杜仪方:财产权限制的行政补偿判断标准

选择字号:   本文共阅读 412 次 更新时间:2016-06-09 16:36:59

进入专题: 财产权限制   行政补偿   特别牺牲   状况拘束性   财产权  

杜仪方  

   摘要:  现代社会中私有财产受到公权力限制的情况屡见不鲜。日本宪法和法律规定,国家为了公共利益有权限制财产权,并同时规定了补偿制度,但没有明确补偿的判断标准。理论界基于权利人、规制行为和财产为中心分别归纳出多种补偿判断标准,而司法判决则以财产权的损失作为是否补偿的出发点,并以财产权的性质判断是否存在特别牺牲。财产权限制行政补偿判断标准首先可以划分为限制标准(行为)与补偿标准(损失),其中对损失的界定又存在“特别”标准与“牺牲”标准,再进而对“牺牲”进行解释并在财产权限制的多发领域寻求以状况拘束性理论作为最终判断标准。以财产权限制补偿判断标准为契机,有必要以特别牺牲概念为核心重新审视行政补偿概念。

   关键词:  财产权限制;行政补偿;特别牺牲;状况拘束性

  

   在法治发达国家,征收和补偿作为唇齿条款早已被明确规定。征收的本义是“没收”、“剥夺”,以所有权移转作为基本特征。我国《宪法》第13条第3款规定了一般征收和征用制度:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”而作为财产权核心内容的所有权又包括占有、使用、收益和处分等权能。在实践中,公权力侵害财产权的表现并非均为取得其所有权,更多情况下是侵犯财产权中的某一项或几项权能从而使财产权受到限制。当然,征收概念的涵义本身或许也值得探讨。[1]

   近年来,我国公民财产权受到公权力限制的事例屡见不鲜。从行政机关对古镇居民自有住房装修风格上的限制,到自然保护区内建筑的环保要求以及一度引发热议的深圳、杭州等地推行的机动车单双号限行,这些已表明,财产权或者说所有权绝对的理念与现实渐行渐远。[2]然而,在上述对财产权作出限制的规范性法律文件中,补偿规定却尚付阙如。不仅如此,纵观我国现行立法体系,鲜见有关财产权限制行政补偿的专门规定。另一方面,目前国内学界对于财产权限制的探讨多基于宪法视角,讨论或集中于公权力限制财产权的制度背景、理论基础、财产权的社会义务等相对宏观的话题,[3]或是对财产权受到限制的具体事件进行分析梳理。[4]相较于宪法学界的热议,行政法学界对财产权限制的讨论则相对较少。[5]诚然,对财产权限制进行基础理论或实例研究的意义不言自明,但缺少从行政法特别是行政补偿的角度对具体制度中财产权的限制条件、补偿条件、补偿判断标准、补偿标准等问题进行深层次的研究,则多少有些遗憾。

   本文拟对日本财产权限制行政补偿的学说和实践进行梳理,聚焦于解析财产权限制的行政补偿判断标准,并在此基础上对行政补偿概念本身进行反思。需要说明的是,本文所讨论的补偿判断标准不同于补偿标准,前者意味着是否补偿,后者则对应着应给予补偿的具体数额,本文仅就补偿判断标准进行厘清。本文以日本法为比较参照系,希望以更为精细化的方式建构我国财产权限制的行政补偿标准,并完善和发展现有的行政补偿理论体系和法律制度,从而更好地保障公共福祉。

  

一、财产权限制补偿的立法:相对笼统的限制补偿规定

   日本《宪法》在第三章中规定了公民的权利及义务。在该法第11条以概括统领的方式规定“公民享有基本人权”之后,第12条紧接着规定:“受本宪法保障的公民的自由与权利,公民必须以不断的努力保持之。并且,公民不得滥用此种自由与权利,而应经常负起用以增进公共利益的责任。”这表明,日本宪法对于公民权利并非规定了绝对的自由,而公共利益正是这绝对权利的相对化理由。类似的规定方式也出现在财产权领域。尽管日本《宪法》第29条第1款规定了“财产权不可侵犯”,但是其第2款又同时规定“财产权的内容应与公共利益相适应,并由法律规定之”。学界对上述宪法条文进行综合分析后得出如下解释:一方面,国家不得随意侵犯公民的财产权;另一方面,当国家出于公共利益对公民的财产权进行制约时,如果该制约属于财产权人基于公共利益所应承担的义务范畴,公民对该侵权行为就具有忍受义务。[6]也就是说,在现行宪法下财产权也必须合乎公共福祉,因此难免受到法律的限制,而为了公共福祉而进行法律上的利用限制,这是财产权所有者当然应当忍受的。[7]因此,公民对其财产的使用本身应有一定的范围和界限,或者说,征收和补偿这一唇齿条款存在适用的起点。因此,尽管日本《宪法》第29条第3款规定了“私有财产在正当的补偿之下可以用于公用目的”,但是上述补偿仅发生于对私有财产所进行的侵犯和限制已经超过了社会生活一般意义上公民基于公共利益应有的忍受限度。

   相对于宪法的统揽性规定,日本多部立法在具体领域规定了财产权限制的行政补偿。日本《森林法》第35条规定,“国家应就由于被指定作为保安林而产生的通常损失对相关森林所有者以及林木或土地的使用和受益者进行补偿”。《文化财产保护法》第125条第1款规定,“要变更史迹名胜及天然纪念物的现状,或者要作出对保护史迹名胜及天然纪念物可能产生影响的其他行为,都必须获得文化厅的许可”。同条第5款规定,“对于第1款中未能获得许可的或者第3款中准用第43条第3款仅获得附条件许可的,由国家对通常损失进行补偿”。《自然环境保全法》第33条第1款也作了类似规定。

   然而,尽管上述法律规定了财产权限制的损失补偿条款,但是却均未能就宪法规定所留白的侵害补偿和合理使用的边界作出释明。换言之,对于究竟在何种情况应予补偿,即财产权限制补偿的判断标准为何,日本的宪法和法律都没有作出明确说明。

  

二、财产权限制补偿判断标准的学理探讨:基于权利人、行为、财产等多元立场

   立法的相对模糊为学界留下了理论探讨的空间。针对财产权限制的行政补偿判断标准,日本学界从早期开始就一直在进行激烈探讨。出于不同的视角,补偿判断标准主要可被分为基于权利人、行为、财产等几类观点。

  

   (一)以权利人为中心的探讨

   《大日本帝国宪法》第27条第1款规定“不得侵害日本臣民的所有权”,在保障了私有财产制的同时,同条第2款却规定“为了公益,依据法律实施必要的处理”。对此,日本公法学早期巨擘美浓部达吉认为,补偿损失不是宪法的义务,是否认可属于立法政策问题。对于法律没有特别规定并因公权力行为引起的财产损失,其认为公民应负有忍受义务。[8]作为20世纪上半叶的公法学者,身处君主立宪时代的美浓部达吉并没有明确论及财产权限制,但是对于财产性损失的分析整体侧重于公民的忍受义务,以国家不予补偿为原则。

   “美浓部达吉在日本公法学史上具有开创性的贡献,堪称日本公法学的鼻祖、宪法学和行政法学的一代巨擘,其地位无可替代。”[9]美浓部达吉从公民身份入手强调公民之于国家的义务,将公民的忍受义务作为不予补偿的理由,尽管未能展开,但是为后续行政补偿理论发展过程中所涉及的国家和公民之间关系、请求权前提等提供了思想基础。

  

   (二)以规制行为为中心的探讨

   1.规制行为目的论

   田中二郎认为,相对人是否能够获得补偿,应主要考虑行政规制行为之目的。田中以“规制目的”为标准,将财产权限制区分为警察限制和公用限制。警察限制是指为管理和维持社会公共秩序,以及为确保社会生活安全等消极目的,在较小的限度范围内所进行的必要的、一般性的财产权限制,此种情形下公民所遭受的损失应为公民的内在义务,无需补偿。公用限制则是指为促进公益事业的发展,以及为实现国土资源的综合利用、加快城市建设和开发等积极目的,由行政机关实施的必要的、对特定财产的征用或是限制,此时公民个人承担了本应为全社会共同义务的负担,国家应对其损失进行补偿。[10]

   作为美浓部达吉的弟子,田中二郎不仅明确肯定了财产权受到限制的行政补偿制度,还从国家性质的层面上为财产权补偿提供了有力的理论支撑。在此基础上,田中更是将规制区分为基于自由国家性质之公共利益的“消极规制”和基于社会国家性质之公共利益的“积极规制”,并认为对于消极规制无需补偿,而对于积极规制则应给予补偿。据此,依据规制的不同性质,在某些场合对于财产权作出了“缓和”的规制而某些场合则相对“严格”。[11]

   2.规制行为性质论

   相对于田中二郎以行为目的所进行的判断,远藤博也着眼于“一般常人使用行为的性质”并提出了以下学说。“从实质看,如果规制行为显著违反了财产所在地域的财产权目的,规制行为的作出者就应当对损失进行补偿”。并且,“应判断该行为对财产造成的限制是形式意义还是实质意义上的。”[12]远藤博也同时指出,这里所指的一般常人的使用行为并非存在固定模式,其当然具备相当的多样性,而行为的性质往往与财产权所在的地域特性密切相关。[13]相类似的,安本典夫认为,“财产权尤其是土地等在使用过程中难免会受到一定程度上的制约。但如果因为规制行为而导致财产权与其原本的使用状态之间不相适应,那就应当就此对损失给予补偿”。[14]

   远藤博也与安本典夫重视规制行为的性质,并辅以财产权“所在区域的地域性质”,进而关注财产权在遭受规制行为前后之间的鸿沟。然而,所谓财产权的地域特性却都是基于一定的法律规范对财产权所作出的规定,缘何该财产尤其是土地应当被设定为具备此种特性并继而影响补偿与否结论的作出,上述论述却未能明确。

  

   (三)以财产权为中心的探讨

   1.财产权的本来效用

   今村成和开创了以财产权为中心的补偿标准理论,他以财产权的本来效用为出发点提出了如下两重基准。“第一层面,当规制行为剥夺或者妨碍了财产权本来效用的发挥时,权利人只要不存在特别的忍受理由,就当然应该获得补偿。第二层面,当规制行为对财产权的限制尚未达到上述程度时,则要再分情况讨论。如果对该财产权的限制是基于社会共同生活目的,出于财产权内在的社会拘束义务,可认为不必进行补偿(例如建筑基准法所规定的建筑高度限制);而如果是基于其他特定的公益目的而课予了与该财产权本来的社会效用无关的限制时(例如为保护重要文化财产或者是为维护国立公园内自然景观而作出的限制),则应对损失进行补偿。”[15]

   对此,安本典夫指出:“今村成和的意图具体可分为两个层面。以用于建造房屋的土地为例。第一层面,禁止建造房屋的行为可以被认为妨碍了土地的本来效用;第二层面,即使建造行为并没有被禁止(因此并没有‘妨碍本来效用的发挥’),但是如果建筑物的高度被严格地限制,并且该限制并不是为了维护土地所在地域的居住环境,而是出于维持偶然发现的重要遗迹的周边环境这一目的,那么上述限制也应该被认为是与该土地本来的社会效用无关”。[16]因此可以认为,即使没有达到妨碍财产权本来效用发挥的程度,但如果基于公共目的而对财产权课予了与其本来效用无关的偶然限制时,也应该给予补偿。基于上述理念,当所有权人的土地位于特别保护区内,而就该土地上提出新建、改造、增造等申请未能获得许可时,可以认为该不予许可的决定阻碍了财产权本来效用的发挥,故应对损失进行补偿。

在今村成和之前,学界虽然认为对财产权进行剥夺或者作出本质上的限制要给予必要补偿,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:川先生
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