内容提要：本文回顾改革开放四十年来征地制度的演进历程，探讨影响征地制度变迁的力量，讨论征地制度改革的阻力，对征地制度改革的进展进行描述和评价。让征地制度朝着改善的方向改革，我们建议：借鉴历史经验以及改革试点中涌现的好做法，明确政府角色定位；修改宪法的土地条款；确保只有公共利益项目才可以动用征地权；允许集体土地按规划进入市场；正常补偿，评议商定补偿款并签订征地协议；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制；设计好征地的论证、争议和裁决程序；加快立法、修法进度，将正确的征地理念、程序和好的试点经验法制化。
关 键 词：征地制度 土地 征收 征用 改革开放四十年
以1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会作为改革开放的起点，2018年正好是改革开放四十周年。2017年10月25日十九届中共中央政治局常委同中外记者见面时，习近平总书记指出，2018年是改革开放40周年，“我们将总结经验、乘势而上，继续推进国家治理体系和治理能力现代化，坚定不移深化各方面改革，坚定不移扩大开放，使改革和开放相互促进、相得益彰”。①
1998年8月29日，九届全国人大常务委员会第四次会议修订通过《土地管理法》。以之为界，改革开放四十年来的征地制度演进可以分为泾渭分明的前二十年和后二十年。②在前二十年，我国立法定规，先后修改宪法、制定土地管理，并完成了土地管理法的大规模修订，通过《土地管理法实施条例》，形成并在很大程度上固化了迄今为止仍是主要制度安排的征地制度框架。在后二十年时间里，我国进行了三轮征地制度改革试点，试图对前期形成的征地制度进行调整。但是，总体上看，改革的进展极为缓慢，实质性内容不多。与此同时，我国征地规模剧增，征地冲突大面积爆发，以征地纠纷为主的农村土地纠纷成了农民维权抗争活动的焦点以及影响农村社会稳定的首要问题，征地制度迫切需要改革。
值此改革开放四十周年之际，回顾四十年来征地制度的演进历程，深入政策制定过程，探讨征地制度在四十年间的变与不变、制度变迁背后的力量和思维方式，对征地制度改革的进展进行描述和评价，讨论阻碍征地制度改革的力量，对于理解征地领域的诸多问题和改革困境，对于推动征地制度朝着改善的方向发展，都会有所助益。本文第二、第三部分讨论改革开放前二十年和后二十年征地制度的演进历程，最后是结论和建议。
二、1978—1998：立法定规，形成固化制度框架
(一)1982年宪法修改
1980年9月，五届全国人大三次会议通过了宪法修改委员会名单。1981年2月，宪法修改委员会秘书处讨论总纲草稿时，副秘书长胡绳指出，“有些问题我们还拿不准，如关于土地的所有权问题、关于农村人民公社经济的一些问题、关于中外合资经营问题等”。可见，当时对于是否在新宪法中新增关于土地所有权的规定，或者怎么规定土地所有权，“还拿不准”。1982年3月，秘书处决定“在(宪法总纲的)经济制度一节中，需要增写关于全民所有和集体所有的土地”。1982年年初，宪法修改委员会第二次会议上，城市土地国有、农村土地集体所有、任何单位和个人不得买卖和租赁土地，加上为公共利益征地，构成了宪法修改草案讨论稿中土地条款的基本内容。这与后来通过的宪法文本基本一致，只有文字上的些许差别。但是，修法过程中有较为激烈的争论。
当时，征地在一些地方遇到了阻力，报纸上有关于农民敲国家建设竹杠的报道。对于草案讨论稿中城市土地属于国家所有、农村土地集体所有的规定，一些委员认为，农村土地应收归国有，不然国家征地会遇到土地所有者的漫天要价，妨碍经济和国防建设。另一种意见认为，农民为“打土豪、分田地”进行了长期艰苦的斗争，突然宣布“土地国有”会在农民心理上产生不良的影响，且农村土地收归国有没有实际意义，因为土地还得由农民去耕种、使用。对于这些意见，1982年4月12日，胡乔木代表秘书处解释说，规定农村土地国有会引起很大震动，国家除了动荡将得不到任何东西，而且即使宪法规定农村土地国有，将来国家征地也要给农民报酬，农民要价过高的问题可以通过国家规定统一的征用办法解决。
在1982年4月14日的讨论中，仍有一些委员要求规定土地为国家所有。彭真也赞成土地都归国有，但认为应采取渐进式的，先把城市土地定为国有，郊区和农村的土地定为集体所有，震动小一些，先笼统点，作为过渡，征用问题可以用国务院搞的《土地征用条例》解决。杨尚昆也赞成维持原文，认为即使土地国有，征地、拆迁中的扯皮也解决不了，宣布国有震动太大，逐步过渡较好，先通过《土地征用条例》以处理征地问题(许崇德，2003)。
由上可知，起初起草者对于土地所有权问题拿不准，后来拿出一个内容包括城市土地国有、农村土地集体所有的讨论稿。对此讨论稿的争论集中在是否要为了便于建设征地而将农村土地也规定为国有。几番争论后，委员们接受了讨论稿的条款，不再寻求将农村土地也规定为国有，却没有对该条款的具体内容进行仔细审议。
(二)1982年出台《国家建设征用土地条例》
上文所说的“统一的征用办法”、《土地征用条例》，指的是《国家建设征用土地条例》。修宪时，许多委员希望将农村土地由集体所有改为国有，未能达成一致后，《国家建设征用土地条例》便承担起了降低国家建设成本的重任。
1982年4月，国家建委副主任吕克白作《关于〈国家建设征用土地条例(草案)〉的说明》，认为“建设用地出现了‘自由议价’，甚至出现了变相买卖土地和出租土地的现象，给国家建设和工农关系带来了许多困难和一系列的问题，……许多建设单位因为满足不了社队或有关方面提出的征地条件，建设工期一拖再拖，影响了国家建设”，因此《条例(草案)》强调“农村社队和农民在按规定得到合理的补偿、安置后，有义务积极支援国家建设”，“土地补偿费和安置补助费标准均留有较大的幅度。……标准要明确具体，以免造成就高不就低、讨价还价的状况”；关于安置问题，他提出“就地就近安置是最基本的方面”，“各地对征地后出现的农业剩余劳动力，应千方百计，通过发展农业生产和多种经营的方式，予以安置。……至于转为非农业户口或城镇户口，更应从严掌握”(吕克白，1982)。
照此思路，1982年5月，国务院公布施行《国家建设征用土地条例》。在强制性方面，条例废除了1953年、1958年国家建设征用土地办法中对被征地者进行解释的条款，规定“被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠”。在补偿方面，规定“征用耕地(包括菜地)的补偿标准，为该耕地年产值的三至六倍，年产值按被征用前三年的平均年产量和国家规定的价格计算”，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的二十倍”。在安置方面，规定因征地造成的农业剩余劳动力，要通过发展农业生产、社队工副业生产、迁队或并队安置，“按照上述途径确实安置不完的剩余劳动力”，符合条件的可以安排就业、招工和转户口。在征地程序上，条例规定用地单位必须与被征地单位协商征地的数量和补偿、安置的方案，签订初步协议，用地面积的核定需要“在土地管理机关主持下，由用地单位与被征地单位签订协议”。
(三)1986年制定《土地管理法》
1986年，中央提出“要抓紧制订《中华人民共和国土地法》”。在当年全国人大会常务委员会第16次会议上，由于该法“主要是加强土地管理，解决乱占耕地、滥用土地的问题，关于国土规划、国土整治、国土开发等问题，由于实践经验不够，草案未作规定”，改称《土地管理法》。在制定过程中，《土地法(草案)》“明确规定集体所有制土地为乡镇公有”。当时担任全国人大法律委员会副主任委员的宋汝棼指出，“(《土地法》)草案第九条规定：‘全民所有制土地，归国家所有，由县级以上人民政府行使土地所有权。劳动群众所有制土地，为乡镇公有。’许多常委委员和19个省、自治区、直辖市不同意上述规定。他们认为，农村集体所有土地改为乡镇所有，可能在农村中引起波动。有的提出，改为乡镇所有，等于宣布国有，对农民震动太大，农民还是把土地当作命根子，这样改，接受不了。……经过反复研究，与有关部门磋商，才产生了土地管理法的第八条：‘集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有’”(宋汝棼，1994)。
可见，类似修宪时的情形，《土地法(草案)》的起草者希望用“劳动群众所有制土地，为乡镇公有”的表述，将农村土地变为实质上的国家所有，但担心如此规定对农民震动太大、可能在农村引起波动，最终通过的《土地管理法》规定农村和城市郊区的土地属于集体所有。《土地管理法》是在原《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》基础上制定的，其中有关征地的规定也基本上与1982年的《国家建设征用土地条例》相同。
(四)1994年“继续实行低价征用土地的办法”
1994年3月25日，国务院第16次常务会议审议通过了《九十年代国家产业政策纲要》和《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》。这两个在同一天通过的重要文件，都要求实行低价征用土地的办法。作为20世纪90年代制定各项产业政策的指导和依据，《九十年代国家产业政策纲要》规定，“为了加快基础设施建设和基础工业的发展，国家将主要采取以下政策：……对基础设施和基础工业继续实行低价征用土地的办法”。作为指导国民经济和社会发展中长期发展战略的纲领性文件，《中国21世纪议程》提出，“交通、通信建设的规划、设计同土地使用规划结合起来，注意节约土地资源，在此前提下，对交通、通信建设用地，实行低价征用办法”。
(五)1997—1998年《土地管理法》的修订
1997年4月，中共中央、国务院发出《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，中央领导指示要在一年内完成《土地管理法》修改。1997年8月，国家土地管理局向国务院提交了《关于报送〈中华人民共和国土地管理法(修订草案)〉(送审稿)的报告》，指出，“现行土地征用制度是在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊病就日益呈现。一是投资主体多元化，单一国家投资的建设项目越来越少，所有建设项目再沿用国家建设征用土地的做法，易形成大量非国家建设动用国家征地权，造成大量土地闲置浪费和撂荒，不利于控制建设用地规模和保护耕地，也不利于保护农民利益。国际上通行的做法是，土地征用权属于政府的特权，征地严格限定在公共利益需要范围，不允许滥用征地权。……为此，这次修改《土地管理法》应当对土地征用制度作重大改革。一是界定土地征用范围，将征地限定在社会公共利益范围内。社会公共利益用地主要包括国家机关用地、军事用地、基础设施用地、公益事业用地等。……三是改革现行的征地补偿安置方式。现行《土地管理法》按照被征用土地的农作物年产值计算补偿标准的办法已远远不符合现实情况。征地补偿标准的时效性较强，而且采用什么方法来确定补偿标准，还需要在实践中摸索，修订草案没有定死，可由国务院做出具体规定”(国家土地管理局，1997)。据此，《送审稿》第40条规定，“国家为了下列公共利益的需要，可以对农民集体所有的土地实行征用：(一)国家机关用地和军事用地；(二)城市基础设施用地和公共事业用地；(三)能源、交通、水利等基础设施用地；(四)法律、法规规定的其他用地。”
但是，这些意见遭到了“产业部门的反对”。③其结果是，《送审稿》上报国务院后，经征求意见、修改、审议，推出的修订草案完全推翻了《送审稿》中有关征地范围和补偿原则的内容：删除了《送审稿》以罗列方式做出的对征地范围的限定，只模糊地规定“国家为公共利益的需要，可以依法对农民集体所有的土地实行征用”；仍规定征用耕地的补偿费和安置补助费按年产值的倍数计算。
对于这个不限定征地范围、仍以年产值计算补偿费的修订草案，九届全国人大常委会二次会议分组审议时，常委们提出了“补偿方法和原则应当修改”的意见(李元，1998)。对于修订草案中的征地条款，各界人士通过各种渠道向全国人大法律委员会提出了大量建议。国家土地管理局政法监察司、全国人大常委会法工委经济法室对所有意见和建议分别进行的综述，都指出“土地征用问题是这次全民讨论的热点问题”，而征地范围、补偿方法是讨论焦点(国家土地管理局政法监察司，1998；何永坚、杨合庆，1998)，但是，这些关于限定征地范围、界定公共利益、修正补偿计算方法的意见，没有得到全国人大法律委员会的重视和采纳，未被列入“一些主要问题”中，没有被视为“关于征地问题主要意见”(李伯勇，1998)。最终，修订草案由九届全国人大四次会议通过。
从修法过程可以看出，国土局起草送审稿时，希望通过限定征地范围和改变传统的补偿办法来改进征地制度，但由于产业部门的反对等原因而未果。非但如此，新法还去掉了旧法中一些保护被征地者的条款，增设了一些不利于被征地者的条款，使征地制度发生了转折。这个转折至少包括以下三个方面。
第一，在征地范围上，明确扩大了征地的合法范围。新土地管理法不仅没有对公共利益进行界定，而且放弃了公共利益的抽象意涵。新土地管理法规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，即除农村集体企业和村民经批准可使用本集体所有土地外，任何建设(不管是否出于公共利益)使用原属农村集体的土地时，都可以而且必须征地。更进一步地，新法通过后，《中华人民共和国土地管理法释义》明确指出，“按目前的规定征用土地情况可分为两类，一类是城市建设需要占用农民集体所有的土地，另一类是城市外能源、交通、水利、矿山、军事设施等项目建设占用集体土地的，国家将要为其办理征用土地手续”(卞耀武、李元，1998)。这意味着，在1998年修法前，由于公共利益未得到清晰界定，某项建设是否出于公共利益，本是可以讨论的，争议各方可以分别提出理由，主张该建设项目是或不是“为了公共利益”。但是，经过1998年修法，明确了凡是城市建设需要占用农民集体所有的土地的，不需要再判定该项建设是否“为了公共利益”就可以征地。
第二，在征地程序上，不再与被征地方商定征地方案、签署征地协议。在1953年和1958年的国家建设征用土地办法中，征地补偿费都以政府会同用地单位和被征用土地者“评议商定”、“共同评定”为原则。1982年《国家建设征用土地条例》规定，用地单位必须与被征地单位协商征地的数量和补偿、安置的方案，征地面积和补偿安置方案需要签订初步协议，最终征地也要签订协议。1991年的《土地管理法实施条例》规定，政府土地管理部门要“组织建设单位与被征地单位以及有关单位依法商定征用土地的补偿、安置方案”。而1998年的修法删除了评议和协商的条款，征地面积、补偿安置方案等均由政府单方面确定，也不再与农民签协议。如此一来，在实施征地前的最后一刻，被征地方才会看到一纸公告，公告上写明土地已经确定将被征收，且补偿安置方案已经确定。
第三，在争议解决机制上，明确规定征地补偿安置争议不影响征地方案的实施。国务院常务会议1998年12月通过的《土地管理法实施条例》规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。这意味着，政府单方面确定征地方案后，不管被征地的农村集体经济组织和农民对征地补偿、安置的方案有无意见、有何意见，在争议解决之前，就可以强制实施征地。
三、1999—2018：改革试点，有进展但实质内容少
从对《土地管理法》修订过程的讨论，可知当时全国人大、国务院和国家土地主管部门对于征地制度的缺陷及该如何完善征地制度是清楚的，但最终却未能实现征地制度的改善，还删去了旧法中一些有利于保护被征地者权利的条款，增设了一些不利于保护被征地者权利的条款，使征地制度发生了转折。正因为如此，才会出现如下的怪现象：1998年8月29日修订通过《土地管理法》、对征地制度做了大幅度调整，新的《土地管理法》从1999年1月1日开始实施，而征地制度改革在1999年又被提上了议事日程。
在从1999年到2018年的二十年间，我国进行了三轮征地制度改革试点，并在此基础上通过修正宪法、制定物权法以及出台中央、国务院、各部委文件等形式，对征地制度进行了一些调整。总体上看，改革取得了一些进展，但1998年《土地管理法》及其实施条例和释义仍是目前征地领域的主要制度安排，而修订土地管理法的工作迟缓，酝酿了近二十年的《农村集体土地征收补偿条例》也一直未能出台，④改革进展极为缓慢，实质内容不多。
(一)三轮征地制度改革试点
1.第一阶段试点：侧重征地补偿安置和征地程序
国土资源部1999年成立“征地制度改革研究”课题组，提出征地制度改革的初步思路：“针对现行征地制度不适应市场经济需要的问题，1999年开始组织专门力量着手研究征地制度改革问题，拟定了征地制度改革试点总体方案，启动改革试点工作”(国土资源部2002年重点调研征地制度改革课题组，2003)。结合部分地区的探索，2001年8月国土资源部在佛山召开“征地制度改革试点工作座谈会”，提交《征地制度改革试点总体方案(征求意见稿)》，启动了上海青浦、江苏南京和苏州、浙江嘉兴和温州、福建福州和厦门以及广东佛山和顺德等9个市的征地制度改革试点工作。
2002年2月，中央财经领导小组办公室将研究征地存在的问题、完善土地征用制度作为重点调研课题，与国土资源部共同开展调研工作。2002年10月，国土资源部与中央财经领导小组办公室在北京通州联合召开“完善征地制度调研暨改革试点工作座谈会”，启动第二批包括北京通州、河北石家庄、辽宁沈阳、黑龙江绥化、安徽马鞍山、河南洛阳和新乡、广东广州、广西南宁以及四川成都等10个市(区)的征地制度改革试点工作。
综上，从2001年开始，全国先后两批12个省(市、区)的19个市(区)启动了征地制度改革试点工作。这一阶段试点改革的特点是自下而上的探索与自上而下的改革相结合，国土资源部通过跟踪调研、总结地方所创造的、取得较好成效的实践，试图将地方经验转化为政策文件、自上而下地推动改革。由于这一时期国土资源部把“改革征地制度与集体建设用地进入市场作为两个课题，加上有关领导对集体土地入市的态度发生变化，所以征地制度改革试点基本不涉及缩小征地范围的内容”，试点内容主要集中在征地补偿安置和征地程序上(黄小虎，2013)。这一系列试点在两年后结束。
2.第二阶段试点：开始触及缩小征地范围
2010年，国土资源部启动新一轮征地制度改革试点。2011年，国土资源部先后批复了天津、成都、武汉、长沙、重庆、西安、沈阳、杭州、佛山、南宁及唐山等11个城市开展征地制度改革试点工作。具体而言，天津、沈阳、武汉、长沙、重庆、成都主要开展区分公益性和非公益性用地、缩小征地范围的试点；沈阳、武汉、长沙、重庆、杭州、佛山、南宁、唐山主要开展完善征地补偿安置机制的试点；天津、成都开展改进农用地转用与土地征收审批方式的试点。
各试点城市续推进相关试点工作。(1)区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围：初步探索出如何确定缩小征地范围项目用地的公益性或非公益性；项目用地单位与集体经济组织用地协议方式和内容；项目用地办理程序、土地收益分配以及退出机制等。(2)完善征地补偿安置机制：在实行征地统一年产值标准和区片综合地价的基础上，研究如何动态调整提高征地补偿标准；会同社保部门，逐步完善被征地社会保障制度；对征地拆迁和征地补偿安置进行有益探索。(3)改进农用地转用与土地征收审批方式：实现了同一区域内征地拆迁标准的一致性；被征地区域群众享受城镇居民相关待遇；为重点项目落地争取了时间，提高了农用地征收指标配置、使用效率以及用地审批效率。(4)加大被征地农民社会保障力度：落实被征地农民的社会保障，推进被征地农民社会保障与城镇职工基本养老保险体系的接轨。
这一阶段试点开始触及征地范围这一征地制度的实质，但“未取得成效”。甘藏春(2014)指出，“经批准进行缩小征地范围试点的城市，基本上未对缩小征地范围进行尝试探索”，“可以认为，本轮以缩小征地范围为主要目的的征地制度改革探索，未得到试点城市的支持和认同。也可以认为，城市政府及土地管理部门，对缩小征地范围基本没有积极性”。
3.新一轮改革试点：进行中，有待评估和改进
从2015年起，全国33个县(市)开展农村土地制度改革试点，其中，山东禹城、河北定州和内蒙古和林格尔进行了征地制度改革的试点。2016年9月，征地制度改革试点扩大到全部33县。2017年9月，中央又决定将原定于2017年底完成的试点工作再延期一年。征地制度试点县取得的进展主要有。
第一，缩小征地范围。禹城以用地类型、用地主体、是否营利及规划管制等为依据，结合社会调查、专家论证、群众听证等，研究制定了《土地征收目录》。定州以土地用途是否营利为依据，初步界定了各类建设的公益、非公益性，形成了目录划分方案。和林格尔参照《划拨用地目录》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》，采取列举法与专家征询意见法编制了《土地征收目录》。和林格尔还探索了公共利益认定争议解决机制，对拟建项目用地是否属于公共利益存在异议的，由县政府组织召开听证会，确定是否属于公共利益范畴。
第二，规范征地程序。定州探索了“一个评估、两轮协商、三次公告、四方协议”程序：成立风险评估领导小组，从法律法规、群众利益、生态环保等方面评估项目征地的社会稳定风险；与被征地村委会、村民两轮协商，内容围绕补偿安置标准和土地征收协议；村集体、村民同意后，国土部门发布土地征收预公告，以及每个村民经过实际测量后的具体被征地面积、补偿等相关细节的第三次公告；签订由村民、村委会、乡镇、国土部门签证的征地协议。和林格尔改进了征地程序：(1)增设公共利益认定环节，在征收审批阶段审查建设项目是否具有公益性，认定不是公益性的不再启动征收程序；(2)增加备案程序，征地前对被征地农民家庭进行摸底调查，“一户一档、一人一卡”，报人社局备案；(3)建立社会稳定风险评估制度，在征收前听取村民意见，进行风险评估，划定风险等级，提出化解风险措施，形成评估报告，作为是否征地的依据；(4)探索民主协商机制，试行“两公告、一评估、一听证、一协议、一登记”，在征地方案批复前与批复后两次公告，进行社会稳定风险评估，召开方案听证会，签订补偿安置协议，进行补偿登记；(5)健全矛盾调处机制，成立补偿安置争议协调裁决委员会，制定《协调裁决办法》，试图理顺农民诉求表达渠道；(6)完善信息公开机制，在县门户网站和报刊、广播、电视等媒体发布公告。
第三，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。禹城探索形成“一代管、二提高、三保障”的农民利益保障机制。成立征地补偿资金代管中心，代管被征地农民土地补偿资金，每年两次兑现固定收益；提高征地区片综合地价标准；在2个乡镇落实被征地农民养老保险个人账户。定州提供多种补偿安置方式让被征地户选择；规定永久给予被征地村民粮食实物或者折算货币补偿；被征地农民可选择参加城乡居民养老保险或城镇职工养老保险，政府提供每亩两万元补贴；确定“1+N”被征地农民多元保障机制，在货币补偿的基础上，引入社保、留地、留物业、就创业或商铺开发等方式。和林格尔完善征地区片综合地价测算，探索征地补偿与收入上涨、物价增长指数等的动态调整；强化养老保险社会保障，累计征地达到50%以上的被征地农民均参加城镇职工养老保险或城乡居民养老保险，一次性缴纳的社会养老保险费由被征地农民本人和政府按30%和70%的比例承担；制定《被征地农民创业就业扶持援助实施办法》。
第四，探索兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。(1)探索增值收益的核算方法。和林格尔形成《征收转用农村集体土地增值收益核算办法》。(2)探索以多种形式分享土地增值收益。定州探索直接给被征地农民留地留物业的方式，和林格尔探索联营、土地股份合作、留地、留物业等方式。(3)研究增值收益在国家、集体、个人间的分配比例。和林格尔构建增值收益分配模型，测算中央、地方、集体、农民的分配比例为15.54%、25.9%、9.81%、48.74%。禹城测算土地增值收益，确定集体与政府的分配比例为：住宅用地24%：76%，商服用地11%：89%，工业用地84%：16%。(4)制定增值收益在农民集体内部分配使用的指导意见。定州对分配方案、集体留用资金使用管理、内部监督机制提出了明确要求，从经营、分配、转让、监管等环节予以规范。
但是，这一轮试点也存在明显的局限，需要在试点评估总结和下一阶段试点期间进一步改进。(1)试点范围窄。此轮征地制度改革试点，一开始只有三个县参与，数量十分有限。2015—2016年33个农村土地制度改革试点县(市、区)中，开展宅基地和集体经营性建设用地入市两项改革试点的均是15个县(市、区)，而进行土地征收制度改革试点的只有和林格尔、定州和禹城。到了2016年下半年，征地制度改革试点才部署扩展至全部33个县，且各地在很大程度上存在偏重推进集体建设用地和宅基地制度改革试点、忽视征地制度改革试点的情况。(2)试点地块少。不仅改革试点的区县数量较少且态度不甚积极，而且试点只在试点县的少数试点项目中进行。截至2017年9月，三个试点地区按新办法实施征地的地块只有63宗。要准确评估试点工作对试点地区经济、社会等方面的影响，要客观评估试点的成效，离不开当地对试点政策的确实、全面贯彻。由于试点县都只在少数项目中推行试点政策，导致试点政策的效果和影响难以准确评估和总结。(3)试点进展慢。目前改革探索的成果主要是政策研究成果，制定了一些文件，“纸上谈兵”比较多，实际落实比较少。征地制度改革试点进展缓慢也得到了主管部门的承认。2015年底，原国土资源部副部长王世元指出，“土地征收制度改革在三项改革试点中，……进展也相对缓慢”。2017年2月，国土资源部总结指出，“三块地”改革中，“农村集体经营性建设用地入市改革试点进展较快，已形成相对成熟且具可操作性的规则体系”，而土地征收制度改革试点进展较缓。(4)信息披露少。这一轮土地制度改革试点工作要求“坚持封闭运行”，将试点限制在经法律授权的县(市)开展，而非试点地区不要擅自行动。实际操作中，“封闭运行”变成了“密不透风”、严格保密，试点方案、实施细则均没有公开，试点进展和具体操作等也只有部门官员的少量透露、媒体的简短转述以及试点县的少数笼统的报道(张清勇，2018)。
(二)征地制度改革的一些进展
1.2004年宪法修正：明确“给予补偿”
2004年，全国人大十届二次会议将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”同年，《土地管理法》进行适宪性修改，将《土地管理法》第二条第四款“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。
2.2007年《物权法》：规定“安排被征地农民的社会保障费用”
2007年《物权法》没有迈出改革征地制度的实质性步伐，但该法第四十二条规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收入的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用”。这在《土地管理法》中土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费的基础上，明确了“安排被征地农民的社会保障费用”。
3.十七届、十八届三中全会的部署
中央在包括历次三中全会、历年一号文件在内的一系列文件中部署了改进征地制度的任务。其中，2008年十七届三中全会决议提出“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”、“做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障”。2013年十八届三中全会决议要求“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。
4.国务院的两个重要文件
国务院先后发出《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)和《关于加强土地调控有关问题的通知》(国发[2004]31号)。28号文的亮点在于确立了使被征地农民生活水平不因征地而降低、长远生计有保障的原则，要求制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价、征地补偿做到同地同价、国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算，明确土地补偿费主要用于被征地农户的原则，健全征地程序，加强对征地实施过程监管，提出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。31号文要求“切实保障被征地农民的长远生计”，“征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则”，规定“土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足”。
5.各部门出台了一系列文件
国土资源部先后出台了一系列规范性文件和办法，就加强征地管理、做好征地补偿安置工作等做出规定。国务院办公厅、劳动和社会保障部、财政部、中共中央纪委办公厅、监察部、最高人民法院等也就各自涉及征地的领域，做出了相应规定。其中，2010年5月，国务院办公厅发出《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，要求“征收集体土地，必须在政府的统一组织和领导下依法规范有序开展。征地前要及时进行公告，征求群众意见；对于群众提出的合理要求，必须妥善予以解决，不得强行实施征地。要严格执行省、自治区、直辖市人民政府公布实施的征地补偿标准。”。
四、结论与展望
纵观改革开放四十年来征地制度的演变历程，可以看出：改革开放之初，我国以解决征地代价高问题、降低国家建设成本为主要出发点来修改宪法、制定土地管理法律法规、确立征地制度框架；到了20世纪90年代，还明确部署了“实行低价征用土地的办法”。到1997—1998年修订《土地管理法》时，原国家土地管理局一度提交了界定征地范围、改革补偿方式的送审稿，但遭到产业部门的反对，最后通过的新法还明确扩大了征地范围，取消了旧法中协商征地方案、签订征地协议的条款，规定征地争议由作为征地方的政府来裁决，且“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，与之前的制度安排相比，更不利于保护农村集体经济组织和农民的土地财产权利。
1998年修订的《土地管理法》从1999年起开始实施。也正是从这时开始，我国征地规模剧增，征地冲突大面积爆发。发展至今，原来的征地模式越来越难以为继，征地成本越来越高，带来的社会风险也越来越大。而且，征地制度与财政、晋升机制等一起塑造了各地“以地谋发展”的模式，经济增长方式扭曲；大量违法征地背后是层出不穷的腐败，因征地而起的大量信访和群体性事件则影响了改革发展稳定的大局；大规模征地还造成耕地数量和质量的下降，进而危及粮食安全。征地制度迫切需要改革成为各界的共识，中共中央、国务院也提出了一系列征地制度改革的思路。但是，从实际情况来看，征地制度改革进展极为缓慢。
为什么征地制度改革如此之难、如此之慢？改革的阻力可能主要来自四个方面。一是产业部门。二是依赖土地发展经济的地方政府。2002年11月，“中财办召集国土资源部、农业部、国务院法制办有关领导反复研究，并各自抽调人马组成专门班子研究起草改革的政策性文件”，但“因为某些部委以及部分地方‘一把手’的强烈反对，导致有关工作一度陷入近乎停滞的状态”。对中财办牵头协调初步形成的方案，“有利益关系的部委和官员基本上反对，没有利益瓜葛的部委和官员就支持”。反对是因为利益瓜葛，“一是所辖事务与用地密切相关，例如水利、铁路等，担心改革后造成用地成本提高，推动大型项目不易。其二是所主管产业的成长与用地成本密切相关”(任波、胡一帆，2004)。三是土地行政主管部门。⑤四是为发展经济必须压低土地成本的思维方式。
习近平总书记曾指出，改革已经进入攻坚期和深水区，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革；要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱。⑥我国农村改革的一个重要经验是十一届三中全会强调的对农民“经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利”。这一论述在十五届三中全会上归纳为“保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利”，并在十七届三中全会得到重申。征地制度改革也应在已有一系列改革试点的基础上，吸取历史上的经验教训，贯彻“保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利”的导向，坚定立法修法决心，突破部门立法的藩篱，冲破部门利益和改革阻力，朝着改善的方向改革。为此，我们提出以下建议。
第一，借鉴历史经验以及改革试点中涌现出的好做法，明确政府角色定位。1953年、1958年的《国家建设征用土地办法》都强调要坚决贯彻群众路线，规定“既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置”的原则，强调要做好解释、准备，强调要进行讨论、取得被征地者的同意和支持，“使群众在当前切身利益得到适当照顾的情况下，自觉地服从国家利益和人民的长远利益”；中共中央给各级党委发指示要求的“决不允许不取得多数群众的同意，采用强迫命令的办法，硬性地决定征用，迫令群众搬家，或者对于土地被征用者补偿安置办法不予履行”；1998年修订土地管理法之前，征地补偿、安置由双方“评议商定”“共同评定”；定州市进行征地制度改革探索时将“政府的角色由过去居高临下‘喊话’改为与被征地村民平等‘商量着办’”。
第二，修改宪法的土地条款。1982年的宪法修改新增了有关土地所有权的条款，规定城市土地国有，农村土地集体所有，为了公共利益可以征地，土地不得买卖。这使得城市扩张中的非公共利益项目没有一个符合宪法规定、由农村集体所有土地转变为城市国有土地的通道——征地违反宪法，买地也违反宪法。这可能是征地制度改革长期难以推进的瓶颈。一个修改思路是，维持土地所有权不得买卖、土地使用权可以转让的规定，打破城乡分割，不强求城市土地必须国有、农村土地必须集体所有，以登记发证方式承认某时点的国有和集体所有土地现状，允许非公共利益项目以取得集体土地使用权的方式用地。另一个思路是，维持城市土地国有、农村土地集体所有，修改土地不得买卖的条款，让原属农村集体所有的土地经买卖转为国有土地，而不是经过征收。还有一个思路是，既不规定城市土地国有、农村土地集体所有，也不禁止土地所有权的买卖。
第三，确保只有公共利益项目才可以动用征地权。应按照宪法的规定，明确只有公共利益项目才可以征地。土地管理法规历来都基于公共利益的考量，规定国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地等可以以划拨方式取得。可依此规定，只有按照规划、之后准备以划拨方式供地的建设项目，才可以动用征地权。另外，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》已经尝试对公共利益做出了界定，农村土地征收可以在此基础上进一步完善。还要通过程序设计，防止公共利益的界线被随意突破。一方面，是否出于公共利益征地，需要由征地方主动论证。另一方面，要确保被征地方、媒体、公众有对征地方所持的公共利益说法提出质疑或反对的权利。征地方坚持出于公共利益征地，而被征地方提出质疑或反对，双方无法达成一致的，要有公开、合理的裁决方法和程序。
第四，允许集体土地按规划进入市场。我国实行土地公有制，国家所有和集体所有都是公有，国家所有和集体所有是平等的——不仅土地的国家所有和土地的集体所有是平等的，而且国有土地的使用权和集体土地的使用权也是平等的。1988年以来的宪法都规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，1988年的《土地管理法》依此规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定”。但是，1998年修订后的《土地管理法》使集体所有的土地使用权可以依法转让的空间被大幅度压缩，只剩下一个“除外”。非出于公共利益的建设项目不可动用征地权，由建设方与集体协商取得土地。出于公共利益的建设项目可以动用征地权，也可尽量采取灵活方式，让集体以入股或其他方式参与其中。
第五，正常补偿，评议商定补偿款并签订征地协议。公共利益是强制征地的理由，但不能构成低价征地的理由。然而，长期以来占据主导的，却是为了公共利益就要压低补偿的思维和实践，没有树立不同所有制之间正常交换和补偿的意识，以致国家在违背集体经济组织或个人的意愿、强制征收土地的同时，还往往使后者遭受经济上的损失。出于公共利益的征地也应按照对被征地方造成的损失，或按被征收地块以非征收管道转让可能带来的收益进行补偿。应借鉴历史上走群众路线，主动做解释和准备工作，共同评议商定补偿款并签订征地协议的经验。在这样的机制下，实现对被征地者的市场化和财产性补偿。
第六，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。三个试点地区在这方面有一些探索。首先，做好土地增值收益的核算。其次，让农民集体以多种实现形式合理分享土地增值收益。定州探索采取留地和货币两种方式让农民集体分享土地增值收益、以村为单位，一次性征收土地100亩以上的，按照征地面积的5%实行留地安置或兑换成等量货币。再次，探索土地增值收益在国家和集体之间的合理分配比例。最后，土地增值收益在农民集体内部合理分配使用。定州出台指导意见，对集体内部制定土地增值收益分配方案、集体留用资金使用管理、内部监督机制提出了明确要求；和林格尔选择不同经营模式的试点项目，进行土地增值收益核算与收益分配实践，形成了农村集体内部土地增值收益分配办法。
第七，设计好征地的论证、争议、裁决程序。要通过程序设计，改变政府单方面决定是否征地、征多少地、怎么补偿。要通过程序设计，保障征地遵循公共利益、正常补偿等原则。无法达成一致的，应有公开、合理的裁决方法和程序。争议未经裁决的，不得实施征地。1998年12月的《土地管理法实施条例》第二十五条规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。建议废除该条款。
第八，加快立法、修法进度，将正确的征地理念、程序和好的试点经验法制化。首先，出台专门的《土地征收法》。《立法法》第八条规定，对非国有财产的征收只能制定法律。目前我国没有《土地法》，也没有专门的土地征收法律，有关土地征收的规定主要由《土地管理法》做出。但是，《土地管理法》是“为了加强土地管理”而制定的，不专门针对作为非国有财产的土地的征收。其次，要尽快修订土地管理法，改正该法1998年修订时对征地制度的重大改动，严格界定征地范围，考虑恢复征地双方评议商定补偿款和签署征地协议的规定，废除争议解决前就可以强制实施征地的条款。最后，国务院要尽快出台农村土地征收条例，细化土地征收法律和土地管理法的内容和操作程序。
①《人民日报》，2017年10月26日，第2版。
②经2004年宪法修正，“征收”一词取代了之前法律法规中所用的“征用”。本文所用的“征用”和“征地”都是现在意义上的“征收”。
③对《土地管理法》修改小组官员的访谈(2010年4月20日)。
④2002年国土资源部提出，“从建立和完善土地法律体系考虑，《中华人民共和国土地管理法》对征地只作原则规定，可另制订《土地征用条例》作详细规定”。温家宝总理在2011—2012年多次提出要出台《农村集体土地征收补偿条例》，并在2012年两会答记者问时将之确定为他在任职的最后一年“一定要做，努力做好，而不留给后人”的五件事情之一。
⑤2013年洪范法律与经济研究所的“征地制度改革问题研究”学术研讨会由中国土地学会副理事长黄小虎主讲。在评议阶段，陶然教授指出，“改革的一个阻力可能是国土资源部”，“感觉国土资源部比地方政府还希望这套制度继续持续下去”。对此，黄小虎回应称，“我在某种程度上也赞成陶然的说法——最大的阻力是国土资源部。在这里面，国土资源部有利益”。见洪范法律与经济研究所：《“征地制度改革问题研究”研讨会纪要》，http://www.hongfan.org.cn/file/upload/2013/05/11/1372633960.pdf。
⑥《习近平在厂东考察时强调：增强改革的系统性整体性协同性，做到改革不停顿开放不止步》，《人民日报》，2012年12月12日。
