 页。

[5]习近平:《保持和增强党的群团工作和群团组织的政治性先进性群众性》(2015 年 7 月 6 日),载习近平:《论党的青年工作》,中央文献出版社 2022 年版,第 107 页。

[6]参见习近平:《群团组织必须自觉坚持中国共产党的领导》(2015 年 7 月 6 日),载习近平:《论坚持党对一切工作的领导》,中央文献出版社 2019 年版,第 99 页。

[7]《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,人民出版社 2020 年版, 第 42 页。

[8]参见谢海定:《中国民间组织的合法性困境》,载《法学研究》2004 年第 2 期,第 21 页。

[9]此前的《民法通则》和《民法总则》中也区分机关法人和社会团体法人。参见《民法通则》第 50 条,《民法总则》第 87 条第 2 款、第 96 条等。

[10]参见葛云松:《论社会团体的成立》,载《北大法律评论》1999 年第 2 期,第 714 页。

[11]参见广东省深圳市罗湖区人民法院(2017)粤 0303 民初 5044 号民事判决书。“北京中文在线数字出版股份有限公司与镇江市京口区总工会侵害作品信息网络传播权纠纷案”也是一个涉及知识产权的侵权案件,法院在判词中认定 镇江市京口区总工会是“机关法人”。参见北京市东城区人民法院(2015)东民(知)初 05715 号民事判决书。

[12]参见河北省邢台市中级人民法院(2016)冀 05 执复 94 号执行裁定书。

[13]参见广东省江门市蓬江区人民法院(2019)粤 0703 民初 2783 号民事判决书。

[14]参见福建省高级人民法院(2011)闽民终 360 号民事判决书。

[15]我国法上尚不存在“社会团体”类型的“公法人”概念。参见葛云松:《法人与行政主体理论的再谈讨——以公法人概念为重点》,载《中国法学》2007 年第 3 期。

[16]参见刘作翔:《当代中国的规范体系:理论与制度结构》,载《中国社会科学》2019 年第 7 期,第 89 页。

[17]此前有论者认为人民团体章程和其他社团的章程没有本质区别。参见孟鸿志:《论社团章程的法律调控》,载《行政法学研究》2001 年第 3 期,第 32 页。

[18]《中国共产主义青年团工作文件汇编》的编辑说明中称:“近年来,团中央……根据党章、团章有关规定,结合青年和共青团工作实际,坚持依规治团,发布了一系列团内规章制度,如《关于新形势下推进从严治团的规定》《中国共产主义 青年团支部工作条例(试行)》《中国共产主义青年团重大事项请示报告条例》《中国共产主义青年团党和国家机关 基层组织工作条例(试行)》等。”中国法制出版社编:《中国共产主义青年团工作文件汇编》,中国法制出版社 2021 年版,“编辑说明”。

[19]参见中华全国妇女联合会编:《中华全国妇女联合会章程及有关条例规定》,中国妇女出版社 2021 年版,第 21 页。

[20]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,2014 年 10 月 23 日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过。

[21]参见刘作翔:《构建分种类、多层次社会规范备案审查的具体机制》,载《法学论坛》2022 年第 2 期,第 47 页。

[22]参见宋功德:《党规之治:党内法规一般原理》,法律出版社 2021 年版,第 36-38 页。

[23]参见共青团中央书记处:《中国共青团的百年奋斗征程和历史启示》,载《人民日报》2022 年 5 月 5 日,第 12 版。

[24]王伟国:《国家治理体系视角下党内法规研究的基础概念辨析》,载《中国法学》2018 年第 2 期,第 277 页。

[25] 对“党政联合发文”现象的研究综述,参见秦前红、张晓瑜:《论党政联合发文的制度属性》,载《中共中央党校(国家行政学院)学报》2021 年第 4 期,第 120-122 页。

[26]参见青海省高级人民法院(2019)青行终 97 号行政判决书;青海省高级人民法院(2019)青行终 98 号行政判决书;青海省高级人民法院(2019)青行终 99 号行政判决书;青海省高级人民法院(2019)青行终 103 号行政判决书;青海省高级人民法院(2019)青行终 104 号行政判决书;四川省高级人民法院(2019)川行申 255 号行政裁定书。相关的问题还有对党政联合发文是否需要进行信息公开,而最高人民法院也认为并不需要。参见最高人民法院(2018) 最高法行申 798 号行政裁定书;章志远:《挑战与回应:党政联合发文的法治化路径初探》,载周叶中主编:《党内法规理论研究》(2019 年第 1 期),社会科学文献出版社 2019 年版,第 75 页。

[27]对党政联合发文司法审查机制的探索,参见张力:《党政联合发文的信息公开困境与规则重塑:基于司法裁判的分析》,载《中国法学》2020 年第 1 期。

[28]参见最高人民法院(2016)最高法行申 3962 号行政裁定书。

[29]中共中央办公厅法规局:《中国共产党党内法规体系》,中国方正出版社 2021 年版,第 16 页。

[30]对于人民团体的这两项职责,学者多有论述。参见张文显:《法治的文化内涵——法治中国的文化建构》,载《吉林大学社会科学学报》2015 年第 4 期,第 13 页;江国华:《行政转型与行政法学的回应型变迁》,载《中国社会科学》2016

年第 11 期,第 130 页。

[31]习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,2022 年 10 月 16 日在中国共产党第二十次全国代表大会上。

[32]参见中华全国总工会组织部编:《工会组织工作文件选编》,中国工人出版社 2018 年版,第 47 页。

[33]参见前注 ?,中国法制出版社编书,第 2、3 页。

[34]参见韩大元:《关于推进合宪性审查工作的几点思考》,载《法律科学》2018 年第 2 期,第 64 页;胡锦光:《论启动合宪性审查程序主体资格的理念》,载《国家行政学院学报》2017 年第 6 期,第 32 页。

[35]前注 ?,中华全国总工会组织部编书,第 47 页。

[36]前注 ③,习近平文,第 198 页。

[37]参见前注 ?,中华全国总工会组织部编书,第 113 页。

[38]此外,人民团体及其内设机构领导成员的选拔任用机制亦由《党政领导干部选拔任用工作条例》规定。参见秦前红、苏绍龙:《论党内法规与国家法律的协调衔接》,载《人民论坛·学术前沿》2016 年第 10 期(下),第 62 页。《领导干部报告个人有关事项的规定》的调整对象也包括人民团体中的领导成员。参见付子堂:《法治体系内的党内法规探析》,载《中共中央党校学报》2015 年第 6 期,第 21 页;肖金明:《关于党内法治概念的一般认识》,载《山东社会

科学》2016 年第 6 期,第 107 页;欧爱民、李丹:《党内法规法定概念之评述与重构》,载《湘潭大学学报(哲学社会科学版)》2018 年第 1 期,第 49 页。更进一步说,党组织对党员的纪律处分体现出二者之间的“特别权力关系”,但很难认为人民团体和其成员之间存在这种关系。参见江国华:《正当性、权限与边界——特别权力关系理论与党内法 规之证成》,载《法律科学》2019 年第 1 期,第 73 页。

[39]参见中共中央办公厅法规局编:《中国共产党党内法规汇编》,法律出版社 2021 年版,第 13 页。

[40]参见前注 ?,中共中央办公厅法规局编书。

[41]参见中华全国总工会组织部编:《中国工会章程简史》(第 2 版),中国工人出版社 2018 年版,第 184-186 页。

[42]参见前注 ?,中国法制出版社编书,第 259、260 页。

[43]前注 ③,习近平文,第 201 页。

[44]参见前注 ③,习近平文,第 202 页。

[45]参见最高人民法院(2014)民提 216 号民事判决书。

[46]参见黑龙江省哈尔滨市道外区人民法院(2020)黑 0104 民初 10156 号民事判决书。

[47]参见北京市海淀区人民法院(2013)海民初 14395 号民事判决书。

[48]参见广西壮族自治区南宁市中级人民法院(2013)南市民二终 217 号民事判决书。

[49]潘林:《论公司机关决策权力的配置》,载《中国法学》2022 年第 1 期,第 205-206 页。

[50]参见雷磊:《重构“法的渊源”范畴》,载《中国社会科学》2021 年第 6 期,第 155-159 页。

[51]习近平:《在庆祝中国共产主义青年团成立 100 周年大会上的讲话》,载《人民日报》2022 年 5 月 11 日,第 2 版。

[52]参见前注 ?,中华全国总工会组织部编书,第 51-53 页。

[53]前注 ③,习近平文,第 207-208 页。

[54]前注 ③,习近平文,第 208 页。

[55]《科学技术进步法》第 70 条规定了科学技术协会和科学技术社会团体的作用和权益。《科学技术普及法》第 12 条规定了科学技术协会的科普职责,第 29 条规定了科协对在科普工作中做出重要贡献的组织和个人有予以表彰和奖励的权力。

[56]何海波指出,残疾人联合会依据地方性法规的授权发放残疾人证即行使行政管理职能的典型行为。参见何海波:《行 政诉讼法》,法律出版社 2022 年版,第 140 页。

[57]参见本报评论员:《以制度建设推动全面从严治团常态化长效化——六论学习贯彻共青团十八届六中全会精神》,载《中国青年报》2022 年 2 月 16 日,第 1 版;《关于〈妇女联合会农村基层组织工作条例〉等〈条例〉和〈规定〉修正案(草案)的说明》,载前注 ?,中华全国妇女联合会编书,第 51-55 页。

[58]宋功德:《党规之治的自信与理性》,载《党内法规研究》2022 年第 1 期,第 16 页。

[59]前注 ?,习近平文。

[60]参见张文显:《国家制度建设和国家治理现代化的五个核心命题》,载《法制与社会发展》2020 年第 1 期,第 24 页。

 

屠凯,法学博士,清华大学法学院副教授。

来源:《中国法学》2023年第3期。

    进入专题: 人民团体   人民团体规章   党内法规  

本文责编:SuperAdmin
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 法学 > 理论法学
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/144244.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统