江治强:中国社会福利转型的驱动因素与路径选择

选择字号:   本文共阅读 1071 次 更新时间:2014-01-17 21:56

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江治强  

 

我国自改革开放以来,国家对社会福利体制进行了重大改革,其中最根本的是打破了国家和单位包办的体制,政府全面收缩了国家的福利责任,使我国社会福利由大包大揽模式逐步演变为弥补市场和家庭的一种补缺救助机制。然而近年来,补缺模式的社会福利日益与社会结构转型的要求不相适应。本文将重点分析影响和决定社会福利转型的驱动因素,从中探寻社会福利转型的内在逻辑,进而探讨中国社会福利从补缺稳步走向适度普惠的推进路径。

 

一、中国社会福利正经历快速转型

在政府官方文件中,中国的社会福利是狭义概念,它是构成社会保障体系的基本内容,与社会保险、社会救助并列而存,主要是指由国家民政部门组织实施的,以老年人、残障人和孤儿等特殊群体为主要对象,以提供收入和服务保障为主要内容的制度和政策体系。这种狭义概念上的社会福利的特点是救济性和补缺性,主要特点是覆盖群体以体制外的“三无”人员、重点优抚对象、孤儿和贫困残疾人为主;责任主体以国家财政和集体经济组织为主;福利服务的方式和运行机制以提供款物救济以及国家开办直管直营的福利机构、福利企业为主。社会福利的这一特点一直延续到了20世纪90年代才开始有所变化。

上世纪90年代,中国社会总体进入转型提速期。作为社会体制的一部分,社会福利领域的改革也逐渐被提上社会管理改革的议事日程,即进入以调整、改革为主题的转型探索时期。社会福利的转型最先进行的是运行方式的改革,即社会福利社会化改革。早在80年代中期,民政部门针对国办福利机构管办一体、效率低下等问题,提出了“社会福利社会化”的思路,明确提出社会福利事业要由政府包办、只面向“三无”对象和“五保户”的旧模式向政府、集体、个人一起办,福利机构市场化、投资主体多元化转变。进入90年代,社会福利社会化改革的思路更加明确,就是在政府的倡导、组织、支持和必要资助下,动员社会力量参与福利设施的投资,开展福利服务,满足社会需求。①在此思路引导下,社会福利的转型加快了步伐,主要表现在:国办福利机构逐步转换经营机制,并注重发挥示范、带动和辐射作用;社会福利机构特别是养老机构的投资主体向社会资本开放,社区服务逐步成为社会福利的重要依托。这一时期的社会福利改革实践以社会化为目标,推动了社会福利由单一主体、单一运行模式向多元主体、市场化机制转变,这是对传统的单纯依赖政府和集体经济组织且运行方式单一化福利供给模式的重大改革。

从“十一五”时期开始,社会福利转型的力度渐呈加大态势,特别是形成了“适度普惠”的明确提法。这个概念的首次提出是在2008年全国民政工作会议上,民政部提出发展适度普惠型社会福利的部署,要求各地积极稳妥地推动社会福利向适度普惠方向发展。在此后的年度工作安排上,“适度普惠型社会福利”得到了反复重申,并纳入了民政事业发展“十二五”规划。特别是2012年3月温家宝总理在国务院第十三次全国民政会议上要求“逐步拓展社会福利保障范围,推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变”。②这表明社会福利转型的主题从“社会化”过渡到了“适度普惠”,也表明构建适度普惠型社会福利已迈出了从认识到实践的重大步伐。国家对社会福利的财政投入在逐步加大,制度覆盖的人群在不断拓展,津贴标准、服务标准在不断提高,以政府财政“兜底”的救助性福利、以鼓励社会参与为特征的选择性福利相互衔接互补的福利供给格局正在加快形成。

社会福利向适度普惠转型包含着深刻的变化。首先是人们对社会福利的理念和价值观发生了显著变化。长期以来,人们对社会福利制度的意义认识是不全面的,要么把社会福利视为政府和社会对生活困难社会成员实施的一种无偿救济,要么把它作为体制内一种“工资”性质的待遇和制度安排,其实这均非社会福利的本质,而真正把社会福利作为一种兜底特定群体、普惠一般群体的社会保障制度来看待恰是从90年代逐渐加快的社会福利转型开始的。认识上的这一变化表明,随着社会福利制度的转型,越来越多的人已经形成了认识:社会福利是为全体社会成员物质和文化生活质量的改善而提供的保障,不只是针对困难对象的救助形式,而是面向全民、不附带直接的义务关系的公民权利。其次,对社会福利责任主体的认识上,应该说90年代以来中国的社会福利转型直接体现了国家责任和政府职能的转变,也体现了政府与社会之间的责任边界在逐步走向明晰;此外,社会福利转型也体现在运行机制上由直管、直办、直营向注重运用市场化机制转变,目前体现经营权与投资主体分离的公办民营、民办公助等模式已经成为不可逆转态势,这既为政府减轻了负担也降低了风险,有利于满足多样化的社会需求。可以说,处在改革中转型的社会福利,正沿着建立制度健全、机制灵活、覆盖广泛、水平适度的方向加快发展,从而这项制度与经济社会发展之间的关系将更为密切,对于提高国民福利水平、促进社会公平正义的作用也会更加显著。

 

二、中国社会福利转型的驱动因素分析

一般认为,现代意义上的社会福利是工业化的产物,工业化和现代化为现代社会福利制度的生成提供了根本驱动力。中国社会福利的转型也体现着这一规律。毫无疑问,中国经济发展与社会福利转型之间存在密切关系,尽管不能单纯将中国社会福利制度的转型归因于长期的经济持续高速增长,但是仍然要承认这样一个事实,经济的市场化改革改变了传统社会福利的体制环境,经济结构的改变提出了转型的需要,换言之,没有市场化改革就没有社会福利转型的可能。因为中国的市场化改革在促进生产力发展的同时,逐渐地改变了国家的经济结构、社会结构,加快了人们的生活节奏,改变了社会利益分配关系,对于作为个体的社会成员来说这些都是根本性的、体制性的变革,是生产和生活中不容选择的外在条件。按照风险社会理论,这些变化给社会成员带来了难以预见和抵御的社会风险,使得传统以亲缘和血缘为基础的互助机制渐趋失灵,生存于市场体制中的社会成员需要一种制度性的保障方可适应工业社会的生产生活方式,弱势群体则更需要靠此维持起码的生活。这对于处在工业化中后阶段的中国表现得尤为明显,中国国民的生存状况的维持和改善,将越来越取决于公共福利条件的改善。从这个角度看,中国社会福利制度的转型是经济市场化改革的产物,正是由于市场经济的改革和发展带来的深刻变化,才拉动了传统社会福利的快速转型。

如果说经济市场化改革催生了社会福利转型的引致性需求,那么促进经济建设与社会建设相协调,建立改革成果向中低收入群体倾斜机制,则是中国社会福利转型的根本驱动力。众所周知,经过30多年的市场经济探索,中国创造了GDP增长的奇迹,但同时经济增长“中国速度”的背后却是社会建设的严重滞后,所积累的社会问题已然对中国未来的和谐、稳定、可持续发展构成了无可估量的威胁。为了确保国家长治久安,党和国家及时提出了科学发展观的重大战略思想,并着重从就业、教育、社会保障、公共服务均等化、创新社会管理等方面推进社会建设。在这样的背景下,社会福利转型获得了发展的条件和机遇。如果站在经济和社会两大维度来看,社会福利的转型无疑是国家实施经济与社会协调发展战略的重要组成部分,是应对日益扩大的收入分配差距问题,增强居民幸福感、彰显社会正义的重大举措。可以预测,伴随我国社会建设的深入推进,中国将不断强化经济与社会协调发展,通过必要干预使发展成果转化为群众能够感受到的物质文化生活水平的改善,特别是将那些在市场机制中的弱势群体一并带入全面小康社会,从而使社会的公平正义得以彰显。从这个意义讲,中国社会福利将在很长一段时期面临着转型的内在张力,这无疑将进一步助推社会福利转型的步伐。

此外,从制度变迁角度,中国社会福利转型也是执政者回应社会公众需求,意图通过转型来增进社会福利制度效能,并期望从中获得收益而做出的抉择。在任何社会里,公众主体意识的存在总会对自身的生活品质问题存在不同程度和形式的关切与期望,当这种关切和期望长时间得不到回应,政府的权威和管理的合法性便受到社会公众的质疑,而一旦日久,执政合法性也就会丧失社会认同。因此,无论是执政党还是政府,要谋求合法性、巩固稳定性就需要遵从以“践诺换选票”的逻辑。

在我国现阶段上,不少社会公众对自身福利的满意度普遍不高,实际上反映的是对自身生活质量改善的诉求没有得到满足。造成这种状况的原因固然是多方面的,但也有社会福利方面的原因。在这一方面,应该说中国长期的福利政策是以绝对贫困群体的生活保护为宗旨,所瞄准的是生存困境的社会成员的基本生存问题,而对中低收入阶层和特殊群体的关照程度不够。而恰恰正是这部分社会群体,虽然总体上受益于改革,但由于传统福利体制瓦解之后的制度性福利供给不足,造成这部分社会成员对市场化带来的支出,特别是在住房、医疗和教育等领域承担着沉重的压力,而且呈现加重趋势,从而影响到社会满意度;从特殊群体来看,目前需要政府给予救助和保护的特殊群体已不仅仅是改革开放之初因生理性原因而陷入绝对贫困的“三无”人员,而是在此基础上增加了包括经济上贫困、且缺少社会资本的弱势人群,他们当中以残疾人、孤儿以及贫困的老年人、单身家庭、单亲家庭、“失独”家庭为代表,这部分社会成员极易陷入生存和发展困境,有着强烈的“向上”流动的愿望。这部分阶层,在当下的中国应当给予格外的重视,因为中国的社会阶层结构目前不是西方国家的“橄榄型”结构,而是“倒T型”结构③,支撑这个结构的主体是低收入阶层,包括刚刚脱离温饱的和面临特殊困难的贫困阶层,这部分社会阶层行业分布广泛,而且多以工薪收入为主,虽然绝大多数不需要救济,但普遍期望生活能有更好的改善,由于机会占有不均等、权益易受损害,从而也极易产生不满情绪。由于低收入阶层弱势化趋势不可能在短期内解决,转型期的社会孕育的社会风险较高,从而成为影响中国社会长期稳定的重要因素。因此,维系总体的社会稳定,需要对中低收入阶层给予特别关注。再从对未来中国经济社会发展的影响来看,中国的低收入阶层以其庞大的规模、较高的边际消费倾向、正在升级的需求结构等这些特殊性,决定了在未来很长时期将是扩大内需、促进发展方式转变、应对人口红利时代终结后,提升整个社会人力资本的关键。因此,从上述两个角度来讲,没有任何理由支持对中低收入阶层的福利状况可以不加重视和改进,而要达到这样的目标,对社会福利制度来说,唯一的出路便是转型,即将更多的中低收入群体纳入福利范围,以消除社会贫困问题、收入悬殊问题、社会排斥问题等与社会成员权益的保障和维护有关的社会问题,使公平正义和社会团结的理念得以体现。目前社会福利的惠及对象不断拓展、保障水平不断提高,实质上是政府回应民众福利期望而做出的抉择,是通过制度再造提升社会福利制度功能的必然选择。

 

三、未来中国社会福利转型的推进路径

社会福利转型的目标是要实现全体社会成员社会福利权利与待遇的公平性和可获得性,弥合社会转型出现的社会断裂,使每一个人都能够获得体面的正常生活。从转型时期的现实出发,要推进社会福利转型,最重要的应当是全面把握中国转型期社会结构变化趋势,明确社会福利转型的战略和具体路径。

(一)加强价值建设,确立社会福利“普惠加特惠”的原则

中国社会福利向适度普惠转型,一个首要的问题是必须解决价值基础问题。这个问题在道义和观念上要解答的是社会福利普惠的社会认同问题,在政策层面上,要解答的是国家福利进行多大程度的资源和收入转移才不至于强调了“公平”而损害了“效率”。正如福利经济学先驱约翰·霍布森指出的,这就需要建立一种合理的分配原则。综合考虑中国的社会势态,未来应当确立“普惠加特惠”原则,以彰显社会福利公平正义的基本价值。“普惠”是面向所有社会成员,旨在体现社会福利的公民权利,使每一个社会成员不论其出身、户籍和身份均可获得政府提供的均等化的社会福利;“特惠”是对社会特殊群体给予照护的理念,彰显的是弱者应当得到更多关爱的社会道德原则。未来中国社会福利向适度普惠转型,就应当充分贯彻和反映这样的社会价值。从方法论的角度看,未来社会福利的运行实质是以国家社会价值的彰显为主旨、以资源转移为介质的国家与社会的互动。确立普惠与特惠相结合的社会价值,并逐步使之被全社会所接受和认同,有利于树立国家权威,也有利于降低政策制定和实施中的协调和不同利益主体之间的博弈带来的交易成本。尽管“特惠”理念早已贯穿于社会福利的实践,并大致被社会所接受,而今后福利标准和水平提高后,不可避免地会引发对公平的关注,而济贫特别是救助相对贫困者,作为社会福利的基本功能必须确立这样的核心价值,以使社会福利的行政得到更一致的认同;“普惠”的理念不同于计划经济时代的理念,而是政府公共责任与公民权利观的现代展现,它的确立和贯彻,则要基于政府职能转变的进程和社会成员对公民权和平等权的追求,因而是一个相对较长的过程。

(二)明确转型目标,加快建立以预防为主的社会福利制度体系

目前的社会福利体系总体上是消极预防式的,绝大多数制度属于事后干预型制度。实际上,同样的社会福利资源用于事后的效果相对于用在事前防范所产生的效益小很多,这也是补缺型社会福利的缺陷所在。从社会问题的生成逻辑上来讲,若是能够使社会福利制度的设置从防范转向事先预防,以减少社会问题的产生源,如此社会福利的积极功能就会得到强化,从而可以避免社会福利的普惠化而有可能使其演变为一种单纯的收入现象。社会福利制度建设是贯穿适度普惠转型过程的一项基础工程,总的一条原则应当是根据社会需求的趋势为序位,优先建立需求迫切、条件具备的制度,同时也要把握趋势,为未来相关制度的建立做好试点和探索工作。为此,构建预防为主的制度体系,应当以实施精细化管理为突破口,以就业、教育、医疗为重点,构建资源互补、统筹联动的社会福利制度体系。为此,在完善现有各项社会福利制度基础上,应当聚焦“失依”儿童、“留守”儿童、“失独”家庭④、单亲困难家庭、残疾人等易陷入生活困境的社会群体,重在研究制定各类援助、扶持、优惠性的福利制度,并强化各项制度之间的协调与整合。儿童福利应建立一个以保障其基本生活权、受教育权和各项社会保护为主要内容的制度,既面向困境儿童,更要适度面向全社会,逐步将保障内容扩展至心理疏导、矫治、教育等方面,全面构筑儿童社会福利体系。老年人福利应当推进相关保险制度与福利服务之间的协调,逐步提高养老服务供给水平;以“失独”老年人、“留守”老年人和农村老年人为重点,积极探索收入援助与养老保险、家庭养老与院舍养老相结合的农村养老服务体系。同时,应当依托社区和各类社会组织,建立由案主、社区、社会组织和政府构成的多主体参与的危机监测评估机制,加强对重点群体危机监测和预警体系建设,通过对重点群体的监测与问题预警,使社会福利的供给能够及时回应社会需要。

(三)凸显公平性,建立实施社会福利需求评估与序位轮候机制

适度普惠型社会福利的一个重要特征便是对象的广泛性、福利的普惠性以及权利与义务的非对等性,由此在不同社会福利对象之间极易产生对公平的质疑与诉求。目前在养老服务领域,在不少大城市,中低收入老年人养老需求迫切,但限于经济能力和社会关系不足反而不能获得公办养老机构的服务,导致公共养老资源分配不公平。在社会福利转型过程中应当避免此类问题的产生。可以预料,适度普惠的社会福利动用的公共资源是庞大的,社会对其流向和管理的透明度要求必然很高,而一旦因管理不规范、分配不公平问题引发公信问题,必然会使社会福利运行丧失合法性,从而危害社会福利的可持续性。为此,必须建立社会福利需求评估与序位轮候机制,使公平成为福利资源和福利服务供给的常态。从推进路径上看,首先要区别不同性质的社会福利制度,对于普惠性的基本福利服务,重点应在城乡间、不同地域间推进制度的普及化、标准的均等化;而对于选择性福利制度,则要依据一定程序对获得者的资格、等级进行认定,依据独立的评估结果,做出相应福利安排。当然,建立公平的社会福利资源分配机制是一项系统性工程,需要具备良好的社会信用条件以及先进的信息化技术支持。当前应以整合分散在各个部门的低收入家庭信息为重点,建设统一的社会福利信息比对服务平台,提高低收入家庭经济状况核查的效率和信息的真实性,为实现社会福利对象的动态管理提供技术支持。在全面掌握社会福利对象状况基础上,再运用科学方法实施需求评估,并建立需求档案与等级管理轮候制度,使相同境况的人获得相同的福利服务。建立公平的社会福利供给机制,还需要正视和解决流动人口福利问题,为流动人口提供更加公平的福利服务。

(四)推进多元治理,深化社会福利管理运行体制机制改革

尽管近年来社会福利管理和运行中注重引入多元治理理念,社会参与有所增强,但仍未形成职责明晰的多元治理格局。当务之急是推进社会福利行政大部制改革,整合分散在不同政府部门和社团组织的社会福利行政职能,建立由民政部门统管社会福利事务的行政管理体制。在此基础上,调整政府的社会福利职能,强化政府在规划编制、制度设计和监管中的无限责任、在经费投入上的兜底责任,以及在社会参与上的主导责任。在横向上,要进一步规范中央与地方政府间权责关系,逐步建立辖区居民福利导向型政府政绩考核体系,增强地方政府构建普惠型社会福利体系的内在激励。在市场机制大行其道的形势下,要逐步放开营利性社会福利领域投资服务活动,在社会福利服务供给的价值链或技术链中建立政府与企业、相关社会组织之间的分工合作关系,使众多的公益企业和社会组织承担起社会福利生产者角色。为此,需要政府制定和实施鼓励支持社会力量投资兴办社会福利机构和从事服务的相关政策措施,同时也需要通过制定和强制执行进入社会福利领域的机构资质、服务质量、标准等准入制度,引导社会福利服务提升品质、强化集群化、规模化效应。对于社会福利受众而言,福利关乎自身利益,特别是享受政府补贴的福利受众,政府要通过定期发布社会福利服务机构评估信息,为其“用脚投票”选择适当福利机构创造充分条件。

(五)破除定势思维,切实解决社会福利发展中的存量问题

不可否认,我国社会福利在向适度普惠转型的过程中,仍然没有破除传统定势思维的束缚,比如,不少地方热衷于建设豪华养老院和多功能福利中心、实施歧视性的扶持政策、社会福利机构资产增值和收益分配与市场化大环境相背离,等等。诸如此类问题在一定程度上仍是计划经济时代遗留下来的思维定势造成的,与推进社会福利转型的要求极不适应。社会福利转型是一次深刻的制度变迁,这一制度变迁的推进,关键是政府改革的力度,以及对制度设计的科学性,而成效的产生则是在渐进的问题解决中实现的。从这个意义上看,转型推进的过程也是一个不断解决问题的过程,尤其是以前累积而成的而眼下又未根本消除的问题,更需要优先和重点解决。现在诸如福利服务的机会公平问题、管理粗放问题、公共投入相对不足问题、制度碎片化问题、部门分割问题等等,便迫切需要解决,即使上述问题尚未具备从根本上消除的条件,也要扎住入口,从制度上杜绝此类问题不再扩大和蔓延,从而不至于因沿袭原有的路径使问题和矛盾沉淀固化,最后积重难返,不得不将有些福利制度推倒重来,这样转型的成本会高很多。因此,渐进地妥善解决目前存在的问题,是科学推进社会福利转型的现实抉择。

 

注释:

①多吉才让.中国社会福利史[M].北京:中国社会出版社,2002:336.

②参见:温家宝总理在第十三次全国民政工作座谈会上的讲话。

③王培暄.收入差距扩大与社会结构失衡[J].南京大学学报,2012(5):57.

④“失独家庭”为独生子女发生意外伤残、死亡,其父母不再生育和收养子女的家庭,中国网。

 

【参考文献】

[1]多吉才让.中国社会福利史[M].北京:中国社会出版社,2002.

[2]郑功成.中国社会福利改革与发展战略:从照顾弱者到普惠全民[J].中国人民大学学报,2011(2).

[3]王培暄.收入差距扩大与社会结构失衡[J].南京大学学报,2012(5).

[4]温家宝总理在第十三次全国民政工作座谈会上的讲话(内部材料).


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