贺雪峰 桂华:行政激励与乡村治理的逻辑

选择字号:   本文共阅读 1097 次 更新时间:2022-09-16 00:43

进入专题: 行政激励   乡村治理  

贺雪峰 (进入专栏)   桂华 (进入专栏)  

摘要:在资源下乡的背景之下,如何做到基层治理有效,如何理解当前基层治理中普遍存在的形式主义,是一个复杂的理论问题。行政激励强弱与基层治理事务可考核性之间可以形成多种组合,强激励与弱可考核性的组合是造成基层治理有效性不足的一个重要原因。国家权力周期对于理解基层治理有效也是其中的关键。当前阶段,农民正在史无前例地进城,农村社会结构正在史无前例地重组,基层治理体系保持灵活性有助于适应中国农村正在发生的快速变迁。从基层治理有效角度来看,不存在绝对的适应任何条件的激励制度,而总是在基层治理中出现熵增时,国家及时调整制度,掌握国家权力收放的尺度。国家通过激励制度的调整,收放权力,以保持基层治理有效,从而适应中国农村正在发生的巨变。


关键词:行政激励;乡村治理;资源下乡;可考核性;熵增定律


作者:贺雪峰,武汉大学社会学院教授(湖北武汉430070);桂华,武汉大学社会学院教授(湖北武汉430070)。


本文原载《学术月刊》2022年第7期。


目次


一、强激励与弱激励


二、激励强弱与可考核性


三、改革开放以来的乡村治理


四、熵循环:上级考核与基层自主性


五、迈向基层治理的熵平衡


六、讨论:基层治理体系与治理能力现代化的问题


党的十九大提出实施乡村振兴战略,乡村振兴战略二十字总要求中,“治理有效”是关键。取消农业税后,国家向农村投入大量资源,基层治理主要建立在资源下乡的基础上,却也出现了普遍的形式主义等问题,基层治理有效存在明显缺失。本文试图通过对改革开放以来中国农村基层治理变迁的回顾,梳理中国乡村治理的内在逻辑,理解当前时期中国农村基层治理有效所面对的主要挑战,并提出应对办法。

中国快速现代化是规划的社会变迁,国家对基层强激励是规划社会变迁的主要动力之一。强激励意味着国家权力向基层的强力渗透,也就是国家从基层收权。强激励会抑制基层自主性,容易造成基层治理资源的错配,且难以持续。国家因此再次放权,以增加基层治理的活力,由此形成基层治理中国家权力收放周期。

本文试图引入“熵”的概念来增加对乡村治理中有序与失序循环的理解。“熵”的本质是指系统内在的混乱程度。熵有自然增加的本性,熵增加到一定程度就会出现高度无序。放在本文中,熵的概念可以视为基层治理的有效性理解,通过一些制度设计,使得国家政策和治理目标在基层以较低成本落实、基层体系运转高效属于熵减状态;反之,国家投入较多资源和精力,基层秩序却没有同步增加,属于熵增状态。文章引入这个概念是为了方便形容基层治理状态变化,重点不囿于概念本身。基层治理有效就必然要将熵控制在合理限度内。基层治理中的熵来自激励制度、基层治理事务和基层治理自主性之间的微妙平衡。规划的社会变迁决定了国家要不断调整激励制度以适应基层治理不同时期的需要。当前时期,在资源下乡和国家强激励背景之下,激活基层自主性是实现治理有效的重要前提。



一、强激励与弱激励



下级行为模式与上级激励制度安排直接相关,且上级一定会通过制度设置来对下级进行管理,以达到行政目标。乡村两级是最基层的行政建制,是最小范围的基层治理单元,要理解乡村治理的逻辑,就必须理解其所受制的上级行政激励制度安排。

改革开放以来,农村基层治理环境与目标都发生了巨大变化,分别是:第一,中国完成工业化,开始快速城市化进程,农村人财物流入城市,农村传统社会结构解体,乡村治理的社会基础发生重大改变;第二,国家与农民之间的关系发生重大变化,基层治理由资源汲取型向资源分配型转变,工业补贴农业,城市反哺农村;第三,经济重心持续转移到城市,农业GDP占比持续下降,农民收入越来越不依靠农业甚至农村收入部分,乡村治理的重点逐步由经济建设转变为社会建设。

因为基层治理环境与目标的变化,国家对乡村进行的具体行政激励方式也在发生着变化。行政激励的改变有两种不同形态:一是不可逆的改变,主要是具体激励方式变化往往具有不可逆性;二是周期性的改变,比如国家与地方、地方与基层、上级与下级之间通常存在的权力收放周期。基层与地方治理中乱象频出时,国家就要通过收权,对基层与地方治理进行运动式整顿,以保持基层治理中的秩序。当地方与基层治理缺乏活力时,国家则通过放权来搞活基层与地方,以调动基层与地方充分的治理积极性。

大致说来,可以将自上而下的行政激励分成两种大的类型,即强激励和弱激励。强激励就是对乡村治理结果进行硬考核,考核结果直接影响干部晋升和待遇。弱激励即对乡村治理结果进行相对宽松的考核,考核结果不完全与干部晋升和待遇挂钩。强激励可以最大限度调动乡村治理积极性,达到国家治理的目标。强激励可能存在的问题是,自上而下的调动太强,乡村治理脱离基层实际,将过多资源用在强激励指标上,当地基层治理中真正重要的事项却被忽视了。基层治理资源是有限的,不同基层情况千差万别,在上级的强激励之下,基层治理资源主要用于上级重视事项的完成,基层治理中其他同等重要甚至更加重要事项就可能被忽视。弱激励的好处是允许乡村充分发挥基层治理主动性,因地制宜,将有限资源用在当地最为重要的治理事项之上,从而达到最佳治理效果。不过,上级弱激励带来基层治理因地制宜主动性的前提是乡村真正具有主体性和责任心,放活基层只是调动了其内在积极性去做好工作,而非权力寻租。在上级严格监督约束的条件下,基层治理缺乏活力,这个时候允许治理具有自主性十分重要;而不受监控的自主性很容易变成基层寻租,基层治理出现乱象,这个时候就需要国家的更多监督,更多硬考核的约束。

强激励大概有三种具体表现形式,第一种即“一票否决”。所谓“一票否决”,即由上级规定若干项必须完成的任务,如果有一项不能完成,全部工作都被否决,严重的还要被处分甚至撤职。“一票否决”只可能针对极少数极重要的工作,如果所有工作任务都“一票否决”,就失去了重点,既难以让基层集中资源进行重点治理,又无法真正对没有完成任务的乡村“否决”,因为“法不责众”。“一票否决”的典型是取消农业税之前的“收粮派款、计划生育”,这两项工作既是天下第一难的工作,又是乡村必须要完成的工作。计划生育任务没有完成,主要干部会受处分;税费任务不能完成,教师工资发不出来,政府不能运转,乡村干部同样受到处分。此外,安全生产事故、大规模聚集性越级上访,往往都是“一票否决”的。

第二种为“一俊遮百丑”。“一票否决”是负激励,“一俊遮百丑”是正激励,即只要主要任务完成得好,其他工作没有做好也不要紧。其中表现最为典型的是发展主义政绩观,即只要基层招商引资成效显著,GDP增长快,财政指标完成得好,则一好百好,晋升、评优都会优先。反过来则是经济指标没有完成,即使其他工作做得好,也很难得到上级奖励。

第三种为综合考核,由上级各个部门对乡村基层治理进行考核打分,打分汇总排名,排名作为评优主要依据,也作为晋升重要依据。第三种考核与前面两种的不同在于,前面两种考核侧重单项指标,分别采取了强负激励和强正激励,综合考核试图通过对各项工作的高度重视,全面推进基层治理。后面我们将重点讨论。

除强激励以外,还有弱激励。改革开放以来,有两个比较典型的乡村治理弱激励时期:一是分田到户之初,“缴够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”,国家无为而治,基层治理退出具体生产环节,农民有很高生产积极性。虽然某时期农村治安与全国治安一样存在一些问题,但经过全国“严打”,治安问题很快就得到解决。乡村社会总体来讲较为有序,村干部多由“老好人”担任,乡村治理事务较少,基层治理成本较低。

第二个时期则是取消农业税后,国家对农村采取“多予、少取、放活”的六字方针。因为不再向农民收取税费,之前作为乡村主要工作的收取税费任务也就没有了。不再收取税费,农民生育观念也已转变,计划生育工作的开展也变得容易。乡村工作重点发生变化,基层治理一时竟然无事可做,乡村干部显得多余,也就产生了撤销乡镇建制的议论。

两次弱激励的时间都不长,基层治理就出现了问题。分田到户时设计的“缴够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”,前提是农户愿意“缴够国家”和“留足集体”。在农户收入比较少的情况下,有农户不愿意“缴够”和“留足”,成为“钉子户”,其他农户也找理由不缴税费,结果不仅无法完成农业税任务,而且集体事业建设经费也难以筹措,教师工资也没办法发放。在这样的情况下,上级就一定要将收取税费当作第一等重要任务来安排,乡村干部不能按时完成税费收取任务就要被上级一票否决,上级对乡村的激励就由之前的弱激励变成了强激励。

取消农业税后,国家不再收取税费,并且将“放活”作为重要的农村政策,减少乡村干部数量,鼓励农民自治。不过,很快就发现,取消农业税后,乡村也不再有能力筹措用于农业生产和农民生活基本公共品的资金和劳力,农村出现了严重的公共品供给不足。国家因此向农村转移资源,主要通过项目来为农民提供公共品。项目落地与资源下乡过程并非一帆风顺,如何提高资源下乡的效率,如何保证项目落地的质量,就是国家不得不关心的问题,监督也随之下乡。随着监督下乡,国家对乡村的弱激励很快变成强激励。

这样一来,我们就在行政激励与乡村治理之间建立了一个演化模型:乡村治理本身是乡村治理体系与农村基层社会对接的产物,乡村治理能力受制于乡村治理体系与作为其对象和基础的乡村社会本身,同时又受制于作为其条件与激励制度安排的国家。一方面,乡村治理有其社会基础;另一方面,乡村治理又受制于国家任务要求与制度设计。国家制度设计的一个重要方面是激励制度。乡村治理能力来自特定社会基础及国家任务约束下的激励制度设计,乡村治理有效来自激励制度与约束条件的匹配,乡村治理无效则是激励制度与作为约束条件的乡村治理的社会基础和国家任务的不匹配。

因为社会基础和国家任务的变化,以及国家权力收放内在周期的变化,国家对乡村基层的激励制度也会相应调整。正是通过不断调整激励制度,形成新的激励机制,在快速现代化进程中,中国仍然保持了较强的乡村治理能力,乡村治理成为支撑国家现代化的重要力量。在当前推进基层治理体系与能力现代化的语境下,讨论行政激励与乡村治理的逻辑,具有十分重要的意义。

因而我们可得出结论:国家对乡村基层的激励可以分为强激励和弱激励两种类型,强激励通过硬考核将国家意志传递到乡村体系,以实现国家意图。强激励是规划社会变迁的常用手段,是积极行政。强激励又可以分为正向强激励和负向强激励。

在常态社会中,经过长期运转的体制应当具有相对稳定性,体制的稳定性就是制度的力量。国家与社会之间相对分离,行政体制无为而治,除非基层治理出现内在困境,国家一般不会介入,而是消极行政。这个时候国家对乡村治理的激励就是弱激励,对乡村治理工作的考核也相对具有弹性,是软考核。

强激励往往是以上级收权为前提的,容易造成基层治理自主性的不足;弱激励则往往以上级放权为前提,容易带来基层治理的盲目性。行政激励主导模式强弱转换与国家权力收放之间存在同步性。



二、激励强弱与可考核性



强激励的前提是硬考核,没有硬考核就不可能有强激励。反过来,如果进行硬考核了却没有强激励,这样的“硬考核”也不可能“硬”得起来,基层对这样的考核也就持无所谓的态度,“硬考核”自然也有名无实,变成“软考核”了。

一般来讲,基层治理十分繁杂,涉及方方面面工作,这些工作可以统称为基层治理事务,依重要性可以划分为少数重点工作和多数一般性工作。被考核的乡村基层治理工作本身存在可考核性问题,即有些工作是比较容易考核的,是可考核性强的工作,主要是所考核工作容易指标化或者量化,量化指标可以准确反映基层治理工作好坏。能否找到量化指标对基层治理工作进行考核是决定可考核性强弱的关键。

有些工作则很难量化考核,比如社会建设项目就远比经济指标难以量化,因此,社会建设可考核性就低于经济发展。对于可考核性差的指标进行考核,办法之一就是从社会建设中抽取关键指标进行考核。问题在于,基层为应对上级考核,可能只是在上级抽取的关键指标上做工作,关键指标上去了,社会建设却保留原样,甚至因为将基层治理资源用于做关键指标的工作,导致社会建设整体状况更差了。能否选取到便于考核的关键指标,以准确体现所考核基层治理工作,是决定基层治理工作可考核性的关键。

因为不同工作具有不同的考核难度或可考核性,上级对基层治理工作的激励或考核,依主导方式可以分成不同组合。

第一种组合是上级对基层治理中少数考核性强的重点工作进行强激励,包括正向强激励和负向强激励两种主要类型。

第二种组合是上级对可考核性强的工作的弱激励,无论基层治理中的重点工作还是一般工作,皆放任自流。

第三种组合是上级没有重点,不分巨细,对大量难以考核的基层治理工作进行强激励,或将考核重点放在可考核性差的重点工作上面。

第四种组合是上级对难以考核的工作进行软考核,允许基层治理保持自主性。

可从管理与治理目标落实角度理解考核与激励对体系运转的作用。激励性体现上级对下级的管理,对于可考核性工作采取强激励措施,可提高管理效率,推动工作落实;对于不可考核工作采取强激励措施,上级可以调动下级,但是可能引发下级的应付行为;对于可考核性工作采取弱激励措施,上级便无法调动下级,一些目标具体的工作也无法完成;对于不可考核工作采取弱激励措施,可减少应付行为。依据激励性强弱和基层治理工作可考核性强弱,分类如表1:


表1 激励强弱与治理关联表

我们来讨论以上四种类型:


1.强激励性且易考核的第一种组合。


因为可考核性强,上级容易掌握乡村治理工作状况,强激励就可以成功地将上级意图贯彻到乡村治理实践中。乡村治理就相对有效,基层治理有序,从而可以起到减熵的作用,基层治理可以有效达成目标。

如前所述,强激励有两种不同类型。一种是正向强激励,即通过对考核优胜者进行奖励的强激励,典型是发展主义导向之下的唯GDP主义。因为GDP尤其是财税指标容易考核,通过奖励GDP排名靠前的基层干部,可以有效提高基层招商引资发展经济的工作积极性,实现地方政府发展主义目标。因为指标考核,地方政府发展目标与乡村基层治理努力方向是一致的,上级正向强激励工作得到超常重视,甚至孤军突进,“一俊遮百丑”,在短期内基层治理有效。随着时间的推移,如果过于强调重点工作,其他工作被忽视,基层治理中就可能积累越来越多的问题,基层治理出现熵增。

负向强激励即对基层未完成关键工作任务的惩罚。容易考核且十分典型的负向强激励是“一票否决”,比如取消农业税之前的收取农业税费和计划生育都是“一票否决”的,几乎所有时期发生重大安全生产事故都要追究属地责任,这些工作之所以要“一票否决”,是因为这些工作特别重要,在基层治理资源有限的情况下,基层必然集中资源优先完成这些特别重要的工作。负向强激励促使基层将主要治理资源用于防止“一票否决”工作,导致其他工作被忽视,造成基层治理中的熵增。

也就是说,基层治理中,上级选择基层治理事项中可考核性强的重点工作进行强激励硬考核,好处是可以在较短时间内推进重点工作,坏处是基层治理资源可能被不恰当地集中到重点工作上,其他工作被忽视了。结果就是这些被忽视的工作越来越成为基层治理中的软肋,影响基层治理效果,导致基层治理中的熵增,最终导致基层治理无效。


2.激励性弱却具有较强考核性的第二类组合。


具体来讲,就是对于基层治理中容易考核的重点工作,本来应当“一票否决”或给予重奖,上级却视而不见,造成了激励不足,基层治理无序性增加。

这种弱激励性的关键是赏罚不明。本来基层治理中具有可考核性的重点工作,是可以通过考核实绩来进行激励的,上级领导部门却主观主义、官僚主义,甚至关系主义,依据亲疏远近而非工作实绩进行奖罚,下级就不可能安心工作转而专注于拉关系,讨好领导。于是基层治理陷入无序,导致熵增的结果。


3.激励性弱、可考核性差的第四种组合。


相对于经济指标,社会指标的可考核性就比较差;相对于重大安全生产事故一票否决,小概率事件防范情况的可考核性就比较差;相对于越级上访次数,干群关系好坏的可考核性就比较差;相对于农民收入,农民满意度、幸福感和安全感的可考核性就比较差;相对于生态宜居,乡风文明的可考核性就比较差;相对于数字化的现代社会,传统时代基层治理的可考核性就比较差。

无论如何,对于可考性弱的乡村治理工作,进行弱激励、软考核,就为乡村治理提供了因地制宜的空间,基层治理就可能不是为了应付上级任务而是因应基层实际需要进行治理。基层治理针对性强,治理成本低,具有自主性,以较少资源较为精准地达到了治理效果。这样一种基层治理组合,较为典型的是传统时期的“简约治理”。“简约治理”只用较低成本达到社会治理有序,显然是具有熵减效果的。

第四种组合也存在一种可能,即由于上级弱激励,基层治理自主性转变为基层治理中的不作为或乱作为,导致基层治理无效,即基层治理中出现了熵增。


4.强激励与弱可考核性的第三种组合。


这一类组合存在着的问题是,因为可考核性比较弱,强激励导致基层为满足上级考核要求而做表面工作,搞形式主义,甚至造假。大量乡村治理资源用在了无效治理事项中,真正基层治理中的重要事项却可能无力顾及,基层治理无序性快速增加。特别需要说明的是,这一类组合的重点不是所有基层治理工作可考核性差,而是将大量可考核性差的基层治理事务纳入到硬考核中,形成了强激励与弱考核性的组合。

现实中的基层治理当然比以上四种类型更加复杂,因为基层治理涉及各项事务及各类工作,基层治理中各项事务和各类工作的可考核性是不同的,且国家可能选择不同类型工作进行不同强度的考核。实践中,主导的激励模式与基层治理任务的组合,构成一个时期的基层治理秩序。



三、改革开放以来的乡村治理



梳理改革开放以来的中国乡村治理有助于我们深化认识。改革开放以来的乡村治理大体可以分为四个不同阶段,在不同阶段,乡村治理的重点与逻辑皆有差异。

1.分田到户后的政策“放活”时期。

分田到户后,农民获得生产经营自主权,农业生产积极性大幅度提高,农业发展形势一片大好。国家对农村采取了相对宽松的政策,乡村基层无为而治,税费负担不重,干群关系较为宽松,是十分典型的行政弱激励型治理。

2.干群关系紧张的农业税费时期。

到上个世纪80年代后期,分田到户释放出来的改革红利已经消失,农业增产未能带来农民增收,经济剩余较少的农户降低了“缴够国家的”和“留足集体的”积极性,越来越多农户拖欠农业税费。在分税制背景之下,全国绝大多数地区难以按时收取农业税费,地方财政收入难以维持政府运转,发放不了教师工资,也难以提供维持农村生产生活秩序的基本公共品,能否按时足额收取农业税费成为地方政府首要关切,地方政府之前的弱激励逐渐变成强激励,乡村治理首要工作是“收粮派款”,不能完成“收粮派款”任务就要被“一票否决”。正是通过这种负向强激励,地方政府维持了治理有序。

在农民收入没有显著增长,乡村治理能力也没有显著提升的情况之下,上级负向强激励导致了这样一个后果,为完成税费任务,乡村组织起来对付钉子户,奖励率先完成税费任务的农户,要求党员带头借高利贷预交税费,变卖集体资产完成税费任务,甚至通过税费分成鼓励村干部收税,中西部农村普遍出现了“乡村利益共同体”。大家想尽办法,各显神通,以完成强激励之下的税费任务,却导致农民负担沉重,村级债务快速上涨,基层干群关系高度紧张,三农问题成为全党工作的“重中之重”,基层治理很快陷入无序。

3.农村税费改革后。

进入新世纪,取消了农业税费,国家再次从农村抽手而去,对基层治理的一个主要措施是“放活”,以休养生息。不再收取农业税费,之前作为乡村干部主要工作及最难工作的税费收取工作取消了,乡村干部也难得地清闲下来。

国家权力退出,行政弱激励,乡村干部不作为,很快又产生了新问题,即农村基础设施和基本公共服务供给不足,农村基本生产生活秩序难以保持。国家开始向农村转移资源,开启工业反哺农业、城市支持农村的新阶段。

4.以工哺农以城带乡阶段。

新阶段的开启是以国家资源下乡为起点的。国家资源主要通过部办委局向下转移,主要通过项目制下乡。各个涉农部委通过自上而下条线转移资源,资源通过项目下乡,如何使用资源的规范、程序、标准也自然随着项目下乡来了。不仅如此,资源下乡,必然还会检查监督下乡,考核评比下乡,办事留痕下乡。结果就是乡村治理越来越变成完成上级各个部门下达任务,迎接上级部门检查监督,被上级部门考核评比排名。考核排名情况的应用就是排名靠前的主要领导有更多晋升机会。

上级部门考核评比排名,前提自然是对具有可比性的工作进行排名,以及按照同样的标准进行排名。越是重要的工作和排名,越是得到更高层级重视及由更高层级制定规则,越是更高层级就越是要包括乡村基层情况的广泛性、复杂性和多样性。强激励是以严格考核和严格标准为前提的,严格考核和严格标准又必然与全国不同地区基层情况的复杂性多样性错位,在强激励和严标准的情况之下,乡村治理就只能将主要资源用于完成上级安排的任务,即使这些任务与当地实际需要不匹配。

现在的问题是,自上而下转移资源的部门并非只有一个,而是几乎所有部委都有自上而下的资源转移和项目建设,也就进入到对基层的监督检查和考核评比排名上来。

“上面千条线,下面一根针”,上级各部门都对乡村进行严格考核,并按高标准(往往也意味着脱离基层实际的标准)进行考核,基层并无变通余地,基层治理就不得不用尽所有资源按上级各个部门要求完成任务,乡村治理中反而缺少对当地基层实际情况进行了解的资源与动力,很难花费时间去解决当地特殊却可能更为重要的治理问题,更不可能将工作重心放在组织基层群众形成群众主体性,以内生解决基层存在公共品不足的问题上。群众从积极主动的主体变为等待国家服务的客体。实际上,乡村干部本身也客体化了,因为他们的主要工作是完成上级安排的任务,接受上级考评,基层治理资源几乎全都用于上级安排下来的任务上,即使农民对上级项目的满意度也是由上级亲自或邀请第三方进行考核评估。

自上而下的资源转移及国家权力下乡,虽然最终是要下到乡村,地方政府当然也会感受到压力,因为基层出现的问题也要由地方政府负责。地方政府因此就要回应上级各个部门的诉求,就需要开展多中心工作,或几乎所有上级部门安排下来的工作都成为中心工作。地方政府因此在对乡村基层的激励中会进一步强化自上而下的标准与规范,以及检查考评力度。甚至有一些中央部委本来较少考核也缺少激励力度的工作也被地方政府纳入到考核中来,比如沿海发达地区普遍为工青妇等群团组织拨款,并在基层建立了相对完善的群团组织体系,相对于中西部财政能力较弱的地方政府,沿海发达地区就可以有更加全面的高质量发展诉求,以在中央部委排名上取得绝对优势的位置。

实际上,沿海发达地区发展指标不仅包含经济指标,而且囊括了更多社会指标,不仅有社会指标,而且有创新要求。江苏地区叫做高质量发展指标,因为沿海发达地区经济发达,财政资源丰厚,这些地区就可以通过社会发展与创新创建来获得相对于中西部地区压倒性的排名优势。在沿海发达地区的压力之下,中西部地区在对基层考核时也不得不提出更多社会建设和创新创建指标。

城乡融合发展,建设城乡均等基本公共服务供给,对基层治理产生了重大影响。国家提出乡村振兴战略和共同富裕目标,乡村建设中,经济、社会、生态多方面齐头并进,乡村治理主要考核标准发生了以下三个方面的重大变化:

第一,行政激励由之前的单项激励变成综合考评,每一项上级安排下来的工作都纳入考评,每一项工作都很重要,都要纳入千分制考核中。

第二,行政激励有脱实向虚的倾向,或既实又虚的倾向,典型就是将相对难以量化的社会建设指标纳入到上级硬考核和强激励中来。

第三,上级考核越来越注重基层创建,基层创造出新经验是绝对的加分项目。

这样一来,当前中国乡村治理中就出现了强激励、硬考核与各种难以量化的社会建设任务及创新创建任务的组合,其中核心是硬考核与大量可考核性差的社会建设任务、创新创建工作形成组合,乡村干部缺少对硬考核任务的调整能力,不得不花费更多资源来完成可考核性差的任务,不得不花费更多资源做形式和表面工作,以应付上级考核。基层治理中因此出现了各种形式主义,即:“认认真真搞形式,扎扎实实走过场”。乡村干部很忙,却是空转。乡村干部既不关心基层群众的真正诉求,也缺少满足群众真正诉求的资源,因为基层治理资源都用于应付上级任务了。

当前阶段,基层治理中存在着这样的问题:大量可考核性弱的基层治理任务受到上级强行政激励,导致基层治理中熵的迅速增加,基层治理成本提高、效率降低。


四、熵循环:上级考核与基层自主性


我们从上级考核、基层治理任务与基层治理自主性角度,回顾改革开放以来中国农村基层治理的逻辑,尤其是其中熵循环的逻辑。

分田到户之初,农民获得了生产自主性,生产积极性释放出来,农村生产力快速提升,经济剩余增多,国家从农民处比较容易收取税费,因此只需要通过常规办法就可以完成税费收取等国家任务,国家无为而治。

随着分田到户带来的劳动积极性释放殆尽,农户对待国家税费任务越来越消极,税费任务完成情况越来越不理想。离开农业税费,基层甚至地方治理将因为财政困难而难以为继,因此进入强激励、硬考核与硬任务组合阶段,即乡村必须要按时完成税费任务,否则上级就要对未完成任务的基层干部进行处分。在缺乏组织手段的情况之下,乡村干部不择手段不计代价地完成税费收取任务,农民负担越来越重,村级债务越来越高,干群关系越来越紧张,基层治理迅速熵增,乡村秩序难以维系。

国家应对办法是进行农村税费改革,减轻和规范农民负担,改革试点效果平平,国家因此取消了农业税和专门面向农民收取的费用。不再向农民收取税费,之前上级考核乡村干部的硬任务就没有了,上级也就不必再对乡村进行硬考核和强激励了,乡村治理只要不出事就没有问题,乡村治理进入新一轮无为而治模式。

因为上级弱激励软考核,不出事就行,乡村治理中很快就出现了新的无序现象,最典型的是乡村公共品供给严重不足,农民生产生活秩序难以维系,乡村治理陷入无序。

取消农业税后不久,国家即开始大规模向农村转移资源,通过项目来为农民提供基础设施和基本公共服务。与自上而下资源下乡同步的是国家权力下乡,监督检查下乡,考核排名下乡。过去国家强激励、硬考核的目标是让基层完成国家任务,现在国家强激励、硬考核的目标却是要求基层真正搞好建设,只不过标准是上级制定的,任务是上级下达的,基层治理任务多元且有大量可考核性差的任务。在上级强激励的情况之下,基层治理中出现了大量来自上级要求、脱离地方实际的任务,基层疲于应付,基层治理严重内卷,基层治理再次陷入无序,即再次出现熵增。

依据上述回顾,我们可以形成表2:


表2 基层治理与时间序列表

从熵的角度来看,分田到户之初的制度安排是减熵的,随着分田到户改革红利释放殆尽,乡村治理中出现了持续熵增,典型是农业税费收取越来越困难。为了按时足额收取税费,上级加强行政激励,对完成税费任务进行强激励,结果,在完成税费任务的同时,干群关系、农民负担、村级债务都出现了严重问题,乡村治理无序性进一步增加,熵增到极限,从而开启了农村税费改革及随之而来的取消农业税。取消农业税和无为而治带来减熵,很快,因为基层治理不作为,农村公共品严重短缺,农村基本生产生活秩序难以维系,基层治理中出现熵增。国家开始向农村大规模转移支付,为农民提供基本公共品,带来乡村治理中的减熵。自上而下资源转移,上级标准化、规范化要求与基层情况复杂化、多元化形成错位,上级对基层治理中大量可考核性差的任务进行强激励硬考核,基层通过形式主义应对上级考核,基层治理再次出现熵增。基层治理因此面临减熵诉求。

也就是说,改革开放以来,基层治理不断出现熵减与熵增的循环。在基层治理严重无序(熵增)时,国家通过制度调整以减熵,制度调整减熵往往效果有限,基层治理存在“按下葫芦起来瓢”的问题。强激励、硬考核可以在短期内完成基层治理中的有限任务,却很难解决基层治理中的所有问题。

除熵减与熵增的循环以外,乡村治理也正在发生不可逆的变化,其中特别重要的是国家与农民关系发生了史无前例的巨变,即几千年来国家与农民关系都建立在国家从农村汲取资源的基础上,取消农业税后,国家不仅不再向农民收取税费,而且持续向农村大规模转移支付。国家资源下乡带来标准下乡、规范下乡以及监督检查下乡,基层治理重心转向完成上级任务,这个上级任务与过去不同,即上级布置的任务不再是从农村汲取资源,而是建设更好的乡村,提高农民的获得感、安全感与满意度,却因为这些任务可考核性差、难以量化,造成基层治理以形式主义来应对上级要求。在上级强激励背景之下,基层治理很难真正因地制宜将主要治理资源用于解决本地特殊却重要的治理事务,上级标准化、普遍化要求与基层特殊性、具体化实践的错位,造成基层治理资源的严重浪费。

基层治理本身是一个复杂的组合体,基本点是基层治理本身要可持续,即不能出现无限熵增。国家通过行政激励制度的调整来影响乡村治理。国家行政强激励和硬考核,可以将对乡村秩序维系最为关键的任务找出来,以完成任务,达到减熵。问题是,强激励和硬考核很容易造成基层治理中的不平衡,即硬考核过多消耗了有限的基层治理资源,造成软考核工作的被忽视,以及基层治理自主性的丧失。到现阶段,随着国家资源下乡,国家对基层治理的考核扩展到几乎所有方面,不仅硬任务多,而且社会建设和创新创建等可考核性差的任务大量进入硬考核,导致基层治理陷入到高度内卷之中。

在上级考核、基层治理事务的可考核性与基层治理自主性之间存在着以下关系:

上级考核越硬,基层治理自主性越差。反之,上级考核越有弹性,基层治理自主性越强。

上级考核的基层治理事务越是容易量化、指标化,就越是具有可考核性,也就越是容易考核。

上级对具有可考核性基层治理事务进行硬考核,基层治理主体就将主要治理资源用于可考核事务之上,基层治理就很可能出现治理资源过度集中,其他未被硬考核基层治理事务被忽视,基层治理中出现熵增。

上级为基层治理设立多中心和硬指标的硬考核,可能造成基层治理多中心硬任务压力,基层治理缺少足够治理资源应对上级考核,就可能导致将其他治理资源挪用以应对上级任务,造成基层治理中的过度资源消耗,从而使基层治理陷入竭泽而渔的困境。

上级对可考核性差的任务进行硬考核,必然是基层通过形式上完成任务来应付上级考核。

随着基层治理从经济发展到乡村建设的积极开展,农村基层工作中,不仅存在大量需要一票否决的硬指标的硬考核,而且布置了大量考核性差的社会建设、创新创建任务,并对这些任务进行总分排名的硬考核,就造成了基层治理中严重的形式主义与治理内卷。基层治理变成应付上级考核,缺少对本地实际治理需求的回应能力,基层治理丧失了自主性。

上级对基层治理进行弹性考核,基层治理就可以有较大自主性,即基层将主要治理资源配置到他们认为最重要的方向上去。不过,基层治理自主性并非就一定可以达到减熵的效果,因为基层治理主体存在着自利倾向,即他们在上级弹性考核制度下无所作为,甚至将基层治理资源用于自身利益最大化,而不是服务于基层治理最优化。

中国地域广大,不同地区经济发展阶段不同,地方社会结构也存在差异,农村基层治理很难进行统一标准的考核。在促进城乡平衡发展的过程中,国家试图通过向农村大规模输入资源,再通过制定各种标准,借助硬考核强激励达到乡村治理的熵减,却可能因为不仅将农民客体化而且将乡村干部客体化,造成基层治理中的严重形式主义和治理内卷。国家资源投入并没有达到与之匹配的基层治理成效。因此,构建一个具有内在活力与积极性的基层治理结构,成为当前国家资源下乡背景下基层治理创新的关键。



五、迈向基层治理的熵平衡



基层治理是否有效可以从两个方面进行定义:第一种是通过治理,基层社会保持了良好生产生活秩序,获得了稳定公共品供给,防止了因为无法达成集体行动而产生的效率损失,也就是农村一家一户办不好、不好办和办起来不经济的事情都通过治理办好了,农民安居乐业;第二种是以较少治理资源达成了较大治理效果,基层治理因地制宜,最低成本、最高效率地回应农民最强烈诉求,较少发生治理资源错配与低效使用的情况。国家不包办、不代替,市场的归市场,国家的归国家,集体的归集体,各居其位,各得其所。

以上两个基层治理有效的定义,前者更强调结果有效,后者更强调过程有效。尤其是在当前国家资源向农村大规模转移,国家为农村提供与城市均等基本公共服务,且国家往往将农民获得感、安全感和满意度纳入到对基层治理考评的情况之中,如何保持治理过程有效就十分关键。

治理过程有效包括两个方面:一是可持续,二是低成本。以此两点来反观当前农村基层治理就会发现问题。从可持续性上讲,在上级强激励和硬考核的压力之下,乡村基层普遍出现了治理过热的问题,为完成上级任务,基层干部不得不执行“5+2”和“白加黑”,并且将有限治理资源都用于完成上级任务。为完成上级考核任务,乡村甚至不得不竭泽而渔,造成基层治理的不可持续。从低成本来讲,因为主要治理资源是国家转移而来,农民满意度又被纳入到基层治理考核要求中,就使得国家无论投入多少资源,农民都不厌其多,由此造成资源投入缺乏边界。上级转移资源要求安全落地,就要对如何使用资源进行规范,结果就是自上而下的资源使用标准与基层治理多样化的资源使用需求发生错位,基层治理资源发生普遍错配,一方面是重复浪费,一方面是短缺不足。以国家资源为主的基层公共品供给上资源错配与高成本的问题,也就是治理无效的体现。

依前述各节讨论,当前基层治理无效或低效有以下原因:

第一,自上而下资源转移缺少与自下而上农民公共品需求偏好的对接机制。国家通过各个部门向农村转移资源,一般都是标准化的转移,规范、统一、标准化的要求与农村公共品需求多样性之间有着巨大落差。因为缺少与农民公共品需求偏好的对接机制,农民公共品需求偏好难以表达,自上而下的资源转移无法转变成为农民的组织性,不能组织起来的农民容易机会主义对待上级资源,甚至出现农民变身钉子户,过度索要国家资源以养肥自己的问题。

第二,自上而下资源转移。由上级单方面为农民供给公共品,乡村干部或基层治理工作的核心是让国家资源安全落地,造成基层治理中农民的客体化甚至基层干部的客体化。农民只是被服务的对象,不需要或缺少对公共品承担责任的机制。

第三,多部门硬考核和跨级督查进一步加强了基层治理中的形式主义。几乎所有部门都向农村转移资源,也就是几乎所有部门都对农村基层进行考核,每个部门都强调本部门工作的重要性,都试图将部门工作中心化,以及都试图将部门工作变成“一票否决”工作。例如,我们调查的江西某县2021年对乡镇进行量化排名通报的就有21项:医保缴费、社保缴费、企业招工、疫苗接种、征兵、粮食生产、发展党员、“双提升”面访、户厕问题摸排整改、医保电子凭证注册、护林员巡护、小额信贷、房地一体发证、万村码上通注册、公益性墓地整改、民政资金追缴、“掌上河湖”河长版app巡河、赣政通使用、“学习强国”APP学习、松材线虫病除治、造林。实际工作当然要比这21项多得多。各个部门工作同时压向基层,造成基层治理中的高度紧张,在治理资源有限的情况下,基层只能以形式主义来应对上级任务。

上级为了监督基层治理工作情况,往往采取自上而下的督查形式,其中尤为重要的是跨级督查,或者说所有督查都是跨级督查。因为上级对地方的督查一定要具体到基层,比如基层治理中,若上级(市级)检查乡镇工作,其中对村级工作进行抽查,发现了一个村庄某项工作瑕疵,扣了乡镇工作的1分,乡镇就会扣这个村工作总分的比如29分(因为有29个村),结果就是一个村某项工作(比如综治工作的“每日报平安”工作)只占全部考评分的1分,被跨级督查发现后却扣了29分,这个村的工作实际上就被一票否决了。

更重要的是,跨级督查发现基层治理中的问题并不与基层沟通,而是将发现的问题反馈到基层的上级比如乡镇上级的县市,县市就不可能再就通报内容与发现问题的省级部门沟通,而只可能处分基层。虽然县市知道乡镇工作中的特殊性及产生问题的合理性,县市却不可能向省级部门去解释,解释就是政治态度有问题,不处理乡镇也是有问题。即使是上级部门发现的问题是误会或是错了,乡镇也得买单并承担责任。这样就极大地加剧了基层治理中的不确定性。

当前多部门对基层的硬考核和越来越普遍的跨级督查,使得基层治理只能将几乎所有资源都用于完成上级任务,无法和无力回应基层治理中真正重要的群众诉求。

第四,当前基层治理的硬考核向社会建设领域延伸,甚至将创新创建工作也纳入到硬考核中。而实际上,社会建设事务是很难进行量化考核的,由此变成对社会建设某些外在指标的考核。为完成考核任务,基层不得不舍本求末,通过做形式等表面工作以应付上级考核,由此产生文山会海和徒有形式的办事留痕。

第五,考核太硬,缺乏弹性。各项工作考核进行综合排名,排名靠后要受处分,且对各项工作都求大求全求快,要求精准精细精确,一个环节出问题就可能被全盘否定,基层干部不仅身累而且心累,基层治理资源大量用于防范小概率事件,真正重要的当地群众强烈要求的公共事务却无力也不愿回应。

如何才能让当前中国农村基层治理有效呢?

第一,当前基层治理应当进入放权周期,考核要有重点,有弹性,将硬考核集中到少数重点治理事务中。比如安全生产事务,其他事务的考核则保留有一定弹性,允许基层具有一定的治理自主权。

第二,真正将农民纳入到基层治理主体中来,让农民参与基层治理事务,分享权力,分担责任。自上而下的资源转移应当变成农民自下而上组织起来的能力。只有农民组织起来成为基层治理中的主体,基层治理才能真正有效。将农民组织起来的办法,一是要让农民参与到自上而下转移资源如何使用的决定上来,让农民拥有话语权,其中成都近年来进行的“村庄公服资金实验”经验值得注意;二是要通过群众工作,依靠积极分子,团结大多数,真正依靠群众、动员群众、组织群众,让群众对自己的生活生产秩序负起责任。

第三,国家不要包办代替农民自已建设自己的美好生活。要让农民自己去市场上追求自己的美好生活,市场上失败了,政府提供底线的社会救助,从而让农民可以保有基本的发展能力。

归结起来只有一句话,即在国家资源下乡的背景之下,基层治理有效的基本前提是,下乡资源必须激活农民内生积极性,让农民组织起来成为乡村治理的主体,分享基层治理的权力,分担基层治理的责任。



六、讨论:基层治理体系与治理能力现代化的问题



在基层治理体系与治理能力现代化语境下,讨论行政激励与乡村治理的逻辑特别重要。基层治理有效是一个内涵相对确定的概念,基层治理体系与基层治理能力现代化的内涵则比较模糊。

现代化是一种指向,即由传统向现代的转变。现代化一般指正规化、科层化、形式化、文牍化,基层治理体系现代化,一般容易被理解为基层治理体系的正规化、科层化、行政化,基层治理体系被纳入到自上而下的行政体系,受到自上而下行政激励,规范有效地开展工作,保质保量地完成任务,化解基层矛盾,满足群众诉求,保持社会有序。

当前基层治理中已经出现了显著的乡村治理体系正规化、科层化、行政化倾向。随着国家资源下乡而来的国家权力全面介入到基层社会,乡村两级治理体系正在被国家重新塑造,其中关键是正规化,村干部越来越类似公务员,误工补贴越来越工资化,村级治理主要工作无限接近只完成上级任务,村干部工作情况好坏也由上级来考核。

从目前基层治理来看,基层治理体系的以上改变却似乎并未带来基层治理能力的现代化,当前农村基层中反而出现了大量空转现象。基层治理体系正规化与基层治理能力下降的悖论,要求我们对基层治理有更深入的考察。

基层治理有一个重要特点就是其权变性。基层治理事务与其他治理事务的一个重大差异在于这些事务与居民有着密切的利益联结,这些事务既不同于农户家庭内部的事务,又不同于完全的国家公共品,而是介于两者之间的事务,比如“生态宜居”的环境显然可以为居民带来正福利。这样的正福利,如果国家包办则显然无法做到,因为居民对美好生活的追求是无限的。如果仅仅依靠市场,依靠农户自愿,组织成本又会无比高昂,搭便车现象难以克服。因此,为了获得“生态宜居”的环境,就必须将居民组织起来,让他们自己分享权力和分担责任,自己解决自己的问题。基层治理的核心就是激活群众的自治能力,让他们对自己宜居的环境负责。

每一个基层治理单元,居民可以组织到什么程度,他们对环境有什么样的建设共识,对公共品有什么样的需求偏好,都必然是特殊的,甚至是在治理过程中不断发现与发掘出来的。这就使得基层治理本身具有很强的特殊性、多样性、复杂性,且基层治理事务往往细小琐碎,如此的基层治理事务就难以适应自上而下建立的主要对上级负责完成上级任务规范的基层治理体系,用自上而下的强激励硬考核来调动基层治理主体积极性,就是舍本逐末,形式主义随之会泛滥。

这个意义上讲,基层治理体系现代化可能并非是科层化、正规化与规范化,而应当具有更多灵活性和自主性,乃至应当有更多自治性。上级考核的弹性,基层治理体系的不规范,可能是基层治理有效的重要前提。

在当前阶段,农民正在史无前例地进城,农村社会结构正在史无前例地重组,基层治理体系保持灵活性,而非规范化、正规化,不仅有助于适应中国不同地区农村情况的多样性和复杂性,而且有助于适应中国农村正在发生的快速变迁。从基层治理有效角度来看,不存在绝对的适应任何条件的治理有效(或治理能力现代化),而总是在基层治理中出现熵增时,国家及时调整制度,掌握权力收放的尺度,以减熵:在基层治理中出现了普遍的形式主义与僵硬教条时,国家通过放权来激活基层治理主体的主体性,在基层治理主体偏离上级要求甚至胡作非为时,国家通过收权加强对基层的检查监督,防止基层治理乱象。当前中国农村正在发生巨变,国家通过激励制度调整和权力周期性收放,以在巨变时代始终保持基层治理有效。

进入 贺雪峰 的专栏 进入 桂华 的专栏     进入专题: 行政激励   乡村治理  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(https://www.aisixiang.com)
栏目: 学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:https://www.aisixiang.com/data/136552.html

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统