“三农”问题困扰下的中国乡村治理

选择字号:   本文共阅读 16039 次 更新时间:2003-08-13 09:49

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徐湘林 (进入专栏)  

乡村自治和“三农”问题近几年来成为中国农村问题研究中的两个重要范畴。关注乡村自治的学者将其研究主要集中在对乡村自治的组织形式和性质、村民选举的个案调查、选举对乡村治理和乡村政治发展所产生的影响的国内问题的探讨。而关注“三农问题”的学者则将注意力主要集中于农业发展、农民负担和农村稳定,以及与之相关的政策问题的分析和讨论。然而,这两个范畴所涉及问题的相关性却较少有深入的讨论。

二十年来,中国乡村自治和村民选举到底在多大程度上改变了乡村治理模式,这些改革在国家与乡村社会之间关系中产生的变化是实质性的还是表象性的?为什么乡村自治、村民选举没有在解决“三农”问题上发挥作用,日益严重的“三农”问题对中国乡村治理体制和方式提出了什么样的挑战?这些问题需要我们将“三农”问题和乡村治理模式变革联系起来考察才能给与回答。本文的目的在于提出问题,并试图从农村治理模式和农村政策选择之间的互动关系方面,对“三农”问题困扰下的乡村治理问题进行探讨。

本文认为,目前农村村民自治和村民选举在推广和落实方面取得成果,但尚不足以对“三农”问题产生政策上的影响。“三农”问题的主要根源是国家业已形成的城乡差别对待的政策结构和高成本运行的县-乡农村管理体制。限于国家整体发展战略的考虑和业已形成的利益格局,国家层面的政策结构性调整在短期内不可能实现,高成本的县-乡管理体制则可以通过可行的乡村治理模式的改革(如乡镇长选举和自治)得以改善。

一、村民自治、地方权威与利益共同体

自80年代人民公社解体以来,中国乡村治理基本上实行了乡级基层政府加村级自治和民主选举的治理模式。一种长期流行的观点认为,乡村自治和基层民主选举推动了乡村民主化的进程,并对中国政治民主化和农村政治稳定有着积极的影响。最近有学者仍然认为,由于宪法和法律有关村民自治的制度安排,国家的行政权力被限制在乡镇一级政府,村民委员会授权主体由乡镇政府转向村级社区的选民,这意味着以“命令—服从”为特征的传统国家与农村社会的关系模式开始瓦解,国家在农村的行动方式开始法制化、契约化和政策化。因此,村民委员会实际上扮演了农村社会“自组织”的角色,成为农村社会与国家谈判的代理人,从而降低了农村社会与国家的交易成本,自然也增加了农村的政治稳定。[1]

然而,关于村民自治是否改变了农村治理模式的问题一直存在着争论。争论的焦点一度围绕农民的政治素质和国家干预的问题。一种观点认为,由于村民和政府对于民主政治的知识及其缺乏,以及政府对自治和基层选举的普遍干预,“乡村民主政治的发展在相当长的时期内将是很不规范的,就眼下而言,对大部分落后乡村的民主自治制度不能估计过高。”[2] 另有学者则通过自治组织产生的内生性和外生性原因的比较,认为现在的乡村自治组织及主要的自治规则以及包括直接选举制在内的一套民主制度,基本起源于国家力量的示范和引导,而不是单纯的自主发展的结果,本身并不一定能单独标示乡村的自治性和自治程度,村民自治仍是国家力量推动的结果。因此,基于乡政府对村级组织的控制力和党支部凌驾于村委会之上的实际事实,“国家不是缩小了在农村的控驭范围,而是改变了对村落的控驭方式—至多是在改变经济控驭方式的同时,减少了对乡村社会事务的过多和过于直接的介入。”[3]也有学者对村民自治形成中的政府的干预持较为积极的观点。如徐勇在对四川达川市村民自治示范活动的调查中,发现市政府在村民自治建构中扮演了非常重要的角色,发挥了启动、动员、引导、推动和规范等五大功能,并取得很好的效果。因此,他认为不要根据一般经验和传统理论来评价中国的基层民主进程,中国的民主化进程得以在经济社会发展较为落后的农村取得出乎意料的成就,与执政党和政府扮演的积极主动角色密切相关。[4]不过,当涉及到村民自治和基层民主对中国政治发展前景的影响时候,多数学者则持审慎的态度展望。村民自治在一定程度上改变了过去国家政治行政权力对农村的超强控制,随着村民自治实践的日益推广和规范,农村社会各种力量也将重新调整,村民自治组织、宗族组织以及党组织都将面临组织功能的转换。但是,直接选举的层级向上提升到乡镇的实践仍然有许多的制约和阻力。那种期望在县、省以及全国范围内进行直接选举的愿望恐怕是过于超前,这种可能性至少被认为还需要一段相当长的时间。[5]

如果仅从乡村民主发展的一般性理念为取向来审视中国乡村自治和民主选举的问题容易流于观点之争,那么,从乡村政治权威的建构以及与本土社会利益之间的关系入手来考察问题,也许更具有理论分析上的意义。当我们谈论村民自治的时候,其本源的议题所涉及的是在国家政治体系中乡村地方社会在一定范围区域内实行一定程度的自主决策和自我管理的权利。这种权利的体现实际上涉及到两个彼此相关的基本问题,即乡村地方自治体在与国家权威的关系中如何划分自主权以维护自治体内部共同利益,以及自治体政治权威以什么方式产生与运行。

村民自治在乡村共同利益保护方面一直起着重要的作用。在传统社会,地方利益保护主要通过建立在地方权威和习惯法基础上的地方利益共同体来实现。地方权威的建构主要与内部共同利益相关联,而与国家政权的官府权威相分离。[6] 在中国进入现代化过程之后,传统社会的利益共同体开始受到国家行政权力的侵蚀,出现了费孝通所说的“单轨政治”的格局。地方权威呈现出“官僚化”的趋势,与地方社会的共同利益的关联性逐渐下降。[7] 中华人民共和国成立之后,地方政权的重建将地方权威完全纳入国家行政权威体系。国家对乡村社会的渗透加剧,国家通过强有力的动员体制将中央的一系列农村社会改造运动推行到乡村的各个角落。随着权威授权来源的改变以及权威与利益共同体的彻底分离,传统意义上的地方权威不复存在。尤其是在1958年农村实行人民公社化以后,行政权威对乡村社会的渗透发展到极点。公社作为一种新型的基层政权组织形式,将几乎所有的生产、经营、居住和迁徙的活动都集中在国家行政权威手中。在“政社合一”、“三级所有,队为基础”社会生产组织格局下,人民公社将国家行政权威内部实行的行政控制体制推延到乡村生活的所有领域,使乡村活动的一切内容政治化并受到行政权威的约束。地方权威实际上成为国家行政权威的代理人并服务于国家发展目标,其地方利益保护者的职能在“先国家、后集体、再个人”的利益分配规则的强约束下退居到十分狭窄的范围。

农村开始实行村民自治和基层选举以来,国家行政权威似乎是从乡村基层向上收缩到乡镇一级,村一级权威的来源也似乎是从国家行政权威转向了全体村民的认可程度。基层选举至少是在形式上改变了简单地由上级政府任命村干部的现象。权威授予来源的改变无疑会使村一级决策向地方利益共同体的要求方面发展。在涉及到村民内部利益分配的决策方面,参与决策讨论的范围得到扩大,决策的议程程序也逐渐受到各方的重视。[8] 这些变化无疑在一定程度上改变了乡村治理的方式方法。但是,由于村一级行政组织的权威实际上受到国家行政权威的种种限制,村委会在维护地方利益共同体方面的作为是十分有限的。[9] 同时,从大量村民选举的实例调查中我们仍然可以发现,村一级权威来源的转移并不彻底。在村一级权力构成和运行中,村党支部仍然是村级权力组织的核心,对村级事务具有实际的决策权。由于村委会必须承担来自上级政府分派的行政性事务,承担着部分政府的职能,其权威仍然依赖于上级党政机关的支持。更重要的是,县乡级党政机关对村级选举拥有具体的指导权,对引起争议的决定拥有实际的裁决权。在这些条件下,即使是当选的村干部如果得不到乡镇权威的支持和党支部的支持,其权威地位仍然是不稳固的。在乡村自治和民主选举的发展中也存在着其他结构性的限制。如个体选民仅仅是作为村民身份参与选举和民主监督,这种身份并不具有国家公民的法律地位,其权利和责任仅限于乡村社区,缺乏与其他相关社区的联系。这种小范围的分散的选举对乡村治理制度安排的整体影响是极其微小的。正如有学者指出的那样:“如果`选`出来的乡村权威仍然依据原有的方式治理乡村,选举就只是增加了新权威的合法性,但并没有促进选举之后基层政权和村民权利关系的制度性改变,它产生的仍然是权威性的`自治`”而不是代表性的自治。[10]

从地方权威来源和地方共同体的关系观察乡村自治的发展变化是具有意义的。它不但能使我们了解到国家权威向乡村社会渗透过程中乡村权威和利益关系变化的重要性,也给我们提供了一个分析乡村社会与国家关系之间如何发生变化的理论工具。然而,这一理论分析视角的意义不应该仅仅限于解释国家行政权威向下渗透所造成的地方权威行政化和地方权威-利益共同体瓦解这一事实,更不应该成为回归传统乡村治理模式的依据。中国乡村治理从人民公社体制向村民自治和村民民主选举体制的转型是一种全新的事业,它从一开始就是针对当时所面临的实际问题展开的,而不是仅基于某种崇高的理念。在目前的情势下,如果这一转型不能够解决农业、农村和农民在现代化和市场化进程中所面临的发展困境,它就失去了,或者部分地失去了应有的意义。

二、政策结构、行政体制与“三农”问题

近几年,一些深度接触农村实际问题的学者和实践者的调查研究成果的发表,开始向人们揭示乡村普遍存在农业增长缓慢、农村社会发展停滞和农民负担加重三大问题(“三农”问题)的经济、社会、体制和政治方面的原因。这些研究对现阶段实行的基层民主能否解决农村政治稳定的问题提出了某些程度的质疑。如曹锦清的研究通过对河南省一些边远和落后地区农村的人类学考察,认为这些地区的农业、农村和农民的“现代化”遇到了耕作方式、文化传统和农民负担问题的困扰,单靠村民自治和选举无助于解决当地的贫困问题和发展问题。 [11] 李昌平以他17年乡镇党委书记的经历揭示了湖北监利县由于农民负担过重所引发的严重的农民贫困问题。他认为“政府黑洞”是“三农”问题的体制性根源。[12] 于建嵘则基于对湖南衡阳地区两年的实地考察,从农村政治的角度分析了“三农”问题的政治原因,他认为有组织的“农民反抗”已经严重地影响到农村的政治稳定。[13]“三农”问题不但引起了中央政府的重视,也开始引起学术界的普遍的关注。

事实上,“三农”问题的凸现和村民自治在乡村社会的全面铺开几乎是同时发生的。这使得人们对单纯研究村级民主选举的兴趣转移到更广泛的领域。农村问题,尤其是农村政治问题,逐渐成为学者们研究的焦点性领域。这些研究将中国农村政治发展的研究提到了一个新的层面。首先,“三农”问题和农村政治稳定成为农村问题研究的核心话题,解决“三农”问题对维护乡村政治稳定的重要性被深刻认识;其次,研究的关注点开始更加直接针对农村政策选择问题,而以往关注的村级自治和民主选举成为核心问题的次级问题。

如果解决三农问题是维护乡村政治稳定的关键,那么,就有必要对三农问题产生的复杂原因进行探讨。三农问题产生的原因是复杂的和多方面的。从经济的角度来看,农业生产主要依靠的要素仍然是土地和劳动力,地少人多的现状在相当大的程度上制约着农村人口的收入增长。中国农用土地人均不到2亩,全国人口的70%强是农村人口,而农村劳动力则达4.99亿。农村长期以来存在的土地少人口多的矛盾不可能为农业人口带来不断增长的收入。八十年代初推行的农村家庭联产责任承包制改革将集体的土地承包给以家庭为生产单位的农户,这一将土地所有权和使用权分离的政策曾经极大地调动了农民生产的积极性,也提高了农民的收入和生活水平。但是随着农业实际人口的自然增长和农用土地因经济开发的不断减少,农业生产在现有结构下只能维持温饱状态。尤其是近几年来,由于生态退化和农业内部结构性调整,农用耕地总面积的递减在不断加快。根据国家国土资源部最近公布的数字,与1996年的21亿亩的耕地总面积相比,2002年全国耕地面积下降到了18.89亿亩。[14] 此外,由于传统的一家一户的小生产方式至今仍在广大农村占主导地位,在我国生产、流通领域日益市场化的条件下,农业生产在现有的土地制度、生产方式和制度供给等方面的制约下,造成了农村中的技术市场、人才市场、资金市场、信息市场以及产品的加工流通市场普遍发育不足,因此不能有效地转移农村剩余劳动人口,也制约了农业的经济增长和农村发展。

其次,从国家政策结构的层面看,因“赶超”发展战略长期积淀形成的城乡“二元”社会结构和对农村仍然区别对待的政策,造成农村的相对贫穷落后。城乡“二元”化社会结构的形成起始于50年代,其具体政策体现为二元户籍制度和城乡社会福利就业政策的区别对待。为保障城市的就业和平稳发展,二元户籍制度将城乡人口区分开来,并通过严格的“农转非”人口三级审批制度,限制农村劳动力涌入城市。将这种二元户籍制度的实质内容直到90年代中期都一直保持不变。[15]城市严格的户籍制度实际上剥夺了农民的自由迁徙和择业的权利,将人口的70%禁锢在农村。在这种隔离体制下,国家只为城镇人口提供相应的粮油供给、就业安排、儿童义务教育、住房医疗和其他福利保障,而农村人口则被排除于国家提供的社会保障系统之外。在税负方面,城乡之间也实行差别对待。法律规定,农民从事生产和生活需要缴纳农业税、农业特产税、屠宰税、耕地占用税,每年还要完成国家规定的粮食、棉花等主要农产品定购任务。同时,地方政府为维持和发展农村公益事业和行政管理的运行,直接从农户征收乡统筹费和村提留费。前者用于本乡(镇)范围内的乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业等,后者用于村级行政的公积金、公益金和管理费。此外,农民还要承担为本地植树造林、防汛、公路建勤、修缮校舍、农田水利基本建设所规定的义务工和劳动积累工份额。国家还规定,县级人民政府可以按照国家和上级政府相关规定向农民征收农村教育集资费、行政事业性收费等。与农村相比较,城市居民主要只缴纳个人所得税,以每月收入800元以上为启征点,而农村的税费是按照人头和家庭来征收,实际上是零启征点。这种“城乡差别”的税收体制使得了农民比城市人口承担了更多的税负。[16]

在缺乏国家大量投入的条件下,农村经济发展主要依靠的是农村自身发展能力的扩大,其主要办法是发展乡镇企业以工补农。改革开放以来乡镇企业的发展曾经对农村经济和社会发展起了促进作用,乡镇企业的发展在农村范围内形成了小范围的“以工补农”格局,不但增加了地区农民的经济收入,而且促进了农民教育、改善居住条件、增强农民福利等社会事业的发展。但是在城市经济改革全面推动之后,乡镇企业实际上一直受到不平等的政策待遇,在贷款、行政审批和政策扶植等方面长期受到歧视。从90年代以来,随着市场体制的不断发展和外资企业的流入,乡镇企业由于规模小,技术水平和经营管理水平低等原因,除少数明星企业外,大多数普遍不景气,生产效率下降,发展速度回落,吸纳劳动力的能力减弱,从而也影响到乡镇企业对农村的反哺能力。尤其是,多数有活力的乡镇企业大多集中在东南沿海地区,中西部地区不但乡镇企业少,而且生产效益差,对农村的反哺能力十分有限。在全国工农业生产的格局中,中央的政策仍然主要偏向于工业和城市的经济发展。工农产品价格长期实行的剪刀差政策仍然在执行,在全国范围内依然是“以农补工”的政策格局。[17]

其三,从农村行政管理体制的层面看,县、乡级政府机构和行政人员普遍过于庞大,形成农村管理体制的高成本运行,造成农民负担过重。除了国家法律规定的农业税和农业特产税外,农民的负担增加主要体现在“乡统筹”、“村提留”等各种行政上缴费用的增长上。1985年以来农村承担的这些费用负担越来越重,其主要原因与乡镇政府机构和人员的不断增加有直接的关系。1982年底,全国人大通过的新宪法重新将乡镇规定为农村基层政府,1983年10月中共中央、国务院颁布《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》,到1985年底,全国基本上实行了“撤社建乡”政府体制的转变。乡镇体制建立之后,机构和人员一直不断膨胀。由于县乡机构设置有很大的随意性,县一级的主管部门在乡镇可以设置对口机构和安置人员,乡政府为了执行各项政策和完成上级各级政府制定的各项“达标”任务,也自主设立机构和增置人员。在缺乏有效管理和约束的情况下,乡镇机构和人员的急剧增加。例如,在80年代中期,每一个乡镇政府需要由乡镇级财政开支的行政人员编制大约是30人左右,而近几年来,这一数字增加到了约300人,发达地区镇级级别单位甚至达800—1000人。与此同时,乡镇级政府维持机构运转和人员工资的费用急剧增加,造成乡级财政支出的不断扩大和乡镇财政负债率的不断增加。为了生存,乡政府必然需要增加“非规范性收入”以补贴财政支出,其办法是将这些财政缺口通过软约束的“统筹提留”、行政性收费以及各种名目的集资等方式强加在农民的头上。乡镇党政机构和人员的不断增长以及农民负担的不断加重,使得“三农”问题日渐凸显,农民与地方基层政府之间的对立和冲突不断升级和恶化。这种情况在中西部较为贫穷的地区尤为严重。[18]

以上三个方面是造成城乡贫富之间的差距不断扩大的主要原因,而城乡差别对待的政策结构和高成本运行的县、乡镇管理体制则更具有本质性。在现有的差别对待政策体制下,农业作为弱势产业不能得到应有的政策保护,而且继续在为其他产业和城市的发展支付成本。现行的县-乡管理体制也将其高成本以各种正式的和非正式的方式转嫁给农民。这种情况的发展,致使现在城乡贫富差距甚至已经高于改革开放前期的水平。[19]

三、解决“三农”问题的政策与体制制约

九十年代以来,中央政府开始重视农村发展和农民负担过重的问题。针对普遍存在的“三农”问题,中央政府认识到农村的核心问题是农民增收和农村稳定,并为此制定政策和措施,引导农民进入市场,减轻农民负担和理顺农村干群关系。但在国家农村整体政策没有结构性变化以及县-乡管理体制改革的情况下,这些针对具体问题的具体政策大多遇到执行难的政策困境。

首先,“三农”问题的首要问题是如何增加农民的实际收入。提高农业生产效率是增加农民收入的重要手段。在计划经济时代,政府是农村唯一的经济组织管理力量。政治动员、公社和民兵等建制将农民严密的组织起来。农民在高度统一的半军事化的指挥下,按照政府下达的指令从事农业基础设施建设,上识字班学习政治和文化,使用化肥农药、粮食新品种和少量的农业机械,农业技术是完全的“公共产品”。政府成为农村科技发展和推广的唯一组织和推动力。然而,自从农村实现联产承包责任制以来,市场经济逐渐改变了政府和农民的关系以及农村生产组织形式,农村科技供求关系发生了深刻的变化。据一些农村科技推广的个案研究表明,改革开放以来,农村科技普及在新的不完备市场经济环境下受到了种种因素的制约。[20]虽然各级政府的预算中仍然保留了一定数目的无偿农业技术推示范的财政经费,但这一笔相当大的经费并没有落实在农业科技推广中去,而是流向了城市周边的政府投资和公司化经营,以求得更高的资金回报率。作为农村公共产品的技术推广经费正在被其管理的部门挪用,成为这些部门特权收益。在目前财政资金决策监督体制下,农民对资金的流动和操作过程不了解,也无法参与和监督,农业技术普及资金真正用于农业技术提高的部分越来越少,农村科技人员的人数也急剧下降。在高等教育对农业科技人员的培养方面同样出现了学生来源减少和科技人才不愿下乡的问题。

在农产品流通领域,粮食和棉花等主要农产品的流通仍然在相当的程度上受国家控制。粮食和棉花生产成本高价格低,无法成为农民增收的主要依靠。种植其他经济作物和从事养殖业可以为农民带来更多的回报,但也具有更高的市场风险。在引导农民进入市场方面,由于农村自组织程度比较低,对市场信息的了解主要还是靠基层政府的指导。而基层政府在引导农民进入市场时并不直接承担市场的风险成本,加之政府习惯于用行政方式理解市场和指导农民,往往误导农民,造成农民直接经济损失。

中央有关减轻农民负担的措施主要是制定有关政策和规定行政事业收费标准,限制地方和基层政府的“乱收费”、“乱摊派”和“乱集资”。从法定的意义上讲,农民负担是指国家政策规定或由法律规定具有农村户口的农民应该承担的义务。1993年7月通过的《中国人民共和国农业法》规定,农民依法缴纳税款,依法缴纳村集体提留和乡统筹费,依法承担农村义务工和劳动工。该《农业法》对向农民的收费、罚款、摊派、集资等作了明确的限制,规定一切向农民的收费、罚款、摊派都必须有法律和法规的依据,集资必须实行自愿原则。但在实际运作上,农民的负担远远超出了法定的范围。各级政府为了自身财政的需要,往往通过搭便车的方式增加农民应交的税费额度和增加收费项目。由于中央有关农业税负政策并没有根本改变,农业税收总量不但没有逐年减少,反而逐年增加。从实行分税制以来,地方财政普遍困难重重,尤其是在县乡级政府,财政缺口自然转嫁到农民身上。农民负担逐年加重,则进一步恶化了农村的干群关系。为减轻农民负担,中央政府从80年代后期以来先后发布了20多件法律法规和行政文件,但是许多地方政府通过种种“对策”,虚报数字,回避检查,仍然不断增加农民负担。地方政府和部门面向农民的各种收费、集资、罚款和摊派项目不断增加,数额不断增大。根据国务院有关官员透露,一些地方政府增加财政,虚报农民收入,超标准提取村提留和乡统筹费,强迫农民以资代劳;一些地方则违反国家规定,按田亩或人头平摊征收农业特产税和屠宰税;有些部门要求基层进行的达标升级活动屡禁不止,所需资金最后摊派到农民身上;有些地方基层干部采取非法手段强行向农民收钱收物,酿成恶性案件和群体性事件。根据其提供的统计数字,1999年全国农民直接承担的税费负担总额约为1200多亿元,农民人均负担税费为130多元。其中,农民缴纳的农(牧)业税,农业特产税、屠宰税各项税收收入近300亿元;农民直接缴纳的村提留和乡统筹费约为600亿元;“两工”中的以资代劳及其他各种社会负担(包括行政事业性收费、集资、罚款、摊派等)约为300亿元。[21] 据一位学者的调查,在某一个县级市,1999年的村提留、乡统筹费总额比80年代中期增加了10 多倍。在这个县,一般收取金额占上年人均纯收入的10%到15%;有的乡镇收取的农民负担名目仍然达30多项。除法定的农业税和提留统筹费之外,该县农民的额外负担是负担总额的40%。[22]

针对农民不合理“负担”的问题,中央决定在农村实行农村税费改革,并于2000年开始先后在安徽、江苏全省及其他地区的102个县(市)进行了费改税政策 [23]的试点,想规范农村税费制度,从根本上消除农村“乱收费”的问题,以达到减轻农民负担的目的。这一改革试点于2002年又扩大到20个省(直辖市、自治区)以及其他省份的25个县(市)。但是,由于国家公共财政体制本身的不完善,财政转移支付的手段不规范不合理(具体的转移支付还没有建立与公共品生产、供给相联系的配套制度),县乡之间财政关系仍然偏重于财政承包制(这种制度造成乡镇财政管理依附于县级政府,在提供本地公共产品方面不能自主),乡镇行政体制改革和机构人员精简没有真正落实,农村义务教育管理体制没有进行相应的改革(“乡镇办小学、县办中学体制”使乡镇一级政府财政的大部分用于农村义务教育),其结果是大多数县乡财政濒临破产,基层政府行政运行难以保障,乡镇政府提供公共产品的能力急剧下降(农村义务教育首当其冲)。因此,中央政府不得不用“积极稳妥、量力而行、分步实施”的原则调整政策实施的步伐。

综上所述,“农民负担”问题并非单纯由基层政府的非规范行为所至,更深层的原因还在于国家政策结构的不合理和行政体制的弊端。“三农”问题虽然受到了中央决策层的重视,但是,由于国家宏观政策结构没有发生实质性的改变,自上而下高成本运行的县-乡管理体制改革的滞后,针对“三农”问题的具体政策很难取得预期的效果。

四、农村政治稳定与治理模式的结构性变化

九十年代以来,乡村“民主自治”与“三农问题”成为中国农村两个最重要的议题。两个议题具有不同的性质和不同的发生原因,但从政治的角度上分析,两者之间也存在着因果联系。“三农问题”主要是由于城乡差别对待的国家宏观政策结构和高成本县—乡管理体制产生的必然结果,“三农问题”的长期延续和加重不但阻碍乡村社会的发展,而且还影响到乡村政治的稳定。乡村民主自治则是自上而下推动的一种制度变革,其目的是在农村的最基层建立“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织,以取代人民公社的准军事化的管理方式,并通过村民选举为这种自治赋予“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”内涵,以保障乡村的政治稳定。但从制度的层面上看,乡村民主自治在中国近现代史上不能不说是一种全新的制度安排。然而,这种制度安排在实践过程中却具有很强的行政主导性,自治权威仍然带有相当程度的官僚化特性。另外,这种村民自治是一种乡村社会中最原始(基本上以自然村落为主的)也是最小单位中的自治,民主自治的功能只限于自治组织内部的利益调整。限于权威的依附性和自治规模的限制,在强大的行政权威的压力下,自治组织很难成为其共同利益的维护者。村民自治的这些特性也许可以从一定程度解释,为什么当乡村“民主自治”在全国得以普遍推行的同时,与农民利益休戚相关的“三农” 问题不能得到妥善解决。乡村“民主自治”和“三农问题”这两个在许多人看来不相干的议题实际上存在着某些必然的关系。

“三农”问题的长期存在和不断加重所引发的农村政治稳定问题直接引起了中央决策层和知识界对农村问题的重视。十六大以来新的国家领导集体也已经将农村问题列入重要政治议程。一些相关的具体政策也已进入试点推行阶段,如中央强调将继续推行农村“费改税”政策,并同时加大中央财政对包括义务教育在内的农村公共财政的支持。在中央的部署下,许多城市已经开始进行“农转非”政策的调整,放宽农村人口转为城镇人口的限制,以加速城市化比例。然而,正如本文以上所述,“三农问题”的产生和难以解决的原因是与国家政策结构和行政管理体制上的问题相关联的,在解决具体问题的政策实施中所遇到的困境业已表明,“三农”问题的影响不仅已经触及到了县-乡管理体制的结构性问题,而且业已跨越了农村社会的边界,触及到了国家宏观政策中的结构性问题。解决“三农”问题维持农村政治稳定将涉及农村治理模式的结构性变化,涉及到农村基本政策和管理方式的大幅度调整和创新。只有通过国家政策结构上的重大调整和行政管理体制上的重大改革才有可能彻底解决目前的困境。具体讲,就政策选择层面而言,农村税费改革必须结合中央和省级财政对农村公共事业建设的投入以及县乡级政府的机构改革;减轻农民负担和增加农民收入的问题必须有相关政策能够保障农民的正当权益不受侵犯;国家的宏观政策必须打破“二元”社会政策基调,进一步改革现有城乡分离的相关政策,允许农村剩余劳动力向城市劳动力市场的合理流动,减少农村人口,加快城市化进程。这些政策必然要涉及到城乡利益结构的重大调整,涉及到乡村治理中国家和乡村社会关系的调整。占总人口约70%的农民能否在这一重大利益调整中产生应有的政治影响力,将在一定程度上决定着利益调整和国家与乡村社会关系调整的程度,也将在相当程度上决定着乡村治理模式的结构性变化的方向和程度。

但是,二十年来中国农村管理模式的改革更多是表象性的而不是实质性的,这一改革并没有增强农民在上述这些利益调整的格局中的影响力。从形式上看农村实行了村级自治和民主选举,但是国家通过政府基层行政机构对农村社会的强控制治理模式并没有发生本质上的变化。政府对农业、农村和农民的“区别对待”政策并没有因为村民自治和基层选举而得到改变。单个行政村落的自治和民主选举充其量只能形成“马铃薯”式的自组织群,而这种相互隔离的、分散的自组织不可能直接影响国家层面的政策选择,难以约束基层政府的行为,也无法改变农民在社会利益分配格局中的弱势地位。中国正在进行具有现代化意义上的社会经济转型,解决转型时期农村发展问题并非是乡村村级社区内部政治关系调整所能为之的。它有赖于中央权威对农村政策的合理选择,有赖于乡村自治与乡村利益共同体在更大范围上的再造。在目前的政策制定体制下,后者的积极参与有可能是农村政策合理选择的一个重要的因素。

政策选择是一个受到多方面政治因素影响的博弈过程。在全国政策结构性调整中,农村政策的选择依然要受到国家整体发展战略的制约,受到业已形成的利益格局的限制。因此,国家政策结构中城乡“二元化”政策体系的调整无法在短期内发生重大变化。在此条件下,进一步推进乡村治理模式的转型,改革高成本运行的县-乡管理体制,在解决“三农”问题,缓和农民与基层政权矛盾方面将会更具有重要的现实意义。

目前,一些学者通过相关研究提出了一些关于乡镇管理体制改革的方案和设想,例如,将乡镇政府改为县级政府的派出机构,通过政府管理层级简化和财政体制创新来排解县、乡财政困境[24],或者撤销乡镇政权,实行“乡镇自治”,以彻底解决乡镇政府权力与责任不平衡的问题。[25] 这些主流学者的乡镇体制改革方案和设想,更多地是试图通过行政体制改革来实行机构和人员的精简来解决基层政府财政所面临的问题,或者通过行政执行体制的内部调整增强体制的自我约束以规范基层行政行为。他们过多地倚重于自上而下的行政管理体制的自我完善能力,或多或少地忽视了来自乡村社会潜在的自主能力和政治影响力。[26] 主流学者的局限在于对我国自上而下的传统行政管理-执行体制所存在的结构性特征缺乏足够的认识。这些结构性特征主要体现为:管制型的政府行政建构、准动员型的行政执行模式和以完成任务指标为手段的行政激励体制。在这种管理-执行体制下,基层政府很容易忽视行政效率的提高和行政资源的合理配置,无节制地增加行政运行成本,产生行政执行的外溢性。[27] 因此。在传统行政管理-执行体制缺乏结构性变革的条件下,县-乡管理体制实行自我完善和自我约束的可能性程度是值得怀疑的。

在县-乡管理体制中,乡镇政府扮演着一种双重角色,它既是提供乡村公共产品一时难以替代的供给者,又是增加农民负担的一个诱因。与县级政府比较,乡镇一级政府更直接面对农村基层,也更多地承受着县以上各级政府政策执行的压力和承担着这些政策执行的部分成本。在自上而下准动员型行政体制下,乡镇政府对上负责有余而对下负责不足。乡镇政府的主要人事任命由县级负责,工作任务由县级有关部门布置和监督,必须向上级负责;而在财政上,乡镇则要依赖于乡村经济组织。这种权责的非均衡性,很容易使县级政府将其职能扩张所造成的财政负担以下派任务指标的形式强加给乡镇政府,乡镇政府再将这些负担转嫁成农民负担。许多地方出现的农民与基层政府之间的矛盾和冲突已经在一定程度上说明了行政执行外溢性后果的存在。因此,乡镇体制改革既应该着眼于县-乡关系中的权力与责任的对应和平衡,也更应该着眼于乡镇权威来源与利益共同体之间的有机结合和良性互动。如果在村民自治的基础上将自治扩大到乡镇政府一级,在乡镇长选举试点的基础上不断推广经验,使农民能够在乡镇范围内实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,这将会在一定程度上推动乡村治理模式的结构性变化,缓解“三农问题”困扰下乡村治理的困境,并在国家政策结构调整和政策实施方面逐渐产生积极的影响。

注释:

[1] 金太军、王运生“村民自治在国家与农村社会关系制度化重构中的意义”,《文史哲》2002年第2期。

[2]党国权:“‘村民自治’是民主政治的起点吗”?《战略与管理》,1999年1期,第95页。

[3]毛丹:《乡村组织化和乡村民主--浙江萧山市尖山下村观察》,1998年(香港)《中国社会科学季刊》总第22卷。

[4]徐勇:“民主化进程中的政府主动性----四川省达川市村民自治示范活动调查与思考”,《战略与管理》1997年第3期

[5]肖立辉:“村民自治在中国的缘起和发展”,《学术论丛》1999年第2期

[6]见陈翰笙《解放前的地主和农民——华南农村危机研究》,中国社会科学出版社,1984年版;Kathryn Bernhardt: Rents, Taxes, and Peasant Resistance: the Lower Yangzi Region, 1984-1950, Stanford University Press, 1992.

[7]费孝通,《乡土中国》,天津人民出版社,1994年版。

[8]1998年10月14日党的十五大三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决议》强调搞好村民自治,“重点是建立健全以村民委员会的民主选举制度,以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事制度,以村务公开、民主评议和村民委员会定期报告工作为内容的民主监督制度。……推进村民自治的制度化、规范化。”见中央文献研究室编:《十五大以来重要文献选编》(上),人民出版社,2000年6月第一版,第576页。

[9]根据近几年中共中央、国务院以及民政部对村民自治工作各种文件规定,村民自治工作的主要内容是完善村务公开制度,定期向村民公开财务收支、计划生育情况、宅基地审批、农民负担摊派、收电费收缴、集体经济项目承包等其他事项,并强调乡镇党委和政府要加强对村民民主建设的具体指导。见民政部1997年8月5日发布的《关于进一步建立健全村务公开制度,深化农村村民自治工作的通知》(民政部基层政权建设司农村处编:《1997年度农村基层政治建设资料汇编》第123页),中共中央、国务院1998年1月24日发布的《关于1998年农业和农村工作的意见》(中央文献研究室编:《十五大以来重要文献选编》(上),人民出版社,2000年6月第一版,第31-32页。

[10]张静:《基层政权:乡村制度诸问题》,浙江人民出版社,2000年版,第208页。

[11]曹锦清:《黄河边的中国:一个学者对乡村社会的观察与思考》,上海文艺出版社,2000年版。

[12]李昌平:《我对总理说实话》,光明日报出版社,2002年版。

[13]于建嵘:《岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁》,商务印书馆,2002年版。

[14]根据国土资源部最近公布的调查结果,2002年度耕地减少2529万亩,其中全国各地生态退耕总面积为2138.3万亩,是近年来最多的一年,相当于前5年年均生态退耕面积的3倍多。同时,农业内部结构调整也减少了耕地524万亩,转化成了林地、园地和牧草地。此外,房地产和基本建设两项投资共占用耕地近295万亩,比前5年年均占用耕地增加了24.5万亩。根据中国现实状况,国家规定全国耕地数量不得低于16亿亩的底线,2002年所统计到的数字已经开始接近国家规定的底线。见中国新闻网2003年3月8日电。

[15]有关该制度的具体内容和演变,见俞德鹏:《城乡社会:从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究》,山东人民出版社,2002年版,第一章。

[16]孙立平最近分析指出,除了正式的税之外,地方政府向农民征收的各种“费”实际上是以农民的个人和家庭收入为依据的,在“税收含义”上可视为“准个人所得税”。根据他的估算,2001年农村居民的收入之相当城市居民总收入的36%,但所承担的个人所得税则占全国各恶人所得税的44%-60%。见孙立平:“个人所得税的疑惑”,《经济观察报》,2003年3月31日,B3版。

[17]据国家统计局的测算,从1990年到1992年,通过剪刀差政策从农村转移出去的财富价值分别为969亿元、1350亿元和1647亿元。见郭书田:“再论当今的农民问题”,《社会主义研究》,1995年专刊。

[18]一般来说,纯农业地区的乡镇“非规范性收入”所占比重只占30%左右,其来源主要是乡镇统筹、行政事业性收费、集资等收入,基本上从农民头上直接征收。而乡镇企业比较发达的东南沿海地区及市郊乡镇的“非规范性收入”所占比重则一般在60%以上,甚至达到90%以上,其来源主要是乡镇企业的剩余上交、土地征用收入。这可以从一个侧面反映为什么我国中西部农村地区农民负担问题比较突出,因为这些地区基本上以农业收入为主,以农业税收为主体的预算内收入根本无法维持乡镇政府的正常运转,乡镇政府不得不在非预算部分扩大征收空间,从农民头上征收。随着人员和机构的增加、各种达标升级活动的开展和政绩(面子)工程的建设,乡镇公共开支逐年上升,农民负担也便随之累年加重,乡村干群冲突愈演愈烈。

[19]根据有关的研究,1978年城市居民的收入比农村居民高2.57倍,1984年由于农村率先改革使比例降到了1.7倍,但是,到2000年这一比例已经上升到2.8倍。这些数字只反映了城乡差别的平均数,从2000年的情况看,全国农民人均纯收入为2253元,但有60%的农民的收入在平均数以下。见姚力文:“呼唤城乡配套改革”,《中国改革》,2002年第2期,第56页。

[20]见杨鹏:“中国农村科技进步的制约因素”,《战略与管理》2001年第6期,21-27页。

[21]见《中国宏观经济信息网》2002年12月:“税费改革:破解农村难题的重大举措——访国务院农村税费改革工作小组办公室副主任黄维健”。

[22]见萧扬:“做一个农民有多难”,《中国改革》,2000年底6期。

[23]费改税是对我国正在开展的农村税费改革的简称。在大部分地区,这项改革的具体内容是“三个取消、两个调整、一个逐步取消”,即取消生猪屠宰税,取消乡统筹,取消农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资;调整农业税政策和调整农业特产税征收办法;在几年内逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。兴办集体生产和公共事业所需资金,实行“一事一议”,由村民大会或村民代表大会讨论决定。税费改革的目标是减轻农民负担,增加农民收入。

[24]见徐勇:“县政、乡派、村治:乡村治理的结构性转换”,《江苏社会科学》,2002年第2期;贾康、白景明:“县乡财政解困与财政体制创新”,《经济研究》,2002年第2期。

[25]见荣敬本等:《从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革》,中央编译出版社,1998年版,第140-141页;郑法:“农村改革与公共权力的划分”,《战略与管理》,2000年第4期。

[26]最近也有一些非主流的学者主张在农村建立更大范围的农民自组织,如农会,但是因为其可能带来的更大的不确定性和政治风险而不被主流学者所接受。

[27] 我在一篇分析行政审批制度改革的文章中,对传统行政执行体制的结构性问题作了较为系统的分析。并用“行政执行的外溢”来概括政府行政执行机关在提供公共物品时给社会带来的额外成本和负担的所有现象,并认为行政执行外溢不光增加社会成本和负担,而且会增加政权的政治成本。详细分析见:徐湘林:“行政审批制度改革的体制制约与制度创新”,《国家行政学院学报》,2002年,第6期,第22-23页和注(10)

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