桂华:征地制度与我国土地宪法秩序

——城乡建设用地二元制度合法性辨析
选择字号:   本文共阅读 614 次 更新时间:2016-02-17 21:09:38

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桂华 (进入专栏)  

  

   [摘要]我国土地制度的重要特点是将土地国家所有与集体所两种权属与城乡两类主体结合而形成土地二元结构。法律规定城市土地属于国家所有,造成城镇建设必须通过国家征收集体所有土地完成,显示城乡建设用地权利不平等的制度属性。按照物权平等原则批评城乡建设用地“不同权”,是忽视土地作为基本生产资料的公有制属性。我国土地制度的最高宪法原则是消灭土地食利阶层并实现土地“涨价归公”,其具体实现形式是国家通过垄断土地一级市场获得城镇化带来的土地自然增值收益。土地增值收益分配中存在不同利益主体,现行制度将土地自然增值收益转化为公共财政收入并让大多数人分享,基本符合“地利共享”理念。作为集体建设用地入市两种代表形式,城乡建设用地增减挂钩政策和“小产权房”建设在实践中都是让少部分农民受益,不能实现土地增值收入在全社会中的公平分配。中央提出建立城乡建设用地统一市场的改革目标,是为了更有效配置土地资源和更公平分配土地增值收益,在探索出具体操作办法之前,现行制度不宜简单抛弃。

  

   [关键词]建设用地;二元结构;增值收益分配;集体建设用地入市;宪法秩序

  

   一、城乡建设用地二元制度

  

   建设用地是相对于农用地和未利用地的土地用途分类范畴,在土地管理中,农村建设用地与城镇建设用地因所有权主体不同而形成不同管理制度。城乡建设用地二元制度主要表现是为镇建设用地使用权可依法转让和抵押,农村建设用地禁止入市。我国实施土地公有制,土地不能成为市场交易对象,土地要素参与市场配置主要通过土地使用权流转实现。为了适应社会主义市场经济发展,我国1988年修订宪法,规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。包括农村宅基地在内的集体建设用地使用权原则上属于《宪法》规定的“可以依照法律的规定转让”的对象。与城镇建设用地使用权和农村土地承包经营权分别获得“依法转让”依据不同,《土地管理法》规定农村集体建设用地一般“不得出让、转让或者出租用于非农业建设”[①],同时国务院和国土资源部连续下文规定禁止农村宅基地使用权直接转让,。因为缺乏具体法律依据,宪法中“土地使用权可以依照法律的规定转让”的原则性规定在集体建设用地方面成为具文。

   1988年宪法修订之后,《土地管理法》也被修订,其中第二条增加的两款之一是,“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法,由国务院另行规定。”基于集体建设用地自由入市的主张,部分学者认为国务院没有完成制定农村建设用地具体流转办法的“法定委托”责任,存在“违宪”嫌疑[②]。这种观点是将宪法中的原则性规定当做集体建设用地入市的充分条件。土地使用权可转让原则首先在城镇建设用地上实现,并具体化为《城市房地产管理法》等相关规定,随后在农村承包地上实现,具体化为《土地承包法》的相关规定。可以看出,土地使用权转让与市场手段引入土地要素配置有关。国务院迟迟没有出台农村建设用地使用权转让办法,主要原因是农村土地被排斥在建设市场之外。

   由于集体建设用地不能入市,在城镇扩张和土地征收过程中,显示出农村集体建设用地与城镇国有建设用地的差异。集体建设用地和农村住房不仅不能进入城镇房地产市场,而且需要通过国家征收后才能进行经营性开发,并且与国有建设用地的市场价值存在天壤之别。批评集体建设用地禁止入市违宪的学者,认为征地制度是对农民财产权利的剥夺,并认为集体建设用地与国有建设用地“不同权”违反不同主体所有权平等保护的法律原则。为实现城乡建设用地“同地同权”,当前存在两种改革观点,第一种是取消征地制度,实施“农地农房”直接入市,如主张“小产权房”合法化,第二种是维持征地制度,但在征地过程中要按照土地市场价值补偿农民。相关改革主张主要指向新增城镇建设用地供给中的土地增值收益分配,持上述两种改革观点的人都提出“保护农民利益”的目标。本文将分析城镇化过程中的土地增值来源与收益分配的复杂性,揭示以上两种改革主张与我国土地制度的公共利益取向存在冲突,探讨城乡建设用地二元制度的合法性问题。

  

   二、城镇化过程中的土地增值收益分配

  

   (一)城镇化与土地自然增值

   城乡建设用地的显著市场价值差异是推动制度改革的基本动力。城乡建设用地二元制度备受批评的重要原因是集体建设用地禁止入市,造成农民的土地财产不能变现而沉寂为“死资产”。农村集体建设用地蕴含巨大财富的话语弥漫于当前社会中。《中国经济周刊》报道专家对农村建设用地的价值估算为130万亿,具体算法为,通过2012年全国土地出让面积和合同成交价款计算出建设用地价格为每亩56万元,再以此推算全国2.46亿亩的农村建设用地总价值。[③]我国2013年GDP总值约为56万亿,放开农村建设用地市场竟然可带来相当于当前国内生产总值两倍多的社会财富,这必然是不可能的。按照城镇国有建设用地出让平均价格估算农村建设用地市场价值,表明包括部分专家在内的社会公众陷入土地财富“幻觉”。

   上述估算方法的明显错误之处是忽视总量概念。商品市场价格由供求关系决定,供给缺乏弹性而需求旺盛则会推动商品价格快速上涨。近年来我国城镇建设用地出让价急剧上升由快速城镇化用地需求增加与建设用地供给不足造成。为了节约土地资源和促进城镇合理建设,我国采用偏紧建设用地供给政策。国土部近年来每年批准建设用地计划指标约50万公顷左右,低于地方政府需求。在国有建设用地供给中,剔除掉公共基础用地一类划拨供给之外,每年政府出让土地占全部不足60%。以2013年情况为例,当年我国出让国有建设用地共36.7万公顷,包括住宅用地、商服用地与工矿仓储用地三类,这三类土地在全部土地出让中的比例大致为3:2:5。住宅与商服用地价格高,政府除去征地补偿与土地开发等成本支出之后,可在这两类土地出让中获得“土地财政”收入,而工业仓储用地出让收入一般与成本相抵,政府基本不能从中获得节余。我国政府垄断城镇建设用地一级市场主要是从占全部建设用地供给量不足三成的住宅和商服用地中获益。这就意味着,唯有城镇住宅用地与商服用地供给总量较少时,才能维持二者较高市场价格。放开农村建设用地入市必然会打破当前城镇建设用地市场均衡,造成建设用地市场价格下降。由此可见,不能用城镇建设用地市场价格推算农村建设用地财产价值。

   城乡建设用地总量概念的另外一个表现是,城镇化不可能无限扩张,这便决定纵然建立城乡建设用地统一市场,也不是所有的农村建设用地都可以转化为城市建设用途。从2000年到2013年我国城市建成区面积由3366万亩扩大到7185万亩,城镇化率提高17.48%,相当于每城镇化率每提高一个百分点增加城市建成区面积218万亩。按此规模计算,城镇化率再增加20%,需占用土地4360万亩。当前我国农村建设用地超过2亿亩,如果未来退出1亿亩,也因城镇发展规模限制而无法直接征收或者以建设用地指标形式消化的。这进一步说明,农村建设用地蕴含巨大财富观点的荒谬性。

   在缺乏建设用地总量概念情况下,部分学者认为城乡收入拉大的重要原因是农民所拥有的土地资源不能带来财产收益,并将原因归结为制度不合理[④]。这类观点在社会上广为流行说明部分学者与一般大众误会了土地增值原因。土地市场价格是地租资本化的反映。城镇建设用地市场价值高由级差地租规律造成,表现为城镇建设用地价格与区位因素高度相关。“杜能—阿隆索”地租竞价模型描述了在理想市场状态下,不同类型产业用地在城市中的区位分布规律,即随着土地使用者的地租支付能力降低,自城市中心向外依次为商业用地、办公用地、住宅用地与工业用地[⑤]。2013年全国105个监测城市综合地价、商服地价、住宅地价和工业地价每平方米分别为3346元、6306元、5033元与700元,符合地租竞价规律。

   城镇化表现为城市边界变化与内部空间布局变化,这带来特定地块的区位变化。例如之前城镇外围规划区农用地或未利用土地进入建设区变为建设用地,或者城镇内部基础设施建设带来原有建设地块相对位置变化,受级差地租规律支配,两种情况下特定地块的市场价值都发生变化。我国当前城镇化分为边界扩展和内部密度增加两方面,既造成部分农地转化为新增建设用地,也造成城镇存量建设用地整体价值提高,实现城镇化过程中的土地自然增值。

   (二)土地增值分配中的利益主体

   土地本身不产生财富,城镇化过程中的土地自然增值收益是由城镇化带来的。具体而言,有两方面因素造成当前城镇建设用地(主要是住宅用地和商服用地)市场价值高于农地,分别是偏紧的土地供给政策抬高城镇建设用地价格,以及城镇化带来建设用地需求增加和区位条件改善。前一方面可看做是土地增值的政策因素,后一方面属于推动土地市价上涨的经济因素。这两方面都与土地占有者的私人行为都没有关系,即无论是新增建设用地升值还是存量建设用地升值都不是私人投资结果。孙中山曾指出,“地价高涨,是由于社会改良和工商进步……由众人的力量经营而来的;所有由这种改良和进步之后,所高涨的地价,应该归之大众,不应该归之私人所有”[⑥]。依照土地“涨价归公”原则制定的土地政策包含土地自然增值收益社会化目标。土地在我国属于公有制基本生产资料,土地公有制内在包含土地增值收益在社会大众间公平分配的原则。土地增值收益分配上的利益主体可区分为四类。

   一是城镇居民。此处所指的城镇居民包括拥有城镇户籍的居民和一部分没有城镇户籍却在城镇拥有房产农民。这部分城镇居民拥有房产,成为城镇存量建设用地的实际占有使用者。我国城镇住宅类建设用地使用权为70年,商业用地使用权为40年使用期限。在快速城镇化过程中,城市人口集聚与投资增加提升城市经济密度所带来的存量建设用地自然增值转为城镇居民房产价值上升。在法定期限内,建设用地使用权实质具备所有权权能,《物权法》规定“住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期”,这意味着城镇居民永久占有部分高价值存量建设用地。地租本质是土地所有者基于土地垄断占有对社会财富的分享。当前我国城镇房地产市场中的投资性需求旺盛由土地增值收益预期拉动,部分城镇居民将购房当做投资手段。过去十年间一些大中城市的房价翻几番,为广大投资者带来巨大收益。这部分收益本质是对土地增值收益的分享,即社会财富通过房价上涨变为部分居民私人收益。为了促进社会公平,近年来我国开始房产税试点工作,第一批纳入试点的城市包括上海和重庆。房产税以房产价值为征税基础,可将城镇存量建设用地的部分地租收入转化为公共所有。当前我国正在加快房地产税立法,财政部财政科学研究所原所长贾康对媒体透露,这项工作将在2017年两会前完成[⑦]。

   二是城郊农民。城镇扩展造成一部分城镇近郊农村土地变为城镇建设用地。依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》的相关规定,农村集体所有土地通过征收程序变为国有土地之后才能从事城镇建设。国家动用征收权强制消灭集体土地所有权,再将其转化为国有建设用地在土地一级市场上出让,获得新增建设用地增值收益。征地时农民获得不超过原产值30倍的土地补偿和安置补偿。部分人认为按照原用途实施征地补偿是对农民财产权的剥夺,提出按照出让时市场价格补偿,社会上流行的征地中“保护农民利益”话语中所指的“农民”主要是指近郊农民。

三是进城务工农民。国家统计局公布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示,2014年全国农民工总量为27395万人,其中外出农民工16821万人,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学评论》2016年第1期

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