李响:论国有经济的主导力量定位——《宪法》第7条的规范诠释

选择字号:   本文共阅读 2228 次 更新时间:2022-06-21 22:13

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李响  


摘要:  1993年修宪后,基于中共中央对于国企境况的论断,国有经济主导力量定位的基本内涵持续发生了积极的变迁。在近年来国有经济显著发展的背景下,应将国有经济制度与社会保障制度衔接,通过上缴国有资本收益更多用于民生事业等措施,突出主导力量定位中促进民生改善的首重和首要内涵,落实全民所有的宗旨和避免“与民争利”问题;而结合另一重要内涵,整体上,主导力量定位与社会主义本质形成完整对应,能在对公有制的体现这一根本意义上实现变迁后的回归。

关键词:  国有经济 主导力量定位 宪法变迁 制度性保障 民生


1993年3月29日,第八届全国人大一次会议对我国现行《宪法》进行了第二次修改;其中,依据会议通过的《宪法修正案》第五条,《宪法》第七条中的两处“国营经济”均改为“国有经济”,该条变为:“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”由此,“国有经济”这一概念以及国有经济作为“国民经济中的主导力量”的定位(以下简称主导力量定位)在宪法上获得确立。

然需看到,1982年时,主导力量定位即已入宪,1993年修宪只是将其由“国营经济”移用于“国有经济”;而此后的二十余年,在国企改革深入推进、国有经济布局和结构深刻调整的背景下,在1999年和2004年两次修宪过程中,该条规定未再出现变动。

本文将结合宪法变迁理论和制度性保障理论,梳理国有经济主导力量定位的衍变历程,探析相关的意旨与背景,以求围绕主导力量定位,对《宪法》第7条作出规范的诠释。依法首当依宪,只有准确把握第七条,尤其是其中主导力量定位的内涵,才真正谈得上“尊重宪法”和“依法进行国企改革”{1}{2},才能充分认识全面深化改革和全面推进依法治国的时代条件下国有经济的地位与使命。

一、国有经济主导力量定位的沿革与内涵衍变

1993年修宪后的相当长时期内,一般认为,国有经济的主导力量定位主要体现在对于国民经济发展方向的引导和对于经济运行整体态势的控制和影响上{3},即所谓带动力、控制力、影响力。但是,主导力量定位的具体内涵实有其沿革与衍变历程。

(一)主导力量定位的沿革及其内涵衍变

新中国成立前后,通过革命根据地公营企业迁入城市、将“三座大山”所办的企业收归国有、实施社会主义改造以及开展社会主义建设,逐步形成了作为我国国有经济前身的国营经济{4}。1949年,《共同纲领》第28条便将国营经济定位为“整个社会经济的领导力量”;具体要求是“有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的营业”应由国营经济代表国家“统一经营”。1954年制宪,正式在第6条规定“国营经济是国民经济中的领导力量”,并专门规定“国家保证优先发展国营经济”。当时,制宪报告指出,“国营经济已经成为整个国民经济的领导力量”表现在它的日益强大,而“国家保证优先发展国营经济”就“特别要注意逐步建立社会主义主要经济基础的重工业”{5};故在此前后,国营经济作为领导力量的“强大”,被认为主要体现在国营工业(尤其是重工业)的产量以及国营商业的销售额分别在全国工业总产量和国内商品销售总额中占有较大比重{6}{7}{8}。后来,1975年《宪法》和1978年《宪法》均保留了国营经济作为领导力量的定位,但删去了专门规定。

1982年,现行《宪法》在第7条规定国营经济,同时,对其的定位表述为“国民经济中的主导力量”,而恢复的专门规定,内容亦变为“国家保障国营经济的巩固和发展”。当时,修宪报告指出,相关修改一方面保证了集体所有制经济沿着社会主义方向前进、个体经济为社会主义服务和整个国民经济发展符合劳动人民整体利益和长远利益;另一方面能够在坚持国营经济占主导地位的前提下,发展多种形式的经济,发挥集体经济和个体经济各自在一定范围内的优越性和不可缺少的作用,以利于国民经济的繁荣;关于后一方面,报告特别提到,个体经济在整个国民经济中所占比重不大,它的存在并不妨碍社会主义公有制作为我国经济制度基础的地位及其顺利发展{9}。它意味着,专门政策由“保证优先发展”变为“保障巩固和发展”,是要在发展国营经济、并以此巩固社会主义公有制的前提下,不限制和排斥其他两种经济形式的发展[1],这反映在定位上,就是由“领导力量”变为“主导力量”,并具体体现为国营经济在国民经济中所占比重可以适当下调。

接着,如前所述,1993年修宪将第七条中的“国营经济”改为“国有经济”,但定位和专门规定保持不变。在此次修宪前,1992年10月,党的十四大报告提出,国有企业应在与集体企业、其他企业的平等市场竞争中发挥主导作用;修宪后,1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称1993年《决定》)明确提出,国有经济必须控制国民经济命脉和对经济发展起主导作用,并以其资产在社会总资产中的优势作为公有制主体地位的重要体现,以及要积极参与市场竞争,提高竞争能力,在市场竞争中壮大和发展。

应当说,1993年《决定》是对于当年修宪所形成的国有经济主导力量定位基本内涵的权威表述。它反映出:一方面,比重要求(无论1949年至1982年的现行宪法施行前时期[2],还是现行宪法时期,都被视为领导/主导力量定位的主要体现)仍得以强调{10}{11}{12},但着眼点从工业总产量、商品销售总额等转移,变为强调国有资产须在社会总资产中占据较大比重。另一方面,随着改革开放的推进,其他各种经济形式(尤其是个体、私营经济)得到迅速发展,于是,从1982年时要求国营经济不得限制和排斥它们,改为要求国有经济应在竞争中取得优势;与之相伴,《共同纲领》提出的控制经济命脉要求,又重新被强调。概言之,主导力量定位在沿革中,基本内涵经历了由强调控制经济命脉到突出比重要求、由相对下调比重要求到同时强调比重和控制经济命脉的衍变过程。

(二)主导力量定位确立后的内涵衍变

然而,尽管经过1993年修宪,国有经济的主导力量定位就在文本意义上确立和固定,其基本内涵由中共中央此后的一系列政策所调整。这具体可以分为三个阶段:

第一阶段是1997年9月至1999年9月。党的十五大报告指出,国有经济发展表现为控制力和竞争力的增强,而且其主导作用“主要体现在控制力上”,因此需要对国有经济布局进行战略性调整,使之在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占据支配地位;报告还指出,坚持公有制的主体地位,并在上述前提之下,国有经济的“比重减少一些,不会影响到我国的社会主义性质”。第二阶段是1999年9月至2007年10月,《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》(以下简称1999年《决定》)进一步指出,发展壮大国有经济是增强国家经济实力、国防实力、民族凝聚力的需要,国有经济构成社会主义制度的经济基础,国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量,实现广大人民群众根本利益和共同富裕的重要保证;该决定强调了国有经济的控制力,同时,增强了国际竞争力要求,并出现“影响力和带动力”的表述。2002年11月,党的十六大报告强调发展壮大国有经济,使之控制国民经济命脉,对其竞争力的要求则整体转向国际层面;2003年10月,《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也对此再次确认。前述相当长时期内关于主导力量定位的一般认识,正是主要形成和存在于这一阶段。第三阶段是2007年10月以后,党的十七大报告指出,要优化国有经济的布局和结构,增强其活力、控制力、影响力。这意味着,控制力依然是主导力量定位的重要因素,不过,活力成为第一位要素而得到强调。党的十八大报告以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《全面深化改革的决定》)均坚持了“不断增强国有经济活力、控制力、影响力”的重要论断。

由此可见,随着改革开放进一步推进和人们认识不断深化,主导力量定位的基本内涵也继续发生着衍变,并且呈现出两个特点:其一,主导力量定位逐渐与比重要求脱钩:一开始要求国有资产在社会总资产中占据优势,以此作为公有制主体地位的体现;1997年调整为不是国有经济比重越高越好,只要公有资产占优,可以允许国有资产“比重减少一些”;而1999年及其后,便基本不再突出比重要求,或是更多地强调国有经济在“质”而非“量”方面的优势。其二,主导力量定位内涵的衍变,改为围绕控制力和竞争力这两个要素而展开:关于控制力,1993年要求的是“控制经济命脉”,1997年为控制“重要行业和关键领域”,并提出要对布局进行战略性调整;关于竞争力则从相对宏观的“对经济发展起主导作用”变为影响力、带动力和国际层面的要求。不过,近年来,控制力仍是主导力量定位的要素,竞争力及带动力则已较少提及。

二、国有经济主导力量定位的宪法变迁

(一)国有经济与国有企业:一种“关联却不完全对应”的关系

以上,我们了解到1993年修宪确立国有经济主导力量定位之后,其具体内涵仍发生了三个阶段的衍变。还需注意的是,该次修宪前,中共中央于当年3月14日提出《关于修改宪法部分内容的补充建议》,其“附件二:关于修改宪法部分内容的建议的说明”第五点指出,由于《宪法》第15条将确立社会主义市场经济体制,因此,第16条的“国营企业”需要改为“国有企业”,以“更加突出国有企业的经营自主权”;在此基础上,第7条的“国营经济”也需相应改为“国有经济”,以准确体现全民所有制经济的所有权与经营权之别,为我国国有企业改革的发展和深化提供宪法依据。这显示,当时的修宪逻辑是基于第十六条的变动而对第七条进行修改。

我们知道,随着传统计划经济体制转变为社会主义市场经济体制,国有企业不再像国营企业那样一律由国家直接经营管理,财产亦未必全部为国家所有,已不是“计划经济中的基本生产单元”;{13}677也就是说,虽然国有企业仍是国有经济的重要组织形式,但因为国企改革使得所有权与经营权分离并且经营形式走向多样化,国有企业之于国有经济,已不再是国营企业之于国营经济那种隶属与完全对应的关系,而变为一种关联却不完全对应的关系:国有企业不再唯一地服务于国有经济,国有经济的发展同样不再单纯以国企作为依托。这种“关联却不完全对应”的关系便是1993年后国有经济与国有企业的基本关系。

(二)主导力量定位与国企改革:又一种“关联却不完全对应”的关系

进一步分析,还会发现,不仅国有经济这一概念在宪法的确立是由国企改革所牵动,而且主导力量定位基本内涵在1993年修宪后的衍变也与国企改革存在关联。1993年《决定》亦对国有大中型企业作了定位:“国民经济的支柱”,这较之宪法对国有经济的定位,含义较为宽泛:既可理解为大中型国企起到了重要的支柱作用,也可理解为它们是支柱之一;而从党的十五大报告看,恰恰后一种理解可能较为贴切——到1997年,“支柱”扩展成为对于国企的整体定位,然而,与之相伴却是国有大中型企业“三年脱困”工程的实施:当时,相当多国企出现了生产经营困难,国企改革被列为经济体制改革的重点,要通过改革、改组、改造和加强管理,用三年左右的时间使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境{14}。

这就是说,1993年后,在国企利润持续下降,甚至“不及上年同期的一半”的“盈不抵亏”、“亏损高居不下”的情况下,国企愈益陷入困境,加上从中央到地方主动采取的各种“抓大放小”和促进多种所有制经济发展的改革措施{15}{16},就使得国有经济的主导作用不仅难以再用所占比重来衡量,当时新提出的竞争力要求亦不完全适用。而这显然与前述1993年至1999年间主导力量定位的第一阶段内涵衍变存在一定对应关系,即:通过淡化比重要求、转变竞争力要求和强化控制力要求,使主导力量定位的内涵与国企现实状况形成关联,但又不致因为国企在特定时期遭遇的困顿,整体影响对于国有经济的定位。因此,主导力量定位确立后的基本内涵衍变与国企改革也呈现出一种“关联却不完全对应”关系——如果说前述国有经济与国有企业的那种“关联却不完全对应”关系,主要表现为国有企业的业绩不再完全对应于国有经济的发展,是正面效应传导的消减,这里则表现为改革背景下的国企境况并未完全对应地影响到国有经济主导力量定位的内涵,这在某种意义上,可视之为负面效应传导的“耗散”。

(三)主导力量定位的宪法变迁:源于对关联事实的理解之论断

更进一步看,主导力量定位与国企改革“关联却不完全对应”关系,其实是主导力量定位确立后基本内涵衍变的一个侧面;而在1993年修宪使主导力量定位确立和固定于宪法文本,此后二十余年保持不变的情况下,那种迅速、持续的三阶段衍变,实际上构成了宪法变迁:在宪法设置国有经济规定且条文内容长期保持不变的情况下,中共中央基于对该规定与国企境况这一变化着的事实的理解,陆续作出与这一关联事实相关的论断,因而使得主导力量定位的具体内涵发生衍变,这既是适应经济社会形势变化而为之,又是由权威主体加以推动的结果,应当说,具备了规范意义上宪法变迁的确定(固定)性及认受性等要求{17}136-137{18};同时,由于国企的情势在向国有经济及其定位的传导过程中虽是效应消减,可是理论上并不能彻底排除主导力量定位发生重大变化的可能,所以这种衍变也具备了宪法变迁应有的那种边界,即所谓宪法变迁之极限为启动宪法修改的契机{19}28。

进言之,这种宪法变迁样态,可以概括为“源于对关联事实的理解之论断”[3]。主导力量定位基本内涵的衍变与国企改革是关联却不完全等同的关系,即不是国企改革直接牵动了衍变,而是中共中央根据对改革背景下国企境况的理解及判断,适时适度地调整对于国有经济的要求,从而使得主导力量定位的内涵持续发生了与国企境况相关但不完全等同的衍变。

主导力量定位的基本内涵衍变及其构成的宪法变迁样态表明,党不仅领导宪法修改,也在宪法变迁中发挥重要作用,而且在推动作为经济制度规定的第七条多次变迁(规范意义上的变迁)的过程中显示出审慎态度和长远眼光。

三、国有经济主导力量定位的进一步探析

在上文运用宪法变迁理论对国有经济主导力量定位基本内涵的衍变进行规范诠释之后,下面,我们从国有制的根本宗旨和国营经济的历史背景入手,对主导力量定位作进一步探析。

(一)国有制的根本宗旨:落实为全民所有

亦如周知,所有制理论是马克思主义政治经济学乃至整个马克思主义理论体系的重要范畴,而所有制形式被分为公有制和私有制两类。公有制包括原始公社公有制(初级形态)和共产主义公有制(高级形态),私有制则包括劳动者私有制和非劳动者私有制;非劳动者私有制又可分为奴隶主私有制、封建主私有制、资本家/资本主义私有制{20}{21}。而所有制形式与所有制实现形式不同,后者是生产资料的组织与经营方式,同一所有制形式及其不同发展阶段可以体现为不同的所有制实现形式,如中共中央提出股份制应成为“公有制的主要实现形式”[4]。

社会主义公有制是共产主义公有制的初级阶段。无产阶级取得革命胜利后采取一系列国有化措施就是为了消灭资本主义私有制{22};在此过程中形成的“国家所有制”便是社会主义的国有制。社会主义公有制是社会所有制{23}{24},是对资本主义私有制的直接否定,服务于“尽可能快地增加生产力的总量”的目标,并表现为全民所有制和劳动者集体所有制;而国有制固然属于公有制范畴,但严格说来,它与社会所有(最终是自由人联合体中的个人掌握全部生产)尚不完全等同:于此,实现的只是“一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里”,尚须体现和落实为全民所有。

宽泛意义上的国有制由来已久、中外皆存。人类历史上私有制条件下的所谓“国有”,实质上是私有国营,表面上的“国有”只是“营”(营建或经营)过程的需要,最终的归属与分配并非在“国”的层面,而是要落实到“私”(或是私家,或是官府)的层面。而严格意义上的国有制指公有国营,这里的“国”是指实行公有制之“国”,因此,国有是公有(所有制形式)与国营(所有制实现形式)的中介,是作为公有制类型之一的全民所有制的形式,全民所有则是国有的实质。《宪法》第7条称“国有经济,即社会主义全民所有制经济”,揭示的就是这样一种形式与实质的关系:国有制能够与全民所有制相对接的条件在于,依据宪法,我国是社会主义国家,社会主义制度是我国的根本制度,故国有制足以构成我们确立与巩固社会主义制度、追求与实现社会所有过程中的需要;换言之,只有在社会主义国家,国有制才是全民所有制、国有经济乃是全民所有制经济{25}。

西方经济学一般认为,国有经济得以存在的基本理据在于自然垄断理论,即某些商品和服务由垄断者提供,会因为规模效应和成本优势而更有效率,是故,他们多限于在公用事业领域设置国企,或至少强调其经营应当符合公众利益{13}503-504;至于上世纪中期在主要资本主义国家涌现的那些所谓“国企”,还明显受到了凯恩斯主义的影响{26}。而我国的国有经济,是马克思主义理论指导下的社会主义国有经济,除了是“由国家政权(政府行政机构)拥有、掌握并控制的经济”{27},还特别强调它是公有制的体现,即被认为:一方面,它代表了更为先进的生产力和生产关系,能适应社会化大生产的需要;另一方面,“生产资料归社会全体成员公有”,国家“代表全体人民”行使这项权利{28}。这些无论在马克思主义经典作家的著作,还是在前述关于国营/国有经济的领导/主导力量定位的制宪/修宪说明等的论述中,都一再得到反映;而正是在后一方面的意义上,《现代汉语词典》将国有经济定义为:“生产资料归国家所有的经济形式。在我国指社会主义全民所有制经济。”{29}

所以,如果说《宪法》序言第六自然段中“人民民主专政,实质上即无产阶级专政”揭示的两者的关系,也类似于国有制与全民所有制,是形式与实质的关系{9};那么,较之“人民”对于“无产阶级”的概念超越,从“国有”到“全民所有”,在思维上跨度较大。从包括1999年《决定》在内的中央文件所反复强调的“三个有利于”标准{30}372出发,不难得出这样的结论:一方面,国有理论符合社会主义初级阶段实际,有利于发展社会生产力和增强综合国力;另一方面,应当牢记“三个有利于”落脚在“提高人民的生活水平”,因而国有资产的收益归根结底属于人民,应主要用于民生事业——必须防止将国有主观歪曲或扭曲为“官有”,以致背离国有制的根本宗旨{31}。

(二)国营经济的历史背景:节制资本主张的影响与局限

我们还应注意到,我国国有经济的前身是国营经济,具有特殊历史背景。我们知道,孙中山先生主张的民生主义,包括平均地权和节制资本这两个要点;就后一点而言,他提出“举凡一切天然物皆归公有,各种新事业之利润悉归公家”{32}479,又称国营为“节制资本之要旨”,目的在于“使私有资本制度不能操纵国民之生计”{33}120。基于此,1936年“五五宪草”拟定,“公用事业及其他有独占性之企业,以国家公营为原则”,并可依法限制“妨害国民生计之均衡发展”的“私人之财富及私营企业”;1946年“中华民国宪法”纳入这些内容,还对国营、省公营、县公营等作了规定。革命根据地1931年制定的《中华苏维埃共和国宪法大纲》,号召将帝国主义控制的“银行、海关、铁路、航业、矿山、工厂等”收归国有,并确立土地国有的目标;1946年《陕甘宁边区宪法原则》规定“公营、合作、私营”共同作为促进经济繁荣的方式。

节制资本主张,确实像孙中山先生认为的那样,有一定的公平性{33}355。可是,我们更应认识到,孙中山先生的主张“不单是节制私人资本,还是要发达国家资本”,即并非简单地以节制而节制、为节制而节制,而是要通过发展“国家实业”来达到特定政治目标{33}391,是法律手段与经济手段的并用。这颠覆了古人所言“国不以利为利,以义为利”[5],转而要求国家直接参与经济活动,并在竞争中取得优势,以防止私人资本和外国资本的过度膨胀。孙中山先生主要看到这种主张不似社会主义革命那般地激烈{32}384,却相对忽略了探讨“发展国家资本”的正当性问题,既未说清国营较之私营在效率(效益)上的高低,亦未道明国营的收益当如何分配;而这两个问题,前已论及,马克思主义理论以“社会化大生产”和“全民所有制”作出了明确回答。

(三)主导力量定位的诠释思路:制度性保障

综上,作为一种事实,我国国营经济的基础包括革命根据地的“公营经济”和没收官僚资本、赎买资本主义工商业等来源,马克思主义政治经济学成为了国营经济的基因。如前所述,新中国建立以来,我们长期都将比重作为国营经济领导/主导力量定位的核心要求,直至1993年修宪确立的国有经济主导力量定位,仍然可以看出这种比重要求;而后来还曾强调的竞争力要求,某种意义上也有在竞争中超越其他类型资本之意。从历史上看,由孙中山先生所称“国为民国,国有何异于民有”{34}、“以国家实业所获之利,归之国民所享”{32}135,到马克思主义所要求国有制落实为社会主义公有制的全民所有;这些启示我们:国有经济作为政权所创制和经营的经济类型,绝不仅仅是一种经济类型,而是一开始就带有很强的政治属性[6]。可以说,经济固然是其本质,特征却在于政治。所以,一方面要遵循经济规律、根据市场要求来发展国有经济,另一方面则要允当诠释主导力量定位,避免将发展国有经济错误地归结为“与民争利”。

前已述及,国有经济的前身国营经济在《共同纲领》(临时宪法)即有规定,并拥有更早的资产基础与思想渊源,故其作为一项制度的确立先于我国的第一部《宪法》(1954年《宪法》),符合原本(施米特意义上[7])制度性保障理论对于制度的既存性要求。而重要的是,鉴于当前的主流观点认为,应将制度性保障与基本权利结合起来,使前者成为后者客观法的功能侧面之一,从而,制度性保障由当初消极地旨在避免特定制度与立法相冲突,转变为立法机关负有积极义务来建立健全有助于基本权利实现的各种制度{35}{36};因此,这种形成“制度性基本权利”的思路,为我们诠释主导力量定位提供了方向。同时,又鉴于晚近对相关制度所保障之本质核心的探求,虽有成功的例子(典型如日本学界将私有制视为其宪法中财产权不可侵犯,并规定保障私有财产权制度的本质核心{37}),但并非都能获得满意答案[8];所以,在制度性保障的视野中探究国有经济制度所保障的本质核心,亦有重要的学术价值。

四、国有经济主导力量定位:两重内涵,民生为首

诚然,“国不以利为利,以义为利”,但“利”未必不能与“义”实现统一;而“主导力量”,顾名思义,必然要求具有相当的“力”。以下,就运用制度性保障理论,明悉《宪法》第7条保障的权利及其本质核心,塑造国有经济的有“义”之“利”和有“意”之“力”。

(一)有“义”之“利”:国有经济发展对社会保障的推动

2004年,依据《宪法修正案》第23条,《宪法》第14条增加了第4款规定:“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”按照当时的修宪说明{38}及党的十六大报告,此举立意于保障广大人民群众切身利益和完善社会主义市场经济体制、保证社会稳定与国家长治久安。而前已论及,国有制的根本宗旨在于落实为全民所有,确保国有经济的发展成果在根本上属于全体人民、主要用于民生事业,这正与修宪确立社会保障制度的意旨相契合:

既然国有经济是国民经济中的主导力量、国有制的实质是社会主义全民所有制,那么,国有经济的发展就构成经济发展的重要方面,就尤其要为社会保障水平的相应提升作出应有的贡献。如此,我们可以考虑,将《宪法》第7条与第14条第4款相衔接,使国有经济的巩固和发展成为“同经济发展水平相适应的社会保障制度”得以建立并不断健全的根据与动力;进一步讲,这两个制度规定相衔接而成的“国有经济—社会保障”制度,加以保障的便是以《宪法》第44条、第45条为中心的“获得社会保障的权利”。这样,在学理上,一种复合型制度的制度性保障形态出现:国有经济制度和社会保障制度衔接成为复合型制度,以此保障公民获得社会保障的基本权利;而在现实中,国有经济发展所获之“利”也就有了推动社会保障之“义”,成为有“义”之“利”,实现了义利的统一。

这种复合型制度的制度性保障,既能增强国有经济制度的正当性,亦有助社会保障制度的完善:比如,改变认为社会保障水平较消极地受制于经济发展状况的见解,转而形成以国有经济在经济中的主导作用来推进社会保障水平提升的积极意涵;又如,克服社会保障制度位于宪法总纲而显得比较抽象的问题,使之与第二章规定的获得社会保障权利相互呼应。进言之,在此框架内,由于社会保障水平的不断提升得到了保障,获得社会保障的权利将能着眼“社会”而又突出“保障”:一方面,《宪法》第45条第1款的获得物质帮助权以及第44条的退休人员生活受保障权之主体偏窄等问题能够得到解决,像失业人员、农民等自然在宪法意义上成为社会保障覆盖的对象,社会服务亦可成为社会保障的形式;另一方面,《宪法》第45条第2款、第3款的社会优抚可以纳入社会保障范畴,并能与《世界人权宣言》和《经济、社会、文化权利国际公约》的相关规定[9]吻合。也就是说,获得社会保障的权利将超越第44条、第45条的原有范围,终能涵盖社会保险、社会救济、社会优抚、社会福利等方面,但又不致内涵过于宽泛,即仍小于所谓“中间分类的社会基本权”{39},不涉及平等就业、劳动报酬等其他宪法条款所规定的权利。

(二)有“意”之“力”:主导力量定位与社会主义本质的完整对应

社会主义的本质在于“解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”{29}373。而我们看到,一方面,社会保障的主要功能是稳定、调节、互助及促进发展{40},建立分散风险、共担责任机制,解除人民生活危难,实现社会分配均衡;复合型制度对此加以保障,故其本质核心可以说是社会主义本质所要求的防止两极分化和追求共同富裕。另一方面,前及公有制与社会化大生产相联系是对私有制的否定,因此,国有经济作为公有制经济的重要部分以及公有制主体地位的重要载体,包括通过活力、控制力、影响力等要求所体现的正是社会主义本质中解放和发展生产力、消灭剥削的目标。将这两方面结合起来,就会使主导力量定位的内涵得到丰富、意义得到提升——国有经济的诸种“力”有了更多的“意”,进一步成为有“意”之“力”。

具体来说,就是作为《宪法》第七条的核心概念,国有经济主导力量定位将呈现为两重内涵,完整对应社会主义的本质[10]:第一重内涵体现在国有经济制度与社会保障制度的衔接,从而保障获得社会保障的权利,以推动社会保障,促进民生改善,将社会主义的消灭两极分化、达到共同富裕作为其本质核心;另一重内涵则是,国有经济制度本身指向对社会主义公有制的实现,其巩固和发展的过程,实际上是实施《宪法》第6条的“各尽所能、按劳分配”及第16条第2款的国企“民主管理”等任务,目标是符合社会主义本质的要求:解放和发展生产力、消灭剥削。“有义之利”使第一重内涵得到了揭示,而“有意之力”是对两重内涵的整体概括,活力、控制力、影响力等要素,均是此中应有之“意”。事实上,这两重内涵也同时将作为社会主义的两大经济体现{41}的所有制与分配制度勾联起来了,使国有经济不仅在整体上构成公有制经济的重要组成部分,其公有性质还通过推动社会保障而得到突出展现;这两点还分别贯彻了作为“社会主义的根本原则”{29}111的公有制占主体要求和共同富裕追求,显示了我国的国有经济与私有制条件下那种国有经济的本质区别{42}。正是在此意义上,确实可以说,如果《宪法》去掉第7条,那就不符合社会主义经济体制的基本要求{43}。

(三)“全民所有”与“主导力量”的关联及首要地位

过去,人们对于《宪法》第7条前段(即第一句)的“即社会主义全民所有制经济”和“是国民经济中的主导力量”,或是将两点分开理解,故有“既要……发挥国有经济的主导作用,又要找到全民所有制的最佳实现形式”{44}这类说法,或是将全民所有制视为主导力量定位的某种前提,如称“社会主义的全民所有制是同高度社会化的生产力相联系的公有制形式”,这种性质决定了主导力量定位{12},又如称“坚持国家代表全民所有这种所有制形式,而不能把国有资产分给企业或把国有资产量化到个人”,才能保证国有经济的主导作用{45}。而上文将主导力量定位与社会主义本质完整对应所形成的两重内涵,改变了这种传统认识,让我们意识到,那两点既非各自独立,也非简单的决定与被决定关系:“主导力量”一方面体现为国有经济本身获得巩固和发展,另一方面体现为国有经济以其发展推动社会保障——其中,后一方面是对国有经济全民所有宗旨的落实;换言之,“全民所有”与“主导力量”显现出的勾联关系在于:前者构成了后者定位的两重内涵的一个侧面。

进言之,在主导力量定位的两重内涵里面,第一重内涵,不仅顺序上,而且理念上应当居于首要地位,因为它反映了国有制的全民所有实质,将此具体落实为推动社会保障制度的完善和社会保障水平的提高,能成为应对贫富差距扩大问题、把握新的历史机遇{46}{47}的重要方面,还能确立国有经济{48}的基本价值,一定程度上摆脱“戴公益帽”却“走市场路”那类指责。可以说,知晓两重内涵,方能对主导力量定位有全面了解,而唯有领悟到促进民生改善在宗旨意义上的首要性,才算得上真正把握,国有经济“龙头”地位带来的更多应是责任:不仅有国企在通常意义上的社会责任,还包括通过实际行动体现和落实全民所有的责任{49}。只有基于这种认识,才能更好理解《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出:“划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本收益上缴公共财政比例,二○二○年提到百分之三十,更多用于保障和改善民生。”

(四)宪法变迁的回归:从上缴国有资本收益切入

2011年,财政部向第十一届全国人大第四次会议提交的《关于2010年中央和地方预算执行情况和2011年中央和地方预算草案的报告》[11]增加了“中央国有资本经营预算执行情况”的汇报,内容有收取中央企业国有资本收益情况和包括社会保障支出在内的中央国有资本经营支出情况[12]。从过去五年的预算报告来看,调入公共财政预算用于社会保障等民生方面的支出各为14.7亿元、40亿元、50亿元、65亿元、184亿元,占当年中央国有资本经营支出的比例从2.61%升至12.97%;2016年,计划用于社会保障等民生的支出达到230亿元,占中央国有资本经营支出的13.58%。不过,财政部至今仍将上缴的国有资本收益笼统地归入“非税收入”,国家统计局的财政收入项目表亦只将其归在“其他收入”项下;这固然可能与该项收入在整体财政收入中所占比例不高有关,大概也因为它的特别意义尚未获得充分理解,以至似乎与其他收入的性质无甚区别。而当意识到国有资本收益上缴财政,实际上以国有经济的主导力量定位为据,这种“分红”{50}乃是全民所有制实质和通过制度性保障促进民生改善的体现,这一举措的意义便能显示出来;同时,亦使巩固和发展国有经济具备了比例原则上的妥当性{51},从而体现国有经济作为社会主义全民所有制经济的根本宗旨。

申言之,近年之所以会出现关于国有与民营关系的争论,之所以会逐步提升国有资本收益上缴比例及划转部分国有资本充实社保基金,在一个侧面上反映的,正是过去十余年来我国国企改革取得重要进展:根据统计,2002年到2012年,全国国企营业收入由8.53万亿元增至42.38万亿元,实现利润由3786.3亿元增至2.2万亿元,上缴税金由6960.4亿元增至3.35万亿元,这三项的年均增长率均达17%以上{52}。就是说,与本文第一部分所述主导力量定位基本内涵发生前两阶段衍变的上世纪90年代迥然不同,国有经济在本世纪的头十余年重新焕发生机,得到显著发展——也惟其如此,它方能承担推动社会保障、促进民生改善的重任。而我们将目光再次投向宪法变迁理论,可以看到,学人谈论宪法变迁之际曾经指出,如若规范与事实相吻合并能维护与续造,“如同当下具体创造事实中所表现出来的那样”,它就越能展现其规范性力量;为此,面对违宪现实与宪法规范之间的冲突,除了修宪,首选做法是“致力于使这些现实与宪法重新吻合一致”,{19}30或者更形象地说,就是对于宪法规定当抱有充分的期待{17}349。由此,在当前时代条件下,有理由认为,上文所揭示的国有经济主导力量定位两重内涵与社会主义本质的那种完整对应关系,尤其是促进民生改善成为首要内涵,恰能使主导力量定位获得新的发展,在变迁后得到回归——曾被认为是国营/国有经济的领导/主导地位及其对公有制主体地位体现的比重要求、竞争力要求等,均已在1993年之后的宪法变迁过程中淡出[13],然而,其间不变的主题,即对公有制的体现,在更为根本的意义上,伴随着近年来国有经济的显著发展,将能通过上缴并且逐步增加上缴国有资本收益,并使之更多用于民生事业,从而在推动社会保障、促进民生改善以落实全民所有这一过程中得以实现。

这样,《宪法》第7条规定的国有经济的“主导”及其体现的第6条的公有制作为“主体”要求,一方面,表现为“控制力”和“影响力”这两个要素所要求的牢牢控制关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点布局前瞻性战略性产业和公共服务、环保、科技领域等;另一方面,更加重要而且亟需强调的是,还表现为国有经济的巩固和发展,不断地、大体同步地推动民生的保障与改善——如果着眼于当前作为第一位要素的“活力”,可以说,正是因为主导力量定位的两重内涵分别形成了国有经济与人民福祉的紧密联系和它本身巩固与发展的充分理据,故而,使得活力要素居于控制力、影响力之先,一如前述推动社会保障、促进民生改善居于两重内涵的首要地位那般;而在整体上,三个要素与两重内涵呈现一种交叉关系,共同形成为国有经济主导力量定位、进而是《宪法》第七条的规范内涵。

五、结语

1993年以来,前一时段,国有经济主导力量定位的基本内涵在修宪后发生了持续变迁,这与当时国企的境况关联却不完全等同;后一时段,国有经济的发展、国有资本收益上缴并更多地用于社会保障等民生事业,实际上构成对于获得社会保障权利的制度性保障,进一步反映主导力量定位与社会主义本质的对应,以及在体现公有制这一主题上的回归。

主导力量定位体现于继续调整国有经济的布局、结构和不断扩大影响,体现于深化国企改革而增强国有经济本身的活力,体现于国企积极履行其社会责任等方面,而本文加以明确的是,还应体现于上缴受益并逐渐提高上缴比例,推动社会保障制度完善和水平提升,以此保障和改善民生[14];后一要求也包含于主导力量定位内涵之中,并且让国有经济具备了有“义”之“利”和有“意”之“力”。而在理论层面上,本文亦是推动作为我国根本制度的社会主义制度和《宪法》第7条等关于经济制度规定的内涵清晰化、规范化的一种努力。


注释:

[1]参见:《中共中央关于经济体制改革的决定》(1984年10月20日)。

[2]若以现行宪法公布施行的1982年为界,可以将新中国的历史划分为“现行宪法施行前的历史时期”和“现行宪法施行的时期”;新中国现已成立66周年,恰好是前后两个33年的中点。

[3]此说法在语词上尚可斟酌;而通过对若干样态的研究,未来有可能提炼出新的宪法变迁途径或情形。

[4]参见:《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》(2003年10月14日)。

[5]《大学·第十一章》。

[6]但又恐怕不至于如论者所言,国家所有权“按照政治方式运行”,是“不折不扣的公共权力”。(参见:王军:国企改革与国家所有权神话[J].中外法学,2005(3):369.)

[7]不过,这一要求现已淡化。(参见:许育典.从权利救济宪法保障论公益诉讼制度[J]//胡建淼.公法研究,杭州:浙江大学出版社,2007:163.)

[8]参见:陈慈阳.宪法学[M].台北:元照出版有限公司,2005:448.卢曼便曾感叹“本质的‘本质’”似是不可探知;Niklas Luhmann, Grundrechte als Institution Ein Beitrag zur politischen Soziologie, Berlin: Duncker & Humblot,1965,S.59.(转引自:赵宏.限制的限制:德国基本权利限制模式的内在机理[J].法学家,2011(2):160.)

[9]参见:《宣言》第22条、第25条第1款及《公约》第9条、第11条第1款、第12条第1款。

[10]参见:肖泽晟.宪法意义上的国家所有权[J].法学,2014(5):30.

[11]指每一年的中央和地方预算执行情况与次年中央和地方预算草案的报告。

[12]确如论者所言,相关内容需要进一步固定与明确。(参见:顾功耘,胡改蓉.国有资本经营预算的“公共性”解读及制度完善[J].法商研究,2013(1):83.)

[13]不过,值得注意的是,晚近又有人重提比重问题,主张国有经济在总量和占比上都明显提高;同时,也有人将当前的积极发展混合所有制经济政策,简单理解为从持股到总量占比的一种“国退民进”。

[14]即不仅是论者指出的直接投资于民生领域。(参见:顾功耘.论国资国企深化改革的政策目标与法治走向[J].政治与法律,2014(11):85-86.)

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李响,法学博士,暨南大学法学院副教授。

来源:《现代法学》2016年第4期。


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