赵源:地方政府官员对人力资源系统的评价与执政绩效关系研究

选择字号:   本文共阅读 896 次 更新时间:2016-05-30 01:06

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赵源   孟天广   杨平  

内容提要:对于改革开放以来中国经济的高速增长,大多数学者都从宏观层面通过政策和官方数据给出了解释,认为组织制度变迁的决定因素是制度与组织的共生关系。本文试图通过全国性调查从价值和制度建设评价的异同,分析地方政府官员评价与执政绩效之间的关系。研究发现,在地方官员选拔任用中,政府普遍在成型的制度指导下沿用一贯的理性思维做出决策,而容易忽视官员个体价值的判断。作为经济参与人和政治参与人,官员个体的价值判断是其业绩的关键影响因素。地方政府官员对人力资源系统的价值判断,以及对当前人力资源系统制度运行情况的评价均与其执政绩效正相关。其中,相对价值判断,地方官员对人力资源系统制度运行的评价对地方政府绩效的影响更大。

关 键 词:人事制度/价值判断/绩效评估/地方政府

标题注释:基金项目:国家社科基金重大课题“地方服务型政府构建路径与对策研究”(编号:09&ZD063)


政府人力资源系统运行的主要内容一般包括预测与规划、教育与培训、选拔与配置,考评与晋升、激励与保障。作为行政参与主体的政府官员,他们对当前政府人力资源系统作何判断,如何评价地方政府官员选拔任用过程中的宏观制度,官员对人力资源系统的判断是否对他们的执政绩效产生影响,以及产生何种影响,这些都成为关乎地方干部队伍建设和地方经济发展的关键问题。


一、理论溯源与中国定位

传统意义上,人力资源管理被认为是组织为实现目标,而通过一系列政策和活动来影响雇员的态度和行为,行为主义理论是该观点的重要支撑。一战后行为政治学产生,行为政治学在公共人事行政研究中,以人性假设为基础,关注微观、系统的个体行为,提倡定量研究,以观察到的和可以被观察到的行为来解释政治现象。早期学者用行为主义研究公共人事行政过程中,多重个体轻整体,将国家看作个体的组合,重视微观个体行为,缺乏系统观的研究意识。此外,重“事实”轻“价值”,往往局限于通过行为描述分析现象,而容易忽视对本质的揭示。为弥补行为主义的缺陷,新制度主义应运而生。新制度主义研究话语体系中,制度得到前所未有的重视,强调程序、规范等政治的基本特征,政治机构并非个体机构的简单加总,而是集体行动者,党政治制度既定时,政治机构作为社会主体的行为会对政治活动的结果产生直接影响。[1]近二十年来,制度对经济发展的作用日益被众人接受,这一局面离不开科斯、诺斯、威廉姆森和阿尔钦等为代表的新制度主义经济学家对制度、组织与经济绩效三者关系的深入阐述。其中,诺斯对制度与组织差异及二者关系所决定的制度变迁进行了讨论,认为组织制度变迁的决定因素是制度与组织的共生关系。[2]政府的发展取决于人力资源管理实践的一系列活动,从这个意义上讲,评估组织制度是控制政府人力资源管理外部环境的重要途径。

(一)环境、制度与价值的分析框架与官员个体观念

韦伯认为,公共人事行政在官僚体制中是建立在聘用、薪金、退休、晋升、专业培训和分工、固定的权限、符合档案原则、上下级之间的等级服从的基础上的官员制度。[3]伦纳德•D.怀特认为当代公共人事行政中最重要的两大支柱一是人才选拔,一是职业分类,两者缺一不可。很长一段时间,公共人事行政被认为缺失理论基础,直到伦纳德•D.怀特率先提出公共人事行政“环境—价值—制度范式”。他认为环境是制度产生和变迁的外生变量,其改变引起公共人事行政价值的转变;价值作为该范式的核心,决定采取何种行为,产生何种功能;行为需要依赖相应的制度来实现,价值则在相应的制度中得到体现。

公共人事行政中的环境要素一般分为五类:经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治框架。[4]地方政府官员选拔任用不仅是一个高度组织化的系统,还隶属于公共人事行政系统,而公共人事系统又属于社会大系统中的一部分。任何制度的产生都建立在社会环境基础上,并随着历史的发展和生产力的变革,塑造价值。本研究中,我们将经济发展和公共服务两个方面作为政府人力资源管理系统运行的重要环境,同时用来测量地方政府官员的执政绩效。价值是隐藏在行动和制度背后的观念和态度,其有效性取决于能否在此基础上建立行之有效的制度,促进系统的发展。人事行政价值是指由人们在长期的行政发展过程中形成的与人事活动相关的看法、思想、态度和观念所组成的价值体系。[5]如中国古代“官本位”思想的根深蒂固,造成行政部门被弊病顽疾难除,也就直接造成了我国封建社会持续多年的局面。制度是人们为了减少交易成本而构建的规则,多依靠权利自上而下地推行。其内涵包括宪政体制下出台的成文的法律、法规、规章及各类习得性的管理。[6]制度一旦形成,便成了组织价值的载体,同时能够反过来影响价值。

随着政府部门现代化水平的提高以及对效率和成本效益的日益重视,国外许多政府部门开始借鉴私人部门的管理实践模式和行为。部分政府部门人力资源管理系统的构建参照企业人力资源管理模型,构建了包括选拔、评价、开发、激励一系列活动的人力资源系统,此外公务员做出的战略决策也逐步得到认可。与此同时,20世纪90年代平衡记分卡的引入打破了管理者短视的行为,他们开始寻求组织战略与绩效间的“平衡”。我国学者运用平衡记分卡结合构建服务型政府的理念构建了一系列政府绩效评估模式,服务型政府内涵赋予政府绩效评估新的制度化基础,包括分权化管理、责任机制、结果为本、顾客服务导向。这一举措一方面有助于强化政府职能定位,优化公务员队伍建设,另一方面有利于增进公众对政府绩效评估的满意度。

(二)理论局限性与中国适用性

政治类型决定公共人事行政的类型,政治价值的选择与取向决定公共人事行政价值取向与体制格局。[7]上述人力资源管理模式在美国文官制度中呈现出重要的作用,而它们对我国地方政府官员任用和晋升中的实用性又如何呢?

随着该理论框架的引入和使用,一方面,从战略环境看,我国党政领导干部选拔任用开始从整体主义视角出发,从更开阔的视野看待政府人力资源管理系统。传统的行政伦理文化被淡化,逐渐形成了可持续的发展战略。另一方面,从价值层面看,我国人事干部改革的全局意识得到加强,顶层设计和基层干部参与得到加强,人事行政的系统化作用开始显现。因此,基于以上模型对我国党政领导干部选拔任用进行研究,具有一定的理论和现实价值。

现有研究对地方政府人力资源系统运行和政府绩效关系的讨论主要集中在体制方面,大多运用官方数据进行宏观层面的探讨。梳理地方官员选拔和晋升的研究,依然呈现出我国传统行政体制固有的“自上而下”的路径依赖特征。鲜有着眼制度行使主体,对其价值判断进行的微观研究。中国“官方面孔”的数据将一个目标明确反应灵敏的政府呈现在我们眼前,但政府官员的实际行为和担心顾虑如何,政府内部运作都不得而知。[8]因此,我们的研究关注点放在官员个体上面,讨论不同性别、年龄、学历、行政级别、工作单位性质的官员对人力资源系统建设的价值判断及评价是否相同,官员对人力资源系统建设的价值判断如何影响其执政绩效,官员对人力资源制度运行的评价是否影响其执政绩效,比较官员对人力资源系统的价值判断和官员对人力资源系统制度建设运行的评价,何者对其执政绩效影响更大。那么,现有研究给我们提供了哪些启发?

一方面,现有研究多关注自上而下的地方干部评价体系,忽视了对干部个体与组织匹配度的研究。目前对中国地方干部考核制度有较大贡献的学者有布赖恩、埃丁、徐淑英、海默等,他们普遍认为干部评价体系是中国政府人力资源管理最重要的组成部分,并通过大量研究证明,政府人力资源系统能够通过连接货币薪酬和职业前景,以组织绩效为目标,有力地塑造当地官员的行为。然而个体与用人组织在多大程度上能够达到匹配的程度,以实现提升个人和组织绩效的目的?这一问题在政府部门的研究中学者们仍少有涉猎。路易斯从价值一致性角度对“个人与组织匹配”做出最早的解释,即个人与组织价值观匹配的程度。[9]后来又有学者将其概括为价值一致性[10]、目标一致性[11]、需求与供给和需求与能力[12]的一致性。布雷斯、沙特曼、霍夫曼等人的研究显示,个体与组织的匹配对核心员工的态度行为、工作满意度、组织承诺或组织公民行为都有重要的影响意义。另一方面,已有研究的前提假设多数为“政府官员是经济参与人”,即作为地方政府的主要经济运行者,更多地关注地方财税和利润竞争。怀廷(Whiting)的研究提供了中央政府自1979年改革开放以来有关干部考评体系的可考据的信息,她认为中国干部考核延续了中国经济改革的路径,从一个强调政治态度和工作作风的体系转变成一套基于工作业绩考核的模式。其一取决于我国仍属于发展型政府,经济增长是政治合法性的前提。[13]其二受限于行政绩效的弱可测性,对经济指标的测量可以有效地降低成本,减少信息不对称。[14]但是不能忽视的是,地方官员同时也是“政治参与人”,他们关注自身政治利益和晋升,因此除了传统政绩考核的同时需要关注公共服务能力和满意度。[15]


二、研究假设

(一)官员异质性特征对价值判断的影响

高阶理论(Top Management Team,TMT)认为,高管团队特征如年龄、性别、教育程度、任期等影响管理者的行为。[16]该理论在企业战略、离职意愿、投资行为等领域得到了大量实证研究的验证。学者们在进一步论证时将高层管理团队异质性特征概括为两个层次,一是基于关系取向(Relation-Related)的异质性,包括性别、年龄、籍贯的差异;二是基于任务取向(Task-Related)的异质性,包括从业年限,行政级别等。[17]

价值判断是人们根据自身价值观对社会现象、问题是否能够满足自身需求及满足程度作出的判断。地方官员对人力资源系统的价值判断,就是判断目前政府人力资源系统的运行模式是否有价值,是否应该这样做,即官员是否认同现行人力资源系统中公务员逢进必考、党政领导干部公开选拔、党政领导干部竞争上岗以及加强公务员队伍作风建设。根据“三圈理论”,科学的领导决策需要考虑价值、支持和能力三个维度,其中领导决策的价值观和价值分析是起点,在此基础上能够打造胜任组织的能力,营造良好的组织环境。[18]官员对人力资源系统的价值判断反映其决策是否以组织发展为前提,主导决策时价值分析是源发性的,只有带着科学的决策价值观,才能可能取得组织成员的支持,才有可能释放出胜任的组织能力。具体来看,官员性别和年龄的差异容易营造多元的交流环境,避免有限理性的产生。教育水平、行政级别和所在单位性质的异质性使官员具有不同的思维方式,学习和工作阅历都在不同程度上对价值判断造成影响。综上所述,提出如下假设:

H1:地方政府官员的特征正向影响其对人力资源系统的价值判断。据此,提出子假设H1a、H1b、H1c、H1d、H1e,即地方政府官员的性别、年龄、受教育水平、行政级别和工作单位性质与他们对人力资源系统的价值判断呈正相关关系。

(二)官员异质性特征对制度评价的影响

制度评价的前提是有合理的评价标准,哲学视野中的制度评价标准包括制度要具有逻辑异质性,内容要与内在规律吻合,目标选择和价值定位要符合社会发展的需求。[19]本文探讨的制度评价指官员对当前政府人力资源系统建设中公务员录用、考评、培训、薪酬福利等制度运行情况的评价。由于组织内外部环境的复杂性和管理者自身的差异,管理者无法对各个方面做到全面的认知,只能在可观察范围内进行选择性判断。因此,管理者既有的知识结构和价值观决定了对相关信息的解释力。换言之,管理者的特征决定了他们对制度作何评价,这种评价又直接影响他们的战略决策,从而影响组织行为。官员的心理结构和特征具有测量的局限性,但官员的人口特征如年龄、性别、受教育程度、工作年限、行政级别等与其认知能力和价值观密切相关,因此我们可以通过测量官员的人口统计变量分析其对制度评估的影响。综上所述,提出如下假设:

H2:地方政府官员的特征正向影响其对人力资源系统的制度评价。据此,提出子假设H2a、H2b、H2c、H2d、H2e,即地方政府官员的性别、年龄、受教育水平、行政级别和工作单位性质与他们对人力资源系统的制度评价呈正相关关系。

(三)价值判断和制度评估对执政绩效的影响

高阶理论主要从认知和价值观角度考察高层管理人员的战略选择过程及其对组织绩效的影响。其分析框架蕴含三部分核心内容,组织的战略选择是掌握权力的管理人员价值观的反映;管理人员的价值观是其可观测变量,如教育水平、工作经历等人口变量的函数;组织绩效与管理人员的人口特征之间存在内在联系。后来学者们对该理论进行了拓展,将环境因素、心理特征和决策过程等纳入分析框架,通过一系列实证研究得出结论,高层管理团队成员的异质性特征与组织绩效具有相关关系。[20]综上,提出如下假设:

假设3:地方政府官员对人力资源系统的价值判断与绩效水平正相关。

假设4:地方政府官员对人力资源系统的制度绩效认同与绩效水平正相关。

假设5:相对于价值判断,官员对人力资源系统的制度绩效评估对绩效水平的影响更大。


三、研究设计

(一)数据收集

为了获得有效的数据,我们设计了“人力资源系统建设与政府绩效提升调查问卷”,此次调查是首次针对中国地方政府四套领导班子领导干部进行的大规模学术调查,历时4个月,采取完全匿名方式。调查采取配额抽样方法进行,配额依据为调查对象的单位类型和行政级别,调查点包括2个省级调查点和15个地级市调查点,覆盖东中西部地区,每个省级调查点和地级市调查点的目标样本分别为250和100个,共发放问卷2500份,完成有效样本1896个,有效问卷回收率为75.8%。样本中男性占到63%,样本平均年龄为37岁;拥有本科学历的比例最高,达到68%;来自行政机构、党委机构、人大、政协、司法、团群机构的干部分别占到61%、17%和22%,总体上调查样本在基本分布上具有代表性。

(二)变量测量

自变量为地方政府官员基本信息,中介变量包括官员对人力资源系统的价值判断和制度判断,因变量为当地经济绩效和公共服务绩效水平。

其中,地方政府官员对选拔任用过程的价值判断在问卷中体现为“您认为当前公务员队伍建设是否应该这样执行”,具体包括“公务员逢进必考”、“党政领导干部公开选拔”、“党政领导干部竞争上岗”、“加强公务员作风建设”四个指标。人力资源系统制度评价的操作化变量在问卷中则体现为“您对公务员队伍建设的措施如何评价”,主要包括“公务员择优录取”、“党政领导干部公开选拔”、“党政领导干部竞争上岗”、“公务员业绩评估”、“公务员教育培训”、“公务员薪酬福利”、“公务员职业发展”、“公务员廉政建设”八项指标。我们根据因子分析的结果分别构建了价值判断、制度评估两个指标变量,二者的一致性信度系数Cronbach′s Alpha分别为0.952和0.944。

地方政府官员执政的经济绩效用经济绩效满意度得分计量,指标包括9项,分别为“市场管理、物价稳定、就业、收入分配、经济增长、扶贫、科技发展、农业发展和民企服务。”公共服务绩效用对提供公共服务的满意度得分反映,9项指标分别为“医疗服务、环保服务、基础教育、社会治安、社会保障、药/食品安全、市政建设、流动人口服务和交通状况”。

(三)分析方法

研究采用通径分析法(Path Analysis),该方法以多元回归方程为基础,分析过程中,“官员对人力资源系统的价值判断和制度判断”既作为自变量又作为因变量。首先,将官员对人力资源系统的价值判断(Z2)和官员对人力资源系统的制度评价(Z3)作为因变量,对自变量官员异质性特征(Z1)做回归分析。其次,将经济绩效Z4和公共服务绩效Z5作为因变量,分别对自变量Z1、Z2和Z3做回归分析。这样有助于比较官员的异质性特征对其做出的价值判断和制度评价的差异,同时可以分析官员对人力资源系统做出的价值判断和制度评价对经济绩效和公共服务绩效的影响。


四、研究发现与讨论

(一)人力资源系统价值判断的影响因素

地方政府官员对人力资源系统价值判断的回归结果显示,模型的F值为3.9,相伴概率p小于0.001,表明模型通过了F检验,说明模型是有效的。回归系数表明年龄、行政级别、教育水平、单位类型对地方政府官员对人力资源系统的价值判断具有显著影响。

在控制了其它变量后,不同性别的官员对人力资源系统价值判断有较大区别,男性官员对地方政府人力资源系统价值的认同度是女性官员的-0.05倍,即男性对公务员队伍建设措施的认同度低于女性。这主要由于女性政治参与意愿相对男性较低,且自古中国女性受传统的家庭意识灌输,对政治的感兴趣程度也相对低,其自身的政治倾向决定了对当前公务员队伍建设的要求低于男性。官员的行政级别与对人力资源系统的认可呈负相关关系,正科级、副处级及正处级以上官员对人力资源系统价值判断的得分是副科级及以下官员的-0.11、-0.12、-0.08倍,即行政级别越高的官员对人力资源系统价值的认可度越低。究其原因,行政级别越高的官员,越关注政治层面的大环境、政治经济资源的整合等,因为这些对其替补晋升影响更大。而行政级别相对低的科级、副处级领导干部在系统内部仍有通过公开选拔和竞争上岗等途径晋升的机会,因此对该模式认可度相对较高。受教育水平对官员的价值判断具有显著影响,接受过大学及以上教育水平的官员,其价值判断是专科以下受教育程度官员的0.08倍,表明受教育程度对官员的价值判断具有正向作用。我们认为,原因可以归结为本科以下学历的官员因为学历、所学专业限制,本身缺乏人力资源系统建设的意识,观念较为传统,而大学生及以上教育水平的官员更容易认识到人力资源的价值。

相对政府机构和党委机构的官员,其他机构如政协、人大、共青团、法院、检察院、妇联的官员对当前政府人力资源系统的价值判断较高。主要由于这类机构的官员工作更单一,负责某一领域的单项工作,专业性更强,更能体现人力资源的价值。执政环境的迅速变化及工作的需要对于建设一支更为专业的法官队伍建设、检察官队伍建设、妇联工作队伍建设、共青团队伍建设等更为迫切,因此这类岗位上的官员更认可当前人力资源系统建设的模式。

(二)人力资源系统制度评价的影响因素

地方政府官员对人力资源系统的制度评价的回归结果显示,模型的F值为6.34,相伴概率p小于0.001,表明模型通过了F检验,说明模型是有效的。

相对官员对人力资源系统价值的认同模型,人力资源系统制度绩效的影响因素模型中,只有教育水平通过了显著性检验。在控制了其他变量后,教育水平与人力资源系统制度绩效认可度呈显著负相关关系,研究生及以上学历官员对人力资源系统制度绩效的评价是大专及以下人群的-0.09倍,即学历越高的官员对当前地方政府领导干部选拔任用办法越不满意,认为越值得改善。学历层次越高的人进入体制内的时间相对较短,在他们的眼里,论资排辈的科层制官僚系统中领导干部选拔的评价标准不够科学,选拔流程不尽合理,培训目标与实施效果相差甚远,不能够凸显出学历、专业、能力的价值,领导干部选拔任用活力不足。因此该群体对人力资源系统关注度高,同时不满意度也高,希望进行改善。

(三)人力资源系统优化与地方政府绩效水平

分别讨论过官员特质对人力资源系统价值判断的影响和对制度评价的影响后,我们再来综合审视影响地方政府官员执政绩效的领导特质。

首先考察官员个体层面特征的整体解释能力。研究显示,性别、行政级别及教育水平与官员执政产生的经济绩效水平有显著正相关关系,单位类型则与官员执政产生的经济绩效水平呈显著负相关关系。男性在90%的置信区间上比女性更认可当前经济方面的执政绩效。排除性别带来的性格差异来分析,受访群体中男性所处的职务层级、在组织内部所起的作用、对经济发展和公共服务改善贡献度相对女性都更高。与此同时,我们分析行政级别得出如下结论,正科级和副处级官员对其执政产生的经济绩效水平的评价高于副科级官员,从关联度的角度来说,级别越高的官员承担的政治责任、经济责任越大,对经济绩效的高低好坏也就越关注,因而也由于所处的位子使然,高级别官员从理性人的角度,哪怕是客观实绩不好,也要做出较高的判断。此外,具有研究生及以上学历的官员对经济绩效水平的评价高于研究生以下学历的官员。

再看公共服务绩效满意度影响因素,性别、教育水平与官员的公共服务绩效评价呈显著正相关关系,单位性质与其呈显著负相关关系。男性相对女性更认可当前的公共服务绩效,具有本科及以上教育水平的官员相对本科以下教育水平的官员对公共服务绩效更加认可,政协、人大、共青团、检察院、法院妇联等机构的官员相对政府部门的官员更认可当前的公共服务绩效。

相对于价值判断,地方官员对人力资源系统的制度评价对地方政府绩效的影响更大。也就是说,官员对当前政府人力资源系统建设做得怎么样的评价比是不是应该这么做的评价对执政绩效评价的影响更大。

(四)解释与讨论

三个回归模型的结果显示,部分研究假设得到了验证,一些新的发现也对已有的基本假设和传统认识提出挑战。

首先,地方政府官员的各项基本特征中只有受教育水平与其对人力资源系统的价值判断呈正相关关系,性别、行政级别、工作单位性质都呈负相关关系,其中年龄与价值判断的关系不显著。官员的教育水平越高,越能更好地理解人力资源系统建设的意义,个体层面也能满足当前人力资源系统内部晋升的要求,更加看重公平,因此对当前人力资源系统是不是应该这样运行给予较高的评价。此外,本研究发现,女性相对男性更认可当前的人力资源系统建设,认为公务员应该逢进必考,更认可党政领导干部公开选拔和竞争上岗的模式,给予加强公务员作风建设更高的评价。行政级别越低的官员在系统内尚存在进步空间,因此相对行政级别高的官员对当前人力资源系统的价值判断要高。回归模型显示,相对政府部门和党委部门,政协、人大、检察院、法院等部门在中国转型时期面临变革的机遇,为应对快速变化的执政环境,其人才需求更强,针对当前人力资源系统建设做出的价值判断得分较高。

其次,地方政府官员的各项基本特征中只有受教育水平与他们对人力资源系统的制度评价呈负相关关系得到了验证,性别、年龄、行政级别及工作单位性质与制度评价的关系不显著。领导干部中学历较高的由两部分群体,一部分是进入体制内较晚的年轻人,他们普遍认为当前公务员队伍的选拔录用、培训激励、晋升考核制度都与凸显学历、能力存在差距。另一部分群体是通过在职学习获得高学历的领导干部,这些人大部分通过党校、行政学院等在职学习获得管理学或政治学专业的研究生学历,对人力资源系统的关注度逐渐提高,不满意程度也随之增强,希望得到改善。

第三,地方政府官员对人力资源系统的价值判断和制度评价与政府绩效呈正相关关系,且官员对人力资源系统制度评价对政府绩效的影响更大。实证研究发现,官员对于是不是应该构建当前模式的人力资源系统的价值判断以及他们对当前人力资源系统建设各项措施的评价都直接影响其执政绩效。政府职能决定绩效目标,不同的绩效目标决定评价体系。作为行使政府职能的主体,政府官员的行为直接影响执政水平,他们对评价体系的满意度与执政绩效有密不可分的关系。

地方政府官员对人力资源系统价值层面和制度运行层面的分析结果均表明,一方面,不同性别、年龄、行政级别、学历、工作单位性质的官员对人力资源系统做出的价值判断和评价存在差异。他们对人力资源系统制度运行的评价相对价值的评价对执政绩效的影响更大。另一方面,官员个体对政府人力资源系统运行模式的“价值判断“,即是不是应该实行公务员逢进必考、党政领导干部公开选拔、党政领导干部竞争上岗和加强公务员队伍作风建设的认可度都显著促进着经济绩效和公共服务绩效水平。官员个体对当前人力资源系统的运行模式做出的评价也显著影响着经济绩效和公共服务绩效水平,且其影响大于“价值判断”的影响。本文只考察了主观测量的指标,官员对人力资源系统运行的判断是否会影响其执政部门和区域的客观绩效水平,还值得深入探讨。

本文在哈佛大学肯尼迪政府学院研讨会上宣读,作者感谢北京大学肖鸣政教授、哈佛大学Anthony Saich和Joseph S.Nye教授,伊利诺伊香槟分校John J.Lawler教授的建议。

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本文责编:陈冬冬
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