徐月宾 张秀兰:中国政府在社会福利中的角色重建

选择字号:   本文共阅读 4350 次 更新时间:2008-07-02 10:17

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徐月宾   张秀兰  

「关键词」政府/社会政策/社会发展/社会福利

政府在社会福利中应该扮演什么角色以及如何扮演,是社会政策领域的一个根本问题。无论如何处理,都会产生全局性的影响。过去20多年来,中国的经济取得了高速增长。但是,在“高福利的负面效应”和“市场机制的高效率”这两个西方经验的影响下,中国政府却在社会福利领域逐步退出,这是导致当前有目共睹的经济与社会发展失调和社会不公平的重要因素。为此,中国政府必须重视社会政策对可持续发展的积极作用,在社会福利中扮演更为积极的角色。

当前,应对经济社会发展失衡是我们面临的挑战。本文拟从反思政府社会福利角色的角度,从理论上回应这一挑战。

在我们解决经济社会发展失衡问题、构建和谐社会的过程中,以社会公正为核心价值的社会政策的重要性凸显。而且,社会政策的意义还不止于此:它还是形成社会凝聚力的一块基石,所以,任何有远见的政治家都不会忽视它的作用。

在社会政策中,政府是主角,它的举措得当或失当,其影响从来都是全局性的。那么,在中国过去20多年的发展中,政府对自己的福利角色是如何定位的?这一定位与经济社会发展失衡有什么联系?哪些地方需要反思?

为此,首先需要考察当代西方福利国家政府角色的变化,以及相关理论的进展。

一、福利国家政府角色的新变化

现代社会福利制度是20世纪以来伴随工业化和自由市场经济的发展而首先在西方发达资本主义国家逐步建立起来的,其核心特征是政府通过再分配成为社会福利的主体,从而取代了传统社会中以个人、家庭和慈善组织等为主要渠道的社会保护机制。几十年来,政府的这一定位在发达国家已成大势所趋,同时发展中国家政府也为之孜孜以求。可以说,现代政府的主要职能或活动都是围绕为社会成员提供福利和服务或满足人民的生活需要这一目标展开的。

1990年代以来,新古典主义以及新右派对福利国家的批判已基本退出主流的社会政策讨论。面对全球化形势下新的风险,社会政策更多需要考虑预防和管理社会风险。因此,社会政策的社会投资作用被重新认识,具体来说,这些新趋势表现为以下几个方面。

1.以促进就业为导向

近年来,大多数欧美国家对失业者从提供“被动的”收入保障转向帮助他们尽快获得“像样的工作”(注:International Labor Office,World Labor Report 2000:IncomeSecurity and Social Protection in a Changing World,Geneva,2000;Neil Gilbert ,The Transformation of the Welfare State :The Silent Surrender of Public Responsibility,New York:Oxford University Press,2002.在英国,国家不仅帮助失业者找到工作,而且,失业者在重新找到工作后,还会继续得到政府的帮助,直到他们在新的工作岗位上取得稳固的进步,从而彻底避免他们频繁地被排斥在劳动力市场之外或在低工资边缘徘徊的现象。)。此外,为有工作者提供支持是近年来发达国家社会政策的最显著变化。在很多欧洲国家,政府和企业积极合作,实施“家庭友好政策”,帮助职工实现工作和家庭责任的平衡(注:Esping-Andersenet al.,A New Welfare Architecture for Europe ?Report submitted to the BelgianPresidency of the European Union,2001.),如家庭休假制度、亲职假期和弹性工作时间等(注:Home Office ,U.K.Government,www.homeoffice.gov.uk.)。这种社会政策被称之为“积极的社会政策”。

“积极的社会政策”集中体现了西方福利国家社会政策两个明显的变化。第一,就社会政策的目标而言,从提供收入保障转向了社会包容。这一转变首先与人们对贫困现象的重新认识有关。过去对贫困的界定主要是从收入角度出发,如相对或绝对贫困等概念都是以“贫困线”为标准划分的,采取的相应对策也是以解决收入问题为主。1990年代以后,“社会排斥”的概念开始进入对贫困的定义中,人们开始认识到,贫困对于贫困者来说不只是物质的匮乏,更是一种“能力的剥夺”,由此而将贫困视为贫困者的经济和社会功能受到限制的一种生活或生存状态,而不仅仅是没有收入或收入不足的问题(注:A.Sen ,Inequality Reexamined,Cambridge ,MA:Harvard University Press ,1992;A.Sen,Development as Freedom,New York:Knopt,1999;A.Sen,Social Exclusion:Concept,Application ,and Scrutiny,Social Development Papers No.1,Asian Development Bank,2000;World Bank ,WorldDevelopment Report,2000/2001:Attacking Poverty,Washington DC :World Bank ,2001.)。其次,过去人们习惯将贫困视为偶然或短暂的现象,现在则认识到,贫困是每个人都会在一生中的某些阶段经历的普遍现象,如未成年时期、单亲家庭以及失业期间等。在短暂的贫困中,如果得不到及时有效的帮助,完全有可能陷入长期的贫困。而青少年时期的贫困经历更会对其未来产生长远的和多方面的影响。此外,随着经济全球化和技术革新速度的加快,失业现象不仅会长期存在,对很多人来说,阶段性失业将在生活中不可避免。所以,社会政策的调整范围如果只限于提供收入保障,显然不能从根本上解决这些问题。社会政策必须以增强贫困者的经济和社会功能为原则,使他们融入到社会的主流生活中来。而实现社会包容的先决条件则是劳动者必须进入劳动力市场并且有一定的竞争能力,所以,社会政策的重点要从创造就业机会的需方为主导转为以提升社会成员就业能力的供方为主导。在全球化的背景下,这一点对于增强国家竞争力的深远作用是显而易见的。

第二,就对受助者的要求而言,以就业为核心的社会政策同时也是“第三条道路”所主张的权利与责任挂钩的实践(注:“第三条道路”在社会福利方面的主要观点之一是认为福利国家造成权利和责任的脱钩,因此主张社会政策要体现责任和权利的共存。A.Giddens ,The Third Way.Cambridge :Polity Press ,1998.)。这种主张认为,公民有获得政府帮助的权利,但必须承担相应的责任,即参加工作。每个公民在享受福利的同时,要尽到社会责任,通过参与经济活动和就业、纳税、贡献等多种方式来实现自己的责任。1990年代以后,社会福利逐渐变成了“工作福利”(workfare ),即提供福利的目的是为了让受助者工作。很多欧美国家都对社会政策进行了调整,其中一个主要内容就是激励受助者参加工作(注:Tony Eardley,From Safety Nets to Springboards?Social Assistance and WorkIncentives in the OECD Countries.Social Policy Review ,no.8,1996,pp.265—285.)。

2.以社会治理为手段

社会治理强调在公共管理中要有整体观照,强调多元、参与、平等、协商、互动,这一新型行政概念的提出和实践,是福利国家对其私有化改革反思的结果。首先,从社会政策的目标来看,社会福利不只是针对有需要群体的收入保障和社会服务,而是包括了使人们有效参与经济和社会生活的所有环境因素,如家庭、社区、收入和工作等;其次,从社会政策的思维来看,社会政策必须从改善社会成员生活质量这样一个整体视角出发,才能发挥有效作用,而不是将人们的需要分割给不同的部门分别解决;最后,从提供服务的主体来看,人们的需要是通过多种渠道来满足的,包括政府、市场、家庭、社区和公民社会组织等(注:OECD,Family,Market and Community:Equity and Efficiency in Social Policy ,1997.),而不是单纯依靠政府或市场或其他某一系统或部门,政府的作用即是要形成一个使这些不同系统共同发挥作用的制度框架。总之,人们认识到,社会政策归根到底是一个治理的问题,是与新公共管理(New Public Management)及其理念带动下的政府改革融为一体的(注:T.Butcher ,Delivering Welfare:The Governance of the Social Services in the 1990s,Buckingham:Open University Press,1995;D.Farnham and S.Horton ,Managing theNew Public Services ,Basingstoke :Macmillan,1996.)。于是,市场组织和公民社会组织等都可以和政府形成各种形式的“伙伴关系”而成为政府为社会成员提供福利的工具(注:L.Salamon (ed.),The Tools of Government :A Guide to the New Governance,NY:Oxford University Press,2002;E.S.Savas,Privatization and Public-PrivatePartnerships,NY:Seven Bridges Press,2000.)。

在这个新的框架下,政府的社会福利角色从过去的直接提供者变成了支持者,但政府是社会福利制度中最重要的成分这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道,并对服务提供者的服务质量进行监控和评估。

3.强调社会政策的成本效益分析

成本效益分析是资本主义社会的基本思维方式,但过去主要用于市场经济组织。这一概念及其技术进入社会政策领域是私有化改革的另一个结果(注:例如,在传统的社会福利以及非营利组织领域中,“行政”比“管理”使用得更为广泛,这是因为“管理”的概念涉及控制与利润,在当时被认为与社会福利的性质不协调。因此,在1980年代之前,大多数有关社会福利和社会工作的书籍和词典都用“行政”这一术语来描述公共的或其他非营利社会服务组织中的经营活动,如“社会福利行政”或“社会行政”等。)。由于政府更多的时候是作为投资主体来提供社会福利的,因此成本效益分析备受政策制定者的重视。

不过,在实践中社会政策的成本效益分析要复杂一些。社会政策的实施是一个使用资源解决社会问题的过程,成本显而易见,但投资效益不仅在短期内看不到,即使有,也往往难以说明其中的因果关系。因此,在社会政策领域中,成本效益分析往往并不等于投入—产出分析,而要从预防社会风险的角度来看:如果对某一问题不采取相应的政策,它将会带来什么代价?

在简述了西方政府角色的变化以及社会政策理论的最新发展之后,再来考察我们的有关现实,一些问题就显得清晰起来。

二、政府的退出是导致中国经济与社会发展失调的重要因素

1970年代末,中国开始了经济体制改革和对外开放,同时,西方福利国家也开始了私有化改革,其社会改革理论和实践对中国经济体制改革和社会政策的影响非常明显。然而问题是,对西方福利国家的私有化改革,我们未能从其历史及经济社会环境的角度综合考虑;其经验与中国“国情”也不相适应。因此,在借鉴西方经验的过程中,我们存在认识上的误区,更由于政府职能未能与市场经济改革同步转型,最终造成导致中国经济社会发展不平衡的关键因素。

(一)误区之一:政府职能转变=政府退出

1.将政府职能转变简单地等同于政府退出

关于市场经济条件下政府的基本职能,概言之有两点:一是提供市场规则,二是保证社会公平,特别是实施有效的再分配政策。但我们在体制改革时忽略了这两点,将政府职能转变简单地等同于政府退出,导致政府在经济和社会的很多领域严重缺位,造成大量的经济社会问题。

产生这种情况的认识上的原因,是由于我们不适当地学习了西方福利国家私有化改革的经验。我们开始进行体制改革的时候恰巧是西方福利国家开始其私有化改革的年代。在他们的改革中,原来很多由政府承担的责任下放给市场组织和社会组织来承担。中国的经济改革也基本上是一个政府逐步放权于市场的过程,但在这一过程中,我们将政府职能的转变误认为是政府的退出,以为在经济活动中取消了计划经济的因素便可以自动形成市场经济机制,结果造成政府转型的失效。在经济和社会管理中大量存在的“一抓就紧,一放就乱”的情况就是一个表现。

事实上,以市场为取向的经济改革,并不是要求政府退出,而是要求它转变职能。“政府职能转变”包括了为市场经济提供市场规则和保证社会公平的丰富内容,机制上是“回应—支持”型政府,远远不是“政府退出”所能涵盖的。正是在这个意义上,实现经济和社会转型在相当长时间内是中国社会发展的任务,而促进这两个转型则是中国现阶段政府职能转变的根本目标。可以说,政府职能的转变与中国的经济转轨和社会转型互为条件。

2.忽略对社会体系的培育

社会转型和政府转型是不可分割的。因为,由计划经济体制向市场经济的转型所带来的社会转型,一个重要表现就是从政府全能型社会向公民社会的转变。因此,社会的转型和政府的转型是一个问题的两个方面,或者说,政府的转型和社会的培育是互相依存的,二者应当同时进行。而在实践中,由于我们把社会的培育遗漏了,结果,政府转型的过程就成了跛足的过程。我们的确将政府的一些职能放权于各种中介或公民社会组织了,可结果怎么样呢?因为政府缺乏相应的支持和培育过程,这些组织的运行逻辑常常演变为准市场组织的逻辑。具体来说,长期以来,我们更多地把注意力放在对政府的内部结构和政府部门的利益调整上,而对公民社会组织支持不足,管理也不到位,结果导致这些组织发育缓慢、能力薄弱、运行不规范;这些问题反过来又制约了政府的转型。这方面的问题主要有两个:第一,公民社会组织演变为个人利益团体。我们知道,非营利和营利组织的一个根本区别是,前者以“使命”而非“利润”为运行动力,其使命就是为服务对象谋利益。如果失去了这样一个基本特征,也就失去了与营利性组织的根本区别。中国的非营利组织虽然承担了很多社会功能,但由于缺乏相应的制度框架和制约机制,在实践中有很多组织背离了应当坚持的核心价值,在运行过程中以“营利不分红”为组织的运行原则,结果演变为个人利益团体。第二,公民社会组织缺乏良好的发育环境。政府对公民社会组织支持不足,致使这些组织缺乏发育和生存的土壤。在中国,公民社会组织在很大程度上是从政府中分离出来的,完全从社会中自发形成的、针对社会某一特殊群体需要的组织非常少。如果让这些组织完全通过自己的能力“自负盈亏”,它们必然会演变为市场组织。

正像市场经济不能自动生成一样,公民社会也不是自发形成的。在中国,培育公民社会组织的核心是政府要承担起支持者和规范者的角色。这是政府转型的首要任务和前提条件。

3.目前,中国政府需要进入很多新的经济和社会领域

在理论界,主流的政府改革观点是主张从经济型政府向公共服务型政府转变、划分政府与社会的界限、放权于市场组织、授权公民社会组织以及用市场机制取代政府官僚机制。总的看来,这些观点的一个明显取向是主张政府从某些领域或过程中退出,而由市场机制取而代之。

笔者认为,目前,中国政府不仅不能退出,反而需要进入很多新的经济和社会领域,并在其中发挥更加积极主动的作用。直白地说,就现阶段的中国来说,特别在社会福利领域,政府没有不该管的事情;或者说,在任何领域或过程中,如果缺少了政府,其结果都会不堪设想。

为什么这样说?应该认识到,政府退出有两个必要的前提,一是社会上有相应的载体,足以承载政府所退出的功能;二是政府对这些载体的表现,包括其运行的过程和结果,具有有效的监控、评估能力和手段。第一个前提我们还不具备,这构成我们政府目前不能退出的理由;第二个前提则表明,政府永远都不能退出。因为,信息不对称不只是市场中才存在的问题,在政府与各种市场和社会组织的关系中也是一个普遍的现象;政府的责任就是保证各种组织的运行过程透明化、规范化,否则便是政府缺位。西方发达国家强调放权和多元化,一方面是因为各种经济和社会组织的运行具备了一定的基于法制基础的规范,同时也因为在政府之外存在着制衡组织行为和保护个人利益的机制。很明显,中国目前尚不具备这些条件。

中国政府职能转变首先需要解决的是政府在市场经济转型中应该发挥什么作用的问题(注:胡鞍钢:《序言:探讨政府与市场关系》,胡鞍钢、王绍光编《政府与市场》,中国计划出版社,2000年,第1—8页。)。目前,政府不仅面临规范市场和培育社会组织的作用,还需要在组织与组织、组织与公民个人之间的各种交互行为中承担起维护公平和公正的角色。换言之,在中国,政府只有先进入才有退出的条件。特别是从政府仍然是维护公众利益主要的甚至是惟一的主体这一现实来说,在大多数人的基本社会保障尚未得到满足的情况下,任何形式的放权或授权行为都会对弱势群体更加不利。

(二)误区之二:高福利的负面效应

1.政府在社会福利领域的退出和经济社会发展失衡

经过20多年持续的经济高速增长,中国政府近年来将消除经济社会发展失衡的“阵痛”——居高不下的基尼系数、持续的失业和贫困问题、濒于解体的城乡医疗保障体系、滞后的教育事业以及严重的环境污染等——重新置于政府优先解决的议事日程上(注:2003年中国共产党十六届三中全会提出了实施全面、协调和可持续发展战略,要求落实科学发展观,实现五个统筹——统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放——就是针对发展失衡提出来的。)。导致上述问题产生的原因很多,其中,政府未能建立起一个有效的、能够使全体社会成员分享经济增长成果的社会保障制度,显然是一个重要因素。进而言之,伴随着改革开放所激发的经济高速增长,政府在社会福利领域经历了一个退出或缩小的过程。这方面的一个突出表现是,家庭和个人被重新界定为社会保障责任的主要承担者(注:自1970年代末以来,中国在很多法律中都有对家庭养老、育幼以及配偶之间相互支持等责任的明确界定,包括《刑法》、《婚姻法》、《继承法》以及《收养法》等。),而政府则只限于补偿或解决从计划经济向市场经济转变过程中部分社会成员的传统权益受损的问题。因此,新的社会保障制度的建立主要针对的是国有企业改革引发的下岗、失业、退休养老金发放困难以及由此而产生的城市贫困等直接影响社会稳定的一系列社会问题。其他凡是有家庭或劳动能力的社会成员,则几乎享受不到任何社会保障,而完全需要依靠自己的能力或依赖家庭的支持来抵御经济和社会变革的风险。

2.不恰当地借鉴外国“高福利负面效应”的理论是导致政府退出的重要原因

导致政府从社会福利责任中退出的原因很多,但是,不恰当地学习和借鉴外国的经验,是其中的一个重要原因。

在过去20多年的社会保障制度改革过程中,大多数有关社会政策的概念和理论主要来自西方。贯穿中国社会保障制度建设过程的几个主导思想,如保障水平与经济发展水平相适应,权利与义务相统一,公平与效率相结合等,基本上都来自西方经典著作或这一时期他们的改革理论和经验。由此,我们得出了高福利会对经济发展产生负面效应这样一个结论。对社会福利的这一否定态度,导致政府在社会福利领域中的责任经历了一个逐步缩小和退出的过程。

具体来说,在考虑社会保障制度的改革时,我们被和西方国家起始状况表面上的共同性蒙蔽了眼睛。我们的城市改革是从一个社会主义大锅饭的全民福利的基础出发——有人称其为“小福利国家”,西方很多发达国家则是在福利国家“全民福利”的基础上进行改革,所以很多问题具有表面上的共同性,这使我们把他们要改革的问题当成了我们必须避免的问题。

这种认识是怎样误导着我们的政策思想的呢?20多年来,中国的社会保障政策文献有一个明显的倾向,即似乎更多借鉴了当时新右派或新古典经济学派对西方福利国家社会制度的批判,而很少有文献对其福利制度在经济和社会发展中的贡献进行系统的研究。由此,我们从西方福利国家私有化改革的信息中得出的一个假设是:高福利会导致劳动生产率下降。基于这样一种基本否定西方福利国家的社会福利制度的态度,当时在理论界和政策制定者中普遍形成的一个共识是,中国的社会保障制度要避免福利化(注:徐滇庆、尹尊声、郑玉歆主编《中国社会保障体制改革——‘98中国社会保障国际研讨会论文选》,经济科学出版社,1999年。)。

对政府提供福利的担忧或否定态度进而演变为“效率优先、兼顾公平”的中国经济体制和社会保障制度改革的基本原则。另外,在经济体制改革之初“先富带动后富”的假设,以及只要经济发展便可使社会问题迎刃而解的观点,使得政府从社会福利中的退出不仅有西方经验可资借鉴,更有本土理论提供支持。结果是家庭和个人被重新界定为社会保障责任的主要承担者。

3.政府角色缺位将使我们付出巨大的社会代价

国家、政府是人类文明发展的宝贵成果。只要不愿让人类陷入霍布斯状态,就应当对政府角色的定义慎之又慎。特别是对我们这样幅员辽阔、人口规模巨大,又处于经济社会转型阶段的大国,要考虑的不是政府退出的问题,而是如何提高政府能力的问题。

无论是“先富带动后富”,还是经济发展带动社会问题的解决,都不可能是一个自动实现的过程。这里尤其需要政府有效发挥其汲取资源、进行再分配、培育社会体系、实行监管的一系列重要职能。过去,由于政府角色的缺位,我们不仅未能实现共同富裕的目标,反而陷入了所谓“有增长而无发展”的陷阱(注:汝信、陆学艺、李培林主编《社会蓝皮书——2004年中国社会形势分析与预测》,社会科学文献出版社,2003年。)。结果,短短的20多年过后,中国社会的贫富差距几乎接近警戒线,相当一部分社会成员未能分享到经济发展的成果。再加上贫富差距在中国形成的特殊背景(注:由于富豪经常落马或遭遇各种不测,因而有媒体将“中国富豪榜”称为“屠龙榜”(见《北京青年报》2004年10月17日)。人们对富豪的仇视,与财富积累过程的不透明和不公平有很大关系。),这种社会分化的局面对社会凝聚力以及社会稳定的冲击非常之大,若不认真解决,我们将会付出巨大的社会代价。其实,早在19世纪,德国政治家俾斯麦就指出,国家实施社会保障制度,具有形成社会凝聚力和公民国家认同的重要作用。可惜我们忘记了这一点。现在倡言和谐社会,某种意义上是对前一阶段政府角色缺位、忽视利益共享机制构建状况进行反思的结果。

(三)误区之三:市场机制的高效率

1.“市场”曾经是最具魅力的词汇之一

我们从西方福利国家私有化改革中获取的另一个重要经验是市场机制的高效率。毫无疑问,相对于政府组织来说,市场在生产产品和提供服务方面具有明显的优势。这既是福利国家私有化改革的原因,也是其改革措施之一。但市场并不具备再分配的功能,因而并非在任何领域或任何环境下都是高效的。事实上,正因为市场的高效率是有条件、有局限的,才有了政府存在和干预的前提。然而,我们对市场高效率的认识几近于迷信,不仅用市场机制来改革国有企业,还在政府和社会领域中广泛应用这一概念。回顾20多年的改革实践,GDP 和市场曾经是两个最具魅力的词汇。GDP 是各级政府衡量和考核干部业绩的主要内容,市场则因为是“最有效的资源配置形式”而被当成解决很多社会问题的最有效的办法。政府不仅鼓励老百姓找市场解决问题,其自身也从市场中寻找解决社会问题的出路。例如,1990年代在温州流传的说法——老百姓有困难“找市场而不找市长”,一时传为佳话;而在“市场化”、“社会化”或“产业化”等概念被引到几乎所有的社会服务领域中后,“买服务”几乎成了所有人日常生活的一部分。

2.市场化的过程变成了政府推卸社会责任和逐步减弱公共投入的过程

于是,凡是政府没有能力解决的问题,都交给市场去自发调节,使得中国的市场化过程变成了政府推卸社会责任的过程,变成了随着经济和财政增长逐步减弱公共投入的过程。

实践证明,改革以来,在社会服务领域引入市场机制,不仅没有使社会大众获益,反而削弱甚至直接剥夺了社会成员获得基本社会服务的权利,增加了社会不公平。

(1)“社会服务市场化”助长了强势集团的霸权地位

在市场化条件根本不存在的情况下,实行“社会服务市场化”的结果是进一步加剧了社会不平等。在中国,市场机制在经济领域中是极不完善的,在公共服务领域,竞争这一市场的基本要素更是完全不存在。例如,由于政府投入严重不足,教育和医疗服务长期供需失衡,再加上政府的垄断,使得服务使用者处于劣势,对服务的价格和质量不能产生任何影响。显然,这种背景下的市场化,只能是强势集团的霸权化。

(2)“服务收费”进一步削弱了社会公平的价值观

在大多数社会成员的基本社会服务没有保障的情况下,采取“服务收费”必然会削弱低收入和贫困人群抵御风险的能力。我们在社会服务领域引入市场机制的过程中,普遍采取的一个方式是服务收费。服务收费是西方福利国家私有化的一个重要形式。理论上,采取服务收费的目的是增加融资渠道和限制过度使用公共资源。不过,在许多发达国家,服务收费是在首先保证社会成员基本社会服务权利的同时,对那些有特殊需要的非贫困人们收取服务费用。也就是说,那些与人民日常生活保障密切相关的、必不可少的社会福利和服务,对一部分人、特别是贫困人群来说,必须是“免费的午餐”。这是政府保证社会公平责任的主要内容。

然而在中国,市场的高效率被简单地等同于“没有免费的午餐”。于是,服务收费被广泛地运用于几乎所有领域和部门的服务中,包括社区服务、养老、托幼以及教育和医疗等基本社会服务。甚至政府也成了准市场组织:在城市,各种服务收费是很多政府部门获得额外经费的重要渠道;在农村,费税改革之前,基层政府要靠收费来弥补财政经费不足。结果对绝大多数人来说,缴费是获得任何一种服务的前提条件。这种做法使贫困人群更难抵御风险,是对“社会公平”这一社会发展的核心价值观的颠覆。

在社会服务领域中简单地用服务收费来体现市场效率、进而用市场取代政府,不但未能“兼顾公平”,长远来看,也没起到提高效率的作用。例如在医疗服务领域的收费,对处于医疗保障制度覆盖以外的中低收入家庭和个人来说,实际上是“劫贫济富”。贫困人群患病的几率更高是一个事实(注:OECD,Poverty and Health(DAC Guidelines and ReferenceSeries),2003.),个人付费显然不仅会加剧其经济困境,更会降低他们对医疗服务的可及性。因此,服务收费不仅加剧了贫富悬殊,而且,从近年来因贫致病和因病返贫现象在城市和农村已经成为一个新的社会问题来看(注:根据民政部低保司资料,在目前大约2500万的农村贫困人口中,近50%为病残所致。这是政府出台农村医疗救助政策的重要原因之一。),它还直接影响了经济效率——不公平导致效率下降。

三、重建中国政府在社会福利领域的积极角色

近年来,中国政府也认识到政府从社会福利领域退出所导致的经济和社会发展失衡问题,并重新开始重视政府在促进社会公平和平衡中的角色。由于我们在改革之初借鉴西方福利国家经验时出现了误区,如今,政府在重新进入社会发展的角色时,必须高度重视以下几个方面。

(一)重新认识社会政策对经济和社会发展的积极作用

社会政策缺失在中国很明显,其后果也非常严重。这一缺失主要表现在两个方面:一是改革以来中国的社会保障制度只局限于为因旧体制解体而导致困难的人群以及其他社会边缘群体提供“最后的安全网”,对于新体制形成过程中以及全球化形势下如何满足社会成员的发展需要和提高其适应经济社会变化的能力,则缺乏必要的支持。二是社会政策一直以减轻企业(国家)的社会负担、增加家庭和个人责任为主导思想,因此,由家庭承担了经济改革的主要成本。

然而,我们应该看到,在剧烈的社会变革中,中国的家庭结构及其稳定性近年来正在发生明显的变化,加上劳动力流动的趋势,家庭承担传统责任的能力正受到多方面的挑战(注:张秀兰、徐月宾:《建构中国的发展型家庭政策》,《中国社会科学》2003年第6期。)。而一旦遇到的问题超过了家庭的能力所及,还得由政府来出面解决。这种事后补救的做法不仅成本更高,也会为中国的经济和社会发展带来巨大的风险。归根到底,中国的经济和社会转型是无数家庭及其成员从过去相对封闭的计划经济向愈来愈开放的市场经济秩序过渡的过程。他们能否有效地适应这一社会变革,不仅关系到计划经济解体所带来的社会问题是否能够得到根本和有效的解决,还决定着中国最终是否能够顺利地过渡到一个有竞争能力的市场经济秩序。

因此,中国政府必须重新认识社会政策对经济和社会发展的积极作用,不仅要认识到社会政策对社会公平的作用,更要认识到它对经济效率的贡献。大量事实证明,政府通过构建和实施积极的社会政策,使社会成员在经济发展的同时也能普遍享受到经济发展的成果,不仅是保证社会公正的核心,也是影响可持续发展的重要因素。从操作层面来说,我们需要从预防社会风险的角度出发,结合劳动力市场的变化和经济发展的需要,采取积极的社会政策来帮助家庭及社会成员增强其适应经济和社会变化的能力。这也就是说,既要注重当前的经济增长,也要关注长远的经济发展的目标;既要兼顾传统的工业化和市场化中的社会风险,更要关注对经济全球化和现代化进程中新的社会风险的抵御和防范。换言之,社会政策要转向以预防和发展为目标的主动积极的政策,以推动经济和社会的顺利转型,迎接市场经济和经济全球化的挑战。

(二)确立政府在社会福利中的主导作用

我们还需要形成这样一种共识,即政府必须在社会福利领域中发挥主导作用。政府的主导作用必须基于这样一种认识,即只有政府承担起为社会成员提供社会福利的责任,才能最终建立一种能够使人民的生活随着经济的发展而更有保障的利益共享机制。

政府主导作用的一个具体表现是承担起社会福利的投资主体角色,即政府要确立其在社会保障中的前沿位置,从社会保障的后方走向前台。长期以来,政府在中国的社会保障制度中一直扮演着辅助或最后防线的角色。特别是在农村社会保障制度中,其融资渠道主要依靠集体和社会互助,而政府只是在上述渠道不足时给予最后的财政支持。这种融资安排不仅经常导致很多救助对象得不到帮助,也是至今未能在农村建立起一个有效的社会保障制度的主要根源。作为一个发展中国家,资源缺乏是制约政府投入社会政策的一个基本原因,但我们必须认识到,缺少社会政策可能会带来更大的资源不足。

(三)加强政府自身的社会政策能力建设

1.中国政府政策能力薄弱的原因

缺乏必要的制度资源和认识资源,是导致中国政府政策能力薄弱的根本原因,而这一原因系由历史因素造成的。

(1)实施科学管理的能力先天不足

中国的经济和社会发展跳过了与工业文明相适应的一系列制度的充分发育阶段,导致了社会发展的断裂。纵观人类社会的文明发展史,工业文明对管理科学的重大贡献是无可否认的事实。它不仅在管理科学领域产生了一大批特别卓越的理论家和实践者,还培育了人们推崇科学、尊重权威和规则的行为。从20世纪初泰勒的科学管理到1960年代戴明的质量控制,过程和细节一直是企业管理中最重要的内容。这方面的经验积累为1980年代以来西方国家在社会服务领域中引入质量管理的概念和技术奠定了坚实的基础。凡此,都构成了西方政府政策能力发育发展的需求和资源。我们缺少这个制度文明的积累,造成了政府政策能力的先天不足。

(2)计划经济的管理传统导致对政策过程的忽略

计划经济的一个突出特征是重输入(投资)和输出(绩效),而轻过程、程序、细节以及人的动机等等对政策效果和质量有重要影响的因素。在西方国家,规则、程序以及对责任的明确界定等科层组织特征一直被认为是保证政府管理效率和公平的理想模式;在社会福利领域,如果某些过程或目标不能完全由规则来进行有效的控制,政府会给予专业人员“有限裁决权”(注:R.Hadley &K.Young,Creating a Responsive Public Service.Brighton:Harvester Wheatsheaf ,1990.)。虽然科层组织在其运行过程中所表现出来的繁文缛节、低效和缺乏人情味等招致了公众的不满,并引发了新公共管理主张以结果或绩效管理来改革政府管理的趋势,但它为政府及公共管理领域中基于法律和规则的组织文化和组织能力的积累做出了重要贡献。相反,在中国,政府文件和领导讲话等往往是政策的主要形式,下级政府靠领会精神来实施政策,再加上重投入和产出而轻过程的传统,就使有法难依或政策落实难等的低效现象经常会出现。如果说,西方国家政府的低效是因为繁文缛节和专家主义的话,中国政府的低效或缺位现象则更多是因为缺少必要的“繁文缛节”和专业输入而造成的。这种重输入—输出而忽视细节和过程的倾向,在社会政策中则表现为政策不完整和缺乏操作性,从而构成政策低效和失控的一个根本原因。

(3)计划经济时期意识形态的影响

计划经济时期,意识形态影响中国现行社会政策的一个突出表现是对人性的简单化假设。长期以来,我们倾向于认为:经过教化,人可以做到“去私利化”。基于这样的假设,我们在进行社会管理以及制定和实施社会政策的过程中,往往从一个较高的利益层面出发去要求具体的个人去做或不做什么,而对这些要求是否反映了人们的愿望或利益,或是否符合普通人的行为趋向,则缺乏足够的考虑,因而经常使政策的落实变成了强制和抵制的过程。事实上,社会政策之所以经常难以执行,一个原因就是,政策对象并不能完全按照政策制定者的意图行事。

2.加强政府社会政策能力建设的思路

(1)政府的行为逻辑从计划型向回应—支持型转变

社会政策的制定和实施是一个政治过程,各相关主体的认识和利益,都会对其产生影响。所以,政府单方面为百姓安排生活的逻辑,应当转变为回应—支持型逻辑,避免替老百姓想他们有什么需要和应该做什么。纵观人类社会的发展历史,任何一种社会需要,在产生的同时往往都伴随着一些自发的满足这些需要的手段。在这些自发的手段不能继续发挥有效作用的时候,就需要新的力量介入。有效的社会政策不是要取代这些自发的手段,而是要增强其功能。所以,政府要转变行为逻辑,将社会政策视为一个帮助社会成员解决问题的过程,在政策目标的确立和手段的选择过程中要以事实为依据,通过渐进的方式,不断提高人们应对社会问题的能力。

(2)在政策设计中,要对人性有合理的预设

经济学的“理性人”假设可资借鉴,同时,人又不纯然是经济动物。所以,在设计社会政策时,首先要对人性的复杂性有合理的预设。这包括两个方面:首先,建立有效的激励机制。如果政策与人们的意愿不相符合,不仅会付出高昂的行政代价,也很难取得理想的政策效果。因此,必须充分考虑个人的动机因素,建立有效的激励机制,避免过多使用强制性手段来实现政策目标。其次,重视社会政策的技术手段,通过技术手段来最大限度地减少人为因素对政策效果的负面影响。例如,如果能够在社会政策的制定和实施过程中加强常规监管、民主监督和政策透明度等机制,必然会减少腐败行为的机会,增加其成本,从而对其进行预防和控制。

(3)重视对社会政策过程的管理

具体来说,就是要重视对社会政策的监控和评估。监控和评估不仅有助于增强社会政策的理性化和科学性,也是增强政府政策能力的手段。长期以来,我们的社会政策对于一个具体的社会政策是要解决什么问题、或对政策对象将产生什么影响,不仅事前缺乏明确的界定,过程中缺乏规范的监控程序,事后也鲜有及时的政策评估,结果经常导致政策制定的盲目性和实施的随意性,最终也影响了政策的可持续性。总之,社会政策是一种实践科学,要在政策实施过程中不断总结新经验,探索新方法。

徐月宾,北京师范大学社会发展与公共政策研究所副教授,(北京100875);

张秀兰,北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授。(北京100875)。

来源:《中国社会科学》2005年第5期

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