李响:我国宪法经济制度规定的重新审视

选择字号:   本文共阅读 167 次 更新时间:2016-06-19 13:38:33

进入专题: 经济制度规定  

李响  

   摘要:  我国宪法的经济制度规定,经常被批评变动过于频繁、内容相当特殊和欠缺规范性。但全球半数以上国家的宪法规定了经济制度,而且,我国宪法的此类规定,或是在比较法意义上远非特例,或是体现着社会主义性质,或是具有重要的历史性贡献,其内部并非充斥政策性条款,过往也不能笼统地说变动过于频繁。在当前的时代背景下,经济制度规定将趋于稳定,并能通过宪法解释而增强与宪政、自由等理念的结合,愈益展现出规范性。因此,应当更加客观地看待我国宪法的经济制度规定,相信其变动、非规范性的问题将会逐渐得到克服,所谓特殊性亦将获得公允评价。

   关键词:  宪法 经济制度规定 比较法 社会主义 规范性

  

   我国宪法学一般认为,宪法的根本法地位首先体现在它规定了一国最具根本性的内容,即国家政治、经济、文化、社会、对外交往等方面的重大原则与制度,而宪法规定的经济制度[1]有着决定性作用,决定了国家的性质和发展方向;[2]因此,经济制度规定应为宪法不可或缺的内容,并居于相当重要的地位。然而,多年来,无论(宪)法学界还是其他各界,却一直存在批评以至主张删减宪法中经济制度规定的声音。本文尝试在当前时代背景下重新审视我国宪法的经济制度规定,针对其变动频繁、内容特殊和欠缺规范性等问题略陈管见,权作论纲,以期促进相关的思考与研究。

  

一、重新审视我国宪法经济制度规定的变动

   一种常见的批评认为,经济制度规定变动过于频繁,影响了我国宪法的稳定性与权威性。

   上世纪80年代前期,现行宪法对于经济制度的规定被视为一种特色和进步,但是,1988年第一次修宪后,人们就开始意识到:由于经济制度受到经济规律制约而易于变化,对其详加规定,不利于宪法的稳定和尊严。[3]1993年修宪前,学界“大修”方案(后来实际采纳的是“中修”方案)即提出,宪法的经济制度条款在数量上应该尽可能减少,在内容上只作原则性规定。[4]之后,宪法规定经济制度有损其稳定与权威的观点,随着1999年和2004年两次修宪而愈发得到证明和接受:迄今四次修宪均牵涉经济制度,31条《宪法修正案》近半(合计14条)属于这一部分的增修,有些条款两次甚至三次发生了变动。故有论者断言,宪法对经济制度规定得越详细,寿命就越短;[5]而对此不同意者则称“经济制度不必也不应是一劳永逸、一成不变的……应该……不断地进行修正”。[6]

  

   (一)少数条款的多次增修及其历史性贡献

   然而,如果具体考察经济制度规定在四次修宪中的增修情况,将会发现,情况并不那么简单:有3个条款(第9条、第12条和第18条)三十余年来一直得到维持,而有所变动的条款中,发生三次增修的是第11条,发生两次增修的是第8条和第10条,其余有过一次变动的7个条款,其增修主要发生在1993年修宪。换言之,虽然经济制度规定整体上频繁变动,可以戏称为我国宪法的“动感地带”,[7]但是,其中发生多次增修的只是少数条款,其他条款则保持相对稳定,而且变动在总体上趋于减少。

   变动较多的三个条款,它们的历次增修,在当时都具有特别的意义,尤其是第10条和第11条,其首次增修构成现行宪法的前两条修正案,使土地使用权转让和私营经济获得宪法承认;前者于2004年增加第3款,确立了土地征收或征用应予补偿的原则,后者于1999年和2004年两次修改,引入非公有制经济的概念,并使其宪法地位不断提升。为此,我们应当用历史的、发展的眼光审视宪法的经济制度规定。对相关问题的认识有一个逐渐深化的过程,[8]所谓“宪法修正案成为中国经济政策变动的历史记录”[9]并不令人遗憾,不宜断然视为“覆辙”。[10]当年对那些规定的增修,曾经在一定时期内起到过无可替代的积极作用:例如第11条,过去三次变动都是国家进一步促进个体经济、私营经济等发展的重大信号,而它之所以现在被部分论者认为应予删减,是因为随着非公有制经济与公有制经济的地位拉近,尤其是“两个毫不动摇”方针的提出,该条款发挥作用的空间随之消减——我们切不能只看到这一结果,却忽视了制度功能消耗以至趋于耗尽的过程,以及其间该制度的历史性贡献,亦不宜比较笼统地讲经济制度规定在每次修宪中都有“大幅度的变化”和具有“强烈的时代特点”。[11]

   所以,尽管历次修宪近半集中在宪法中篇幅和条文数量比例都不到10%的经济制度规定,这一部分在整体意义上当属变动频繁;但其变动次数正趋于减少,而且,发生了多次变动的只是少数条款,它们当初发生增修时又都具有特别的意义,发挥过重要的历史性作用。

  

   (二)宪法变动与改革:过去和未来

   宪法经济制度规定的频繁变动,与我国过去三十余年的改革实践紧密相联。人们常常倾向于认为,正是改革、特别是经济体制改革的推进,使经济制度规定很快落后于实际,不断“被非常庄严地违犯”。[12]不过,论者早前称,老化的宪法经济制度规定会阻碍改革步伐,随后更指出,我国宪法的一个突出问题是每次重大改革都需要获得宪法授权,以致改革步伐受到阻碍。[13]后来却改称,相关宪法修正案不过是承认和肯定若干年前“没有宪法授权的条件下完成的既定事实而已”,去掉这些“蛇足”就能一劳永逸地解决“良性违法(宪)”的困惑。[14]也就是说,他们从认为经济制度规定阻碍改革转而认为这些规定不过是改革的“背书”。其实,这种认识转变恰恰反映出,宪法经济制度规定存在一个由合乎实际到逐渐落后、由遭遇突破到修改完善的过程——面对改革,宪法并非完全不堪一击、一触即溃。那种认为现行宪法的四次修改均属“确认性修宪”的观点,[15]在结果层面虽系洞见,然若将目光投向修宪过程,仍不可不察:需要适时地修改经济制度规定,正说明它们在实践中确有一定效用,宪法的规范力有所发挥(纵然实际上是对改革造成了“阻碍”),并被期待经由修宪而重新合乎实际,从而持续得到发挥。同时,适度修宪原则的内容,从1993年时“可改可不改的不改”[16]发展到1999年和2004年时增加“需要修改的并已成熟的”、“实践证明是成熟的”[17]才进行修改,既说明宪法的稳定性得到注意、权威性获得尊重,也说明宪法部分规定(尤指经济制度规定)仍有相当生命力,存在一定的解释空间。

   由此,过去的宪法变动固然频繁,但它与改革的关系实非亦步亦趋:变动频繁是经济制度规定较宪法其他部分而言的,是相对的;而且,这种变动与改革的对应关系也是相对的,不是所有改革都会引致修宪,改革更不是立即、直接、完全地反映到宪法之中。我们既不应着眼于改革就简单地指斥宪法阻碍改革,亦不应着眼于宪法就认定改革必然突破宪法,然后基于此种认识,率直地将“截肢式”删去相关经济制度规定作为解决变动频繁问题的根本之道,却无视那个“残肢”存有的活动能力,绝然排除实施“修复术”的可能。

   回顾四次修宪,经济制度规定增修所占的比例呈现逐次下降之势。[18]2004年以来,已十几年未修宪,现行宪法度过了很长的一个稳定期——其间,两次全国党代会都在各方面提出了不少新的重要论断,宪法却未像论者预言的那样,遵循“每当五年一次的全国党代表大会召开一次,它就要被修改一次”的“宪法惯例”。[19]更重要的是,中共十八大报告和《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《全面深化改革的决定》)、《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》均将使“各方面制度更加成熟更加定型”设定为目标,表明包括经济制度在内的各项制度已经趋于成熟和定型,今后任务主要是加以“完善和发展”。可以预期,未来诚不可避免还将进行宪法修改,但高频率的修宪不会再现,而经济制度规定集中、大范围的变动更会从“基本告一段落”[20]终至成为历史。面对上世纪末到本世纪初那种轰轰烈烈的改革实践以及随后的几次修宪,确实有理由批评经济制度规定变动频繁并主张删减,然而,在当前形势下,依旧坚持这种观点,高估未来修宪的范围、频率,恐非合宜。

  

二、重新审视我国宪法经济制度规定的特殊性

   (一)全球半数以上宪法存在经济制度规定

   对我国宪法经济制度规定的另一种常见批评认为,世界各国都很少会将经济制度写入宪法,[21]尤其是美国,可以说“宪法没有对经济制度作出任何规定”,[22]从中无法找到关于所有制、分配方式、经济指导思想、国家干预经济的权力等的条款,但这无碍其经济的发展;[23]而其他国家的宪法,即使对经济制度有所涉及,也往往比较原则,比如德国基本法的相关规定,充其量不过是“设置了经济政策和经济秩序的外部框架”。[24]故而,从比较法角度来看,我国在宪法中规定经济制度被认为是相当特殊的。

   针对此种看法,笔者将现行宪法中部分(较被否定或存在较大争议的)经济制度条款[25]分为四类:一是有关经济体制的规定(对应第15条),二是有关公有财产及与之相联系的所有制的规定(对应第6、第7、第12条),三是有关土地、自然资源制度的规定(对应第9、第10条),四是有关外资经济的规定(对应第18条)。然后,查阅近年出版的世界各国宪法中译本汇编,[26]统计了它们在有关基本权利章节之外的分布情况(见表1)。[27]

   可以看到,这四类规定其实广泛存在于各国宪法之中,并有以下现象:第一,亚、欧、美三洲30%以上的宪法规定了经济体制,而且在这一分类中,欧洲的比例略高于亚洲和美洲。第二,类似的,亚、欧、美三洲也有30%以上的宪法存在公有财产及所有制的规定(非洲亦达20%),尤其是在亚洲,此分类的比例达到了56%。第三,各大洲都有相当数量的宪法存在土地、自然资源和外资经济方面的规定:前者比例多为40%左右,亚洲达到60%以上,后者则多为10%左右,但美洲超过25%。第四,合计起来,各国宪法14%规定了外资经济制度,30%左右规定了经济体制、公有财产及所有制,超过45%对土地、自然资源制度作出规定(在大洋洲亦有36%)。第五,全球超过一半国家的宪法存在这四类中一类或一类以上的规定,亚洲所占比例更达70%以上。换言之,在宪法中规定经济制度,并不是中国或者少数的社会主义国家的特点:[28]普遍地规定土地与自然资源、公有财产及所有制可谓是亚洲各国宪法的一种特色,经济体制的规定亦在亚、欧、美三洲都有一定并大致相当的比例,外资经济规定则在美洲国家比较多见——如果删去这四类经济制度规定,我们更接近于非洲和大洋洲国家的宪法。

事实上,那些存在经济制度规定的外国宪法,不少都专门设有“基本(指导)原则(条款)”、“宪法(社会)基础”或“经济(制度、组织)”之类的章节,以集中并不乏详尽地对经济制度作出规定。例如,韩国《宪法》第9章名为“经济”,包含9个条款,涉及经济自由、分配、国土和资源、产业、贸易等方面;[29]菲律宾《宪法》仅第12条“国民经济和国家资源”就含有22款,详细规定分配、土地、自然资源、公用事业等方面的制度和政策;[30]墨西哥《宪法》第27条甚至出现了十分具体的量化规定。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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