刘志强:中国政府人权话语表态变迁

选择字号:   本文共阅读 1703 次 更新时间:2016-05-14 23:42

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一、中国政府人权话语表态的背景


改革开放后的一段时期内,人权问题在我国争论不断。人权一度被认为是资产阶级的口号而遭到批判,即使后来承认社会主义也讲区别西方的人权,且没有转化为国家政策和法律制度,人权问题仍停留在讨论的层面,而没有取得实质性的突破。[①]直到20世纪90年代初,在外国对我国人权状况责难的压力下,人权禁区开始解冻,开始展开人权问题的讨论和研究。[②]国务院新闻办公室于1991年11月1日发表《中国的人权状况》白皮书,第一次以官方文件的形式阐明中国政府在人权和人权保护方面的立场和观点,表明中国政府对人权问题的重视。国家领导人在各种场合提出中国政府关于人权的态度,例如1997年江泽民在中共十五大提出“尊重和保障人权”, 这个表态是以总书记身份,表明中国共产党作为执政党的一项政策方针性表态,而非国家层面的表态。[③]随着人权问题的讨论展开,中国政府先后参加了各种国际人权公约,中国人权事业逐渐融入国际环境中,如1997年中国政府签署《经济、社会及文化权利国际公约》,1998年签署《公民权利和政治权利国际公约》。2004年是中国人权事业重要的里程碑,“国家尊重和保障人权”写入宪法,为人权事业提供了宪法保障。2009年中国政府发布第一份以人权为主题的国家规划《国家人权行动计划(2009-2010年)》,2012年发布第二份《国家人权行动计划(2012-2015年)》,这两份人权行动计划是中国人权事业的阶段性政策文件,也是中国政府落实尊重和保障人权宪法原则的重要举措,标志着中国人权事业朝着更成熟的方向发展。中国政府的人权表态正是在这样的历史背景下做出。


我国宪法明确规定,中华人民共和国主席(简称“国家主席”)代表中华人民共和国。国务院新闻办公室(与中共中央对外宣传办公室是一个机构两块牌子,列入中共中央直属机构序列,简称“国务院新闻办”)是国务院办事机构,主要职责包括组织对外介绍中国政府的方针政策和中国经济社会发展状况;对外介绍中国人权事业发展状况,组织开展人权领域的对外交流与合作。外交部作为国务院的组成部门,是贯彻执行国家外交方针政策、代表国家和政府办理外交事务的专门机构,其重要职责之一是负责处理联合国等多边领域中有关全球和地区安全以及政治、经济、人权、社会、难民等外交事务。根据国家机构的职责分工,国家主席在人权事业发展方面所做的重要论述,是代表国家在人权事业上的总纲性表述,是中国政府人权话语表态的标准文本;国务院新闻办的人权表态或白皮书,是系统介绍和主动宣传中国人权事业的纲领政策、发展情况、交流合作的重要窗口;外交部的人权表态主要侧重对外反击国外对于我国人权状况的不实指责、维护国家人权声誉。因此,国家主席、国务院新闻办与外交部在人权话语上三位一体、各有侧重,共同构成中国政府人权话语体系,既反映中国政府的人权立场,也反映中国人权发展状况。


二、中国政府人权话语表态的变迁


(一)从国家领导人人权表态来看


1、人权表态的场合:对外为主转变为对内为主


国家领导人做出人权表态的场合反映着国家人权话语的对象。1991年至2000年间,中国国家领导人在涉外场合表态人权问题有44次,对内表态的场合10次,同一年份中对外表态均多于对内表态;同时,国家领导人关于人权的表态主要是在与外国外交人员交涉场合中,这一时期国家领导人的人权表态主要是对外声明,对内的表态较少。2001年至2015年间,国家领导人对外表态的场合有14个,对内表态的场合有20个,同一年份中人权表态出现在对内场合多于对外场合。[④]不难看出,人权表态场合出现了重大的转变——由对外为主转变为对内为主。


这一转变符合我国人权历史发展轨迹。20世纪90年代初,国家领导人在人权方面的表态主要围绕外国政府对我国人权状况的指责给予回应,以国家领导人表态的方式对外阐明我国人权的现状,并通过与外国政府的对话,加深外界对中国人权状况的了解。进入新世纪以后,一方面随着外国政府对中国人权状况的指责逐渐减少,国家领导人对外的人权表态便随之减少;另一方面,中国政府愈加重视人权保障,并于2004年将“国家尊重和保障人权”写入宪法,尊重和保障人权逐渐落实到政策和法律的层面,使得国家领导人对内的人权表态增加。


国家领导人在人权表态场合由对外为主到对内为主的转变,客观反映出我国人权事业的不断进步,表明中国政府对于人权问题的认识不断加深,展现出更为系统的人权话语体系。


2、人权表态的内容:由原则到具体、从务虚到务实


国家领导人对人权的表态内容,反映国家不同时期、不同领导集体对人权的认识与着重点,在内容上有所区别。[⑤]


第一阶段:1991年至2003年


我国强调中国政府重视和保障人权。这一阶段内,中国政府为回应世界对中国人权的关切,除了组成国内科研机构纵深研究人权问题外,值得称道的是,签署了两个世界人权公约,《经济、社会及文化国际公约》并于2001年经全国人大批准生效,为世界称赞。在人权内容问题上,中国政府从认为生存权是最重要的人权转变为生存权和发展权是最重要的人权。强调国家主权的基础性,主张“没有主权,也就谈不上人权”[⑥],反对人权高于主权;认为人权是一国主权范围的事,反对利用人权问题作为干涉别国内政的借口。主张人权是相对的、具体的,而非绝对的、抽象的;强调中国政府承认人权的普遍原则,但也要考虑各国的具体情况,由于各国国情的不同,在人权问题上产生的分歧应该在平等和相互尊重的基础上通过对话来增进了解,妥善处理分歧。


第二阶段:2003年至2013年


我国关于人权的表态强调通过创造、改善国内环境,提高人权保障水平,如提出改善人民的生活质量,改善生态环境。强调人的全面发展、平等发展,经济与社会的协调发展,城乡协调发展。在这一阶段内,除“人权入宪”外,中国政府发布了两份“国家人权行动计划”,向世人宣示保障人权的决心。中国政府以落实“国家尊重和保障人权”的宪法原则,既尊重人权普遍性原则,又从基本国情出发,切实把保障人民的生存权、发展权放在保障人权的首要位置,在推动经济社会发展的基础上,依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居;扩大公民有序政治参与,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,着力保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。与此同时,中国政府在承认和尊重人权的普遍性原则前提下,主张加强国际人权交流、对话与合作,同世界各国一道,共同致力于推动世界人权事业健康发展,为建设持久和平、共同繁荣的和谐世界做出了应有的贡献。


第三阶段:2013年至今


我国关于人权的表态更侧重于关注具体事项。在习近平任内,强调依法治国,废止劳动教养制度,完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律,健全社区矫正制度;完善人权司法保障制度。中国政府尊重和保障人权,健全错案防止、纠正、责任追究机制,严禁刑讯逼供、体罚虐待,严格实行非法证据排除规则,逐步减少适用死刑罪名。习近平指出,要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,依法维护公民和法人合法权益。规范司法行为,加大司法公开力度,回应人民群众对司法公正公开的关注和期待。确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。执法者必须忠实于法律,各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力,努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。在反腐败方面,习近平特别指出,要加强对执法活动的监督,坚决排除对执法活动的非法干预,坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义,坚决惩治腐败现象,做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。[⑦]不难发现,这一时期的人权表态更强调具体权利的保障。


从三个阶段国家主席人权表态的内容可以看出,我国人权表态的内容随着中国人权事业的发展而有所不同。第一阶段,人权表态主要是对外表明中国的人权立场。值得注意的是,这一阶段人权表态的变化主要是人权的具体内容——从生存权转变为生存权与发展权。人权内容的扩张反映出我国人权观念的进步。在接下来的两个阶段,国家主席的人权表态侧重点转向对内。在第二阶段,人权表态的内容更多是原则性的,强调平等,表现为强调人的全面、平等发展,城乡协调和谐发展。在第三阶段,人权表态的主要特点是具体化,表现在从实际问题谈依法治国、人权司法保障。在人权立场上,三个阶段的人权表态均强调中国政府尊重和保障人权;但在人权的概念上,各自定义,各取所需。在肯定人权的普遍性原则时,更强调人权的特殊性,更考虑中国的国情。[⑧]对于各国人权观点的分歧,均主张通过人权对话来解决;并对国际人权合作、对话的成效予以肯定。但在主权与人权的关系问题上,第一阶段所提出的“没有主权,也就谈不上人权”,以及反对人权高于主权的主张在后两个阶段很少涉及,一般由外交部发言人、国务院新闻办发言人具体来驳斥。


(二)从国务院新闻办人权表态来看


第一,历任新闻办主任组成


国务院新闻办公室是中国政府组成部分,但与中共中央对外宣传办公室是一个机构两块牌子。对国内外人权的宣传,主要由国务院新闻办公室负责,负责对外介绍中国人权事业发展情况,组织开展人权领域的对外交流与合作。


中共中央对外宣传办公室主要组织协调工作,不宜对外,但掌握人权宣传的政治口径。朱穆之是建构国务院新闻办公室第一任主任,并设立了第一个国务院新闻办公室发言人岗位。国务院新闻办公室针锋相对披露美国人权记录,为中国政府宣传人权,发表中国政府系列人权白皮书,发出了中国政府的声音。



第二,人权表态的形式:由单一转变为多元


国务院新闻办关于人权表态的形式主要包括发表人权白皮书、发表外国人权记录、国务院新闻办负责人发言等。截止2016年1月,国务院新闻办共发表了16份人权白皮书和16份美国人权记录,其中包括年度性人权白皮书和某一领域的人权白皮书。从1999年起,国务院新闻办每年发表一次美国人权记录。2011年以前,国务院新闻办负责人在公开场合就人权问题的发言较少;2011年以后逐渐增多,场合以国内会议为主,如人权知识培训会、人权论坛等。[⑨]


第三,人权表态的内容:侧重点由生存权向发展权、社会保障权利转变


国务院新闻办发布的人权白皮书主要介绍我国人权状况和我国人权事业取得的成就,推动外界对中国人权状况的了解。在历年的人权白皮书中,叙述生存权内容所占的比重逐渐下降,发展权的重要性日益凸显,社会保障权利逐渐成为人权话语的重心。[⑩]国务院新闻办所发布的美国人权记录,主要通过列举美国每年存在的人权问题,回应美国政府对中国人权状况的攻击,揭露美国政府借人权问题干涉他国内政的行为。国务院新闻办负责人的发言则主要围绕中国人权事业取得的成就或外国政府对中国人权状况的指责发表声明,表明中国政府的人权立场与观点。


(三)从外交部人权表态来看


1、历任外交部长与发言人的组成[11]


从1991年开始,外交部部长历经5位部长,一般任期为一届政府,只有任钱其琛担任外交部为两届政府,任期10年。在钱其琛任内对人权问题进行了研究,并与西方国家进行对话时间最久,展示中国政府的态度,确立了以后外交部对宣传人权问题的风格。在唐家璇任内,协助中国政府签署两个世界人权公约,在人权方面取得的成就最大。在杨洁篪任内,对外宣传中国政府发布的“两个人权行动计划”,展示了中国的风采。外交部发言人,是以外交部的身份发言,并向记者披露事实、回答提问的人员。外交部设有三个发言人,发言人由外交部新闻司司长和两位副司长兼任,实行轮流发言制。从1991年起至今,共有22位发言人。在这22位发言人中,时任时间长短不一,最长时间是8年,最短时间是1年。发言人在回答中外媒体关切的人权问题提问时,不仅代表外交部的态度,更代表中国政府对外就人权问题的看法。解读外交部长及发言人的人权表态,澄清外界对中国人权的误解。


2、人权表态回应的问题:具体化、立场化


外交部关于人权问题的表态一般针对具体问题做出。从外交部发言人在人权问题做出回应的情况看,主要问题依次是外国人权报告、外国人权问题、人权对话、西藏问题、反华提案、最惠国待遇与人权问题。[12]从外交部人权表态主要回应的问题看,外交部人权表态以对外声明中国的人权立场为主。




3、人权表态的内容:由回应攻击到传播主张


外交部主要针对外国人权报告歪曲和攻击我国人权状况进行回应。对于外国的人权问题,2000年以前外交部表态较少;21世纪以来外交部表现出积极关注的态度,如就科索沃问题、美国911事件、伊拉克人权状况、利比亚战乱、朝鲜人权问题等发表声明,表明中国政府维护《联合国宪章》和国际关系准则,反对在国际关系中使用武力。对于人权对话,外交部主张在平等和相互尊重的基础上开展人权对话,肯定人权对话的成效。在西藏问题上,外交部认为西藏问题不是人权问题,而是涉及中国主权的问题,坚决反对外国对中国内政的干涉。对于反华提案问题,外交部认为应当通过对话而不是对抗的方式解决各国在人权观点上的分歧。对于最惠国待遇与人权问题,外交部反对将人权问题与最惠国待遇挂钩。值得注意的是,外交部在1995年以后没有再就该问题做出表态。外交部除驳斥西方国家无端攻击中国人权状况外,还积极与西方国家展开人权对话,不断传播中国政府在人权保障方面的成就。正如外交部发言人所说:“中国的人权状况到底是怎么样,中国人民最有发言权。改革开放30多年来,中国经济迅速发展,人民生活水平不断提高,公民享受的各项权利和基本自由达到了前所未有的水平,成就有目共睹”。[13]希望西方国家能全面、客观、公正看待中国的人权状况。


三、中国政府人权话语表态的特点


(一)人权表态主体三位一体,各司其职


国家主席、国务院新闻办、外交部关于人权的表态完整系统地反映了中国政府的人权立场。国家主席代表国家对人权问题做出的表态,是中国政府人权立场的基调与纲领,反映了国家领导集体对于人权问题的思想;国务院新闻办具体阐述中国政府的人权主张、正面传播中国政府的人权话语;外交部则主要回应国外的人权问题、侧面维护中国的人权声誉。这三者在人权话语方面各司其职,三位一体,共同构成了中国人权话语体系,发出中国的人权声音。


(二)人权表态是中国人权发展状况的表达


任何一个国家的人权话语都无法脱离本国的客观实际,否则只是空谈。中国人权发展状况是中国政府人权话语的现实基础。在不同时期,中国国家领导人人权表态场合由对外为主转变为对内为主,由被动回应外国对我国人权状况的攻击转变为主动构建自身的人权话语体系;对人权内容的认识由仅仅认可生存权转变为对生存权、发展权、社会保障权利等的均衡发展;对人权的保障从口头、纸面上的承诺演化为切实的国家行动。


(三)人权表态不同时期侧重点不同


20世纪90年代初,中国政府的人权表达起先是为了回应、澄清外界对我国人权状况的指责,展示我国的人权现状。进入新世纪以后,随着国外对中国政府在人权问题上的责难逐渐减少,中国政府逐渐从回应型、解释型的人权话语表达转变为真正关注人权事业。但是,在90年代期间,中国政府对人权的关注主要集中于生存权方面。进入21世纪后,中国政府逐渐认识到人权的发展层次,中国经济社会发展也推动中国的人权发展状况进入了新的历史时期,国家领导人对人权事业的发展有更明确的思路,提前描绘中国人权事业发展的目标与路线图,逐步在注重保障生存权的基础上愈加关注发展权、社会保障权等公民基本权利的实现。因此,如果说中国政府人权表态有什么模式的话,那就是中国政府的人权态度是立足国内人权保障建设,走自己适应人权发展模式,然后才对外表态宣传,是一种“由内到外”,而不是“由外到内”,外在压迫式的指责,对中国政府来说,断难接受。


(四)人权表态的内功仍需不断完善


改革开放30多年来,中国政府在人权事业取得了举世瞩目的巨大进步,这是客观事实,因此,中国政府人权话语表态方面,有一定的底气。我们以为,人权表态不仅仅是突出成就,而是需要切实加强履行和落实人权义务。按照人权法原理,国家公权力,是履行尊重和保障人权义务主体。国家义务在履行尊重和保障人权中,不仅是其他义务主体中的第一位、刚性的义务,也是论证并证成国家权力正当性和合法性的试金石。国家只有在履行人权义务中才成证成其正当性。[14]但毋庸违言,我们清楚看到,中国的人权状况也存在不尽完善、不如人意之处。比如,让未经法院判决的嫌疑人上电视“认罪”,既违反无罪推定原则,又不尊重人权,不利于司法公正。还有一些恶政长期存在,得不到改善,又如,“收容教育”制度,把一个公民关押半年到两年,却不必经过审判程序,只由公安部门自己说了算。[15]2000年我国立法明确规定,限制公民人身自由的强制措施和处罚必须制定法律。2005年通过的《治安管理处罚法》第六十六条规定“卖淫、嫖娼的,处十日以上十五日以下拘留,可以并处五千元以下罚款;情节较轻的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款。”《治安管理处罚法》的处理方式并不包括收容教育。但“收容教育”制度时至今日仍然存在,严重侵犯公民人身自由。这明显背离我国宪法第五条二款规定“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第三十三条第三款中明确规定“国家尊重和保障人权”,第三十七条规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕,禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体”。不仅与立法精神相违背,而且存在违宪之嫌,也违背了我国政府签署《公民权利和政治权利国际公约》的宣示的道德义务,该公约第九条中规定“人人有权享有人身自由和安全,任何人不得加以任意逮捕或监禁。除非依照法律所规定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由,如果被收容教育的人员被剥夺自由或被监禁,应该有法律规定的依据”。因此,尽快废除“收容教育”是中国政府改进保障人权应有之义。尽管如此,中国的人权状态一直在进步之中,如果加强内功,不断完善和提高人权保障水准,在国际舞台上的人权话语表态更会底气十足。正如最高人民法院院长周强在十二届全国人大四次会议第三次全体会议工作报告中指出的,加强人权司法保障,始终坚持司法为民、公正司法,切实维护社会公平正义;发挥律师作用,为律师依法执业提供便利;依法审理行政案件,支持、监督行政机关依法行政,助力法治政府建设,破除实现公平正义的最后一道藩篱。[16] 正如张思之所说,“人权是国家最大的面子”。[17]就我国来说,国家权力必须履行人权义务,并不时从道德义务而法定义务而实有义务不断转化,从而证成国家权力的正当性。[18]


(五)人权话语表态体系仍在构建中


历史地看,对于中国政府而言,人权是“舶来品”。中国政府对人权的认识也经历了一个较长的摸索过程。目前中国政府提出走出一条具有中国特色的人权事业发展道路,也尝试构建中国政府人权话语体系。这个认识,也逐渐与国际大多数国家的理念趋于接近,但差异有时影响共识。因此,实现中国人权事业的目标并非一日之功。仍需要做到:首先要有扎实的理论研究,通过系统深入的对比研究,理清人权的概念、权利、义务、分类、范围等人权基础理论问题,力求取得共识,避免各说各话,或自话自说。其次,人权在中国需要去人为敏感化、意识形态化与政治化,让人权回到人权本身成为检验政治文明的最大公约数。再次,中国政府人权话语体系的构建并非空中楼阁,其离不开国家的发展、社会进步,因而需要不断加强内功,推动国家和社会各项事业的建设,为人权事业提供坚实的公民政治与经社文法治基础。又次,需要回到中国的现实语境中探索行之有效的中国人权保障与实现的路径,扎实做好人权保障义务以提升中国人权话语权,不空洞应付式回应人权的关切。最后,人权状况没有最好,只有更好。各国可以就人权问题平等对话,以增进了解、相互促进,求同存异,积极宣示中国人权理念、政策和成就,不断缩小差异,以便在国际社会中展示中国政府在人权话语主导影响与建设性作用。


作者:刘志强,江西安福人,广州大学人权研究院法学教授。

[①] 参见陈佑武、李步云:《改革开放以来人权与法治关系的发展》,《现代法学》2015年3月第37卷第2期。

[②] 参见郭道晖:《人权论要》,法律出版社2015年版,第156-158页。

[③] 参见郭道晖:《人权论要》,法律出版社2015年版,第159-160页。

[④] 国家领导人关于人权表态的场合主要参考《中国人权年鉴》“人权大事记”以及中国人权网“领导人文论”栏目记载统计。

[⑤] 国家领导人关于人权表态的内容主要参考《中国人权年鉴》“人权大事记”以及中国人权网“领导人文论”栏目记载统计,包括国家领导人与外国外交人员会见场合的讲话、国际国内会议上讲话等。

[⑥] 参见2000年9月6日江泽民在联合国千年首脑会议上的讲话。

[⑦] 参见2013年2月23日习近平在中共中央政治局就全面推进依法治国进行第四次集体学习的讲话。

[⑧]1985年5、6月左右, 邓小平说:“什么是人权?首先一条,是多少人的人权?是少数人的人权,还是多数人的人权,全国人民的人权?西方世界的所谓“人权”和我们讲的人权,本质上是两回事,观点不同”。这一表态,奠定了以后各届政府人权表态的基调。人权国情论表态滥觞于此。参见邓小平:《搞资产阶级自由化就是走资本主义道路》,中共中央文献编辑委员会编辑《邓小平文选》第三卷,人民出版社1993年版,第123页。

[⑨] 该统计以《中国人权年鉴》中“人权大事记”和中国人权网“人权大事记”为依据。

[⑩] 参见周强:《浅析人权白皮书中的人权话语及其变迁》,《广州大学学报》(社会科学版)2015年3月第14卷第三期。

[11] 根据外交部网站披露的信息整理而成。

[12] 主要来源为《中国人权年鉴》中“人权大事记”以及中国人权网“人权大事记”关于外交部作出人权表态的内容统计。

[13]洪磊:《中国人权状况怎样 中国人民最有发言权》,参见中国网

http://www.china.com.cn/international/txt/2012-07/28/content_26045402.htm,201207-28/2016-03-15.

[14] 刘志强:《人权法国家义务研究》,法律出版社2015年版,第81页。

[15] 朱征夫:《收容教育也该废除》,《广州日报》2016年3月2日

[16] 周强:《最高人民法院工作报告》,参见新华社、人民日报2013年3月13日网站。

[17] 张思之:《专访张思之》,《南风窗》2004年第20期。

[18] 刘志强:《人权法国家义务研究》,法律出版社2015年版,第89页。


原载《炎黄春秋》2016年第5期

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