徐湘林:社会转型与国家治理——中国政治体制改革取向及其政策选择

选择字号:   本文共阅读 4156 次 更新时间:2015-04-27 20:38

进入专题: 社会转型   国家治理   适应性民主   责任型政府  

徐湘林 (进入专栏)  


内容摘要:改革开放30多年以来,中国经济和社会发展取得的巨大成就举世瞩目,但中国的政治体制改革却一直遭到质疑。西方现代化理论和政治发展理论似乎很难解释中国这一急剧变化中的大型社会是如何既实现了经济腾飞又保障了政治体制的基本稳定这一事实。本文试图从社会转型与国家治理的理论视角,来解释中国的这一经验性的范例,并从现有政治体制的特点来推论政治体制改革可能推进的领域和内容。作者认为,期望中国政治制度发生重大变化的种种预期是不可靠的,通过渐进持续的政治体制改革提升国家治理能力依然是中国面对社会经济转型重大挑战的重要策略。在维护国家治理体系基本稳定的基础上,适应性民主改革和责任型政府体制改革才是中国政治体制改革继续深化的主要内容。

关键词:社会转型  国家治理  适应性民主  责任型政府



进入21世纪后的中国,正经历着快速的社会-经济转型,国家治理能力面临重大挑战。适时而坚定地推动政治体制改革,是提升国家治理能力,克服转型危机的重要抉择。从大多数转型社会的国家治理经验来看,政治体制改革往往伴随着不确定性。以政体更迭(regime change)为指向的民主化转型更是充满着很高的政治风险,由重大经济危机和社会危机推动下的民主化转型尤其如此。在面对国家治理体系和治理能力现代化的重大现实问题上,思想界围绕基本政治制度类型的意识形态争论似乎并不能为我们提供更多的知识和可行性政策方案。政治体制改革从来就不是单独进行的,它必然受到社会经济结构的制约和社会经济结构变化的影响。行动者不但需要考虑这些结构和变化所产生的政治影响,还要深思熟虑改革方案和政策可能产生的政治结果的不确定性。中国下一步政治体制改革能改什么?本文拟通过讨论以下几个方面的问题进行探讨:首先是认知和理解的层面分析中国渐进政治体制改革的诉求和逻辑,其二讨论社会经济转型危机对国家治理的挑战是如何决定了政治体制改革的根本目的和内容,其三探讨现有体制下民主改革的适应性及其内容,其四探讨建立回应性政府体制应该推进的相关改革的内容。


一、 政治体制改革的认知和理解


中国的思想界一直就具有很强的意识形态化的传统特点,思想上的争论习惯于围绕政治路线的正确与否和重大是非问题进行交锋。改革开放以来,围绕中国政治体制改革的争论就一直没有了结。争论的主要焦点是中国有没有真正的政治体制改革?政治体制改革到底应该改什么?如何推动中国的政治体制改革?对这些问题的回答往往因各自立场的不同而不同,不同的价值观立场会有不同的主张。比如说,主张自由宪政的"自由派"知识分子以西方早期反专制的"启蒙主义"为思想基础,认为政治体制改革就是按照西方的政治制度蓝图实现民主转型。他们的政治主张所提出的一些基本观点和制度设计主要是参照西方一些发达国家的民主模式,如言论自由、普选和权力制衡等。此外,自由宪政派的主张,原则和理念的陈述较多,而在如何使民主运转起来的实践上却缺少精细的分析,尤其在民主制度本土化和操作可行性方面的研究较为缺乏。而坚持传统社会主义立场的"左派"(包括"新左派")知识分子则坚决反对"自由派"知识分子的观点和立场,主张坚持社会主义制度的优越性和国家主义条件下的社会平等,在政治上则坚持传统的政治体制,甚至要求恢复和发扬过去左的政治路线时期的一些政治举措。

然而,从中国30多年的经历来看,政治体制改革的政策选择并不完全受上述浓厚意识形态色彩的思潮的影响。改革开放以来,几代领导人在主张解放思想的同时,都有意识地淡化这种意识形态的争论和交锋,如在上个世纪90年代初邓小平在党内提出的"不争论", 胡锦涛提出"不动摇、不懈怠、不折腾", 以及中共十八大政治报告提出的"不走老路,不走邪路"。 中国政治体制改革的政策选择更多地是现实政治的需要和利弊得失选择使然。其实,从20世纪80年代以来,中共领导人在周期性不断推动经济体制的市场化改革的同时,也有意识地进行着政治生活民主化和国家治理法治化的改革。当然,中国的几代领导人对政治体制改革的复杂性一直有着深刻的认知,对改革可能出现的不确定性具有高度的警觉。因此,中国政治体制改革在策略上采取的是一种渐进推进的模式,以求尽量减少不确定性可能产生的政治危机和社会风险。

改革开放以来,中国大致经历了三个阶段的政治体制改革。上世纪80年代的政治体制改革是探索性的,既有对毛泽东时代激进政治路线和人格化领导体制弊端的矫正,例如恢复党的集体领导和监督制度,调整社会控制的政策和管理手段,恢复和加强人民代表大会制度的立法功能;为适应经济体制改革进行了党政分开、政企分开和政府职能转变等方面的改革。1989年的政治危机后,中国进入审慎政治体制改革时期。民主改革主要是在乡村进行的村民自治和村民选举,其次是人民代表大会立法和监督职能的扩大。在政府管理体制方面推行了公务员制度改革、依法行政体制改革,以及五年一度的政府机构改革。党的十六大以来,政治体制改革进入到面向社会诉求,落实公民权利,建立责任型政府的实质性改革阶段。面临社会转型产生的诸多社会问题和利益冲突,中共明确认识到经济和社会平衡发展的重要性,在政治方针上提出了构建和谐社会的政治目标。这一目标要求国家政策更加体现社会公平和公正,公民有更加便利的政治参与渠道来表达意愿和受到更加完善的法律体系的保护;政府体系应该更具有对社会的责任性,在行政管理上更有效率,政府部门依法行政和政府官员的廉洁等。

党的十八大以来,政治制改革进入到一个新的局面。党的领导集体进一步强化了实行全面深化改革,推动国家治理体系和治理能力现代化的重要性,在深化政治体制改革方面,提出了"加快推进社会主义民主政治制度化、程序化,建设社会主义法治国家,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主"具体任务。 中国共产党作为唯一合法的执政党,在中国以政治稳定为基础的政治体制改革中扮演着无法替代的重要力量。如何保证党的先进性和自律性也是政治体制改革中的重要内容。


二、转型危机与政治体制改革


深化政治体制改革是党和国家面临转型危机的必然选择。中国持续快速的经济增长和经济社会结构性变化不可避免地产生了一系列严重的社会经济问题,如生态、资源和环境的问题,城乡和区域经济差别扩大,贫富差距扩大,城市化产生的大量流动人口和失地农民的问题,社会保障制度和再分配政策滞后产生的社会问题等。尤其是经济社会转型带来的思想观念变化和利益多元化时的社会矛盾和冲突日益严重。中国的经济社会转型进入到矛盾冲突频发的深水区。经济社会转型所产生的大量危机,直接影响到经济、社会乃至政治的安全和稳定,并对国家治理能力提出重大挑战。

对于中国转型危机和国家治理方面所出现的种种困难,国内外学者就"中国现行政治体制是否已经陷入治理危机"的问题形成了"崩溃论"和"调试论"两派不同的论点。主张"崩溃论"的学者认为,中国现行的政治体制缺乏民主与法治的合法性根基,难以应对市场化全球化和经济高速增长所带来的经济社会变化的挑战。虽然中国也进行了"局部改革",但已经陷入了"转型陷阱",很难避免类似于苏联"制度崩溃"的结局。 主张"调试论"的学者不同意这种"崩溃论"。他们认为,虽然中国在政权合法性方面面临巨大挑战,但中共及其国家体制结构仍然具有相当程度的自我调整的适应性,这是为什么中共能够保持经济持续增长和政治基本稳定的原因。 但这一派也有一些学者认为,如今社会经济矛盾突出,改革和危机在"赛跑",如果不大力推动政治体制改革,政治崩溃的可能性就会加大。目前,在中国活跃的知识分子中,政治经济面临崩溃边缘的这一观点比较流行。"左派"和"右派"的激烈辩论都是基于这一忧虑和担心,只是在如何避免"崩溃"的重大政治选择上双方有着几乎完全对立的政治立场。但从历史的经验和现实的情况来看,双方对中国转型期社会冲突显性化及国家治理危机的严重状况过于夸大了。

首先,转型危机不等同于制度危机。目前中国面临的各种问题和危机,与其他西方发达国家的工业化和后工业化的历史经历有很多的相似之处。这些危机是同属于社会经济结构性变化的转型危机,与政治制度的形式并不存在直接的因果关系。如欧美发达国家从传统农业社会向工业化和后工业化社会的两次转型大约经历了两、三百年,期间资本主义的市场化也产生过大量的阶级矛盾和激烈的社会冲突。因此,转型社会的各种社会经济问题和冲突是社会经济关系发生结构性变化带来的,而非特定政治制度的产物。 西方发达国家不同特点的民主政治制度,是转型危机推动改革或发生革命的结果。在西方学术界,一些严肃的研究证明,制度决定论经不起经验研究和实证研究的检验,经济发展与政治制度类型并没有密切的相关性。

其二,二战以后许多国家的民主化转型,包括苏联东欧社会主义国家的民主化转型,鲜有值得效仿的成果案例。这些国家的民主化过程在相当一段时间里造成了政治动荡,经济和社会也出现了重大问题。究其主要原因,是激进的制度改革或政权变更,造成了国家治理能力的急剧下降或者崩溃。因此,转型社会如何在政治体制改革过程中保持国家治理体系的相对稳定十分重要。转型危机是否会产生政治危机和制度体制崩溃,要看政治体制是不是具有适应性和自我调整能力,是否能够通过不断的改革解决实际问题,提升国家治理能力。

其三,中共及其国家机器仍然对经济和社会矛盾冲突保持着相当的控制力,而在国家治理体制的自我调适方面,也继续表现出相当的自我调整和适应的能力。这种调试和适应能力体现在持续推动的政治经济体制改革和渐进稳妥的改革策略。同时,中国的现行宪法和政治安排仍然具有足够的制度空间,来推动适应于中国现行政治制度的民主政治发展,落实责任型政府的建设。 因此,中国进一步的政治体制改革,不可能出现政治路线上的重大改变。具体讲,下一步政治体制改革的目标和内容,是在基本政治制度不变的基础上,以提升国家治理能力为诉求的改革,将是继续推动政治体制的民主化进程,提高政府和各级官员的回应性,提高政治体制和政府体制应对转型危机的能力。而在改革的策略上将会继续采取体制适应性的改革路线。


三、适应性民主改革


改革开放以来,民主建设一直是政治体制改革的一个重要内容。从理论上讲,民主改革既要适应基本国情,又要能解决实际问题,成功的民主改革都是与本国国情和政治目标相适应的民主改革。中共对中国式民主的规范表述和民主改革的审慎推进,既有坚持党的领导执政地位的诉求,也有维护国家社会经济平稳发展的使命感,同时,对其他国家民主化转型的高额社会成本和政治失序经验教训的警惕,尤其是苏联民主化转型的教训。因此,中国共产党所进行的民主改革,是一种与现行政治制度及其基本政治理念相适应的民主改革。具体讲,适应性民主改革是在维护现行基本政治制度的基础上,吸收现行政治制度能够容纳的民主要素和形式,扩大社会有序政治参与的民主改革。改革的目的应该是改进现行政治体制,提升国家现代化的治理能力,实现善治和社会和谐的政治理念。党的十八届三中全会将"推进国家治理体系和治理能力现代化"列为"全面深化改革总目标"之后,党的四中全会对全面推进依法治国若干重大问题作出系统的部署,提出"坚持人民主体地位","推进依法行政,建设法治政府",等任务,这表明党内就深化政治体制改革的目标和相关内容上已经达成新的共识。

国家治理体系和治理能力的现代化不仅包含了人民当家作主的民主精神,也涉及到民主政治有效运行的可行制度安排。历史的经验告诉我们,现代民主制度的建立和巩固是个复杂的反复适应过程。任何一种民主制度,如果不能回应一国社会经济现代化进程中政治参与的需求,同时适应国家治理的需要,就不能有效运行,甚至无法存续。尽管现代民主政治在发展中形成了一些基本的原则和制度形式,但这些原则的适用范围,制度形式以及具体的运行方式,在各国的民主化适应过程中因其国情差异而有所不同。因此,相对稳定的民主制度是在民主化适应过程中确立的,并能够保持其面临转型挑战时在国家治理层面的可调试性。

如今主流的民主理论和民主质量标准大多来自于西方的文献。主流的民主理论主要是西方自由主义和民主主义的混合体,而民主质量的标准则是围绕西方主要民主国家自由竞争选举的相关制度为蓝本。按照这些理论阐释和质量标准,非西方国家的民主实践难免与西方民主政治之间存在差异。 对于非西方国家的各种民主实践,西方学者一般习惯于用"非自由的民主"(Illiberal democracy)的概念给以概括,以区别于西方所谓的高质量的民主形式。 这一主流民主理论和民主质量的评估标准体系,在相当程度上贬低了非西方国家追求符合本国基本国情的民主尝试和努力。

如果撇开意识形态色彩和自由竞争选举的狭隘民主政治定义,我们可以从经验层面上将现代民主实践的形式归纳为三个基本的方面:选举式民主、参与式民主和协商式民主。我们可以根据三种民主形式的政治作用进行功能界定。选举式民主是指政府换届时领导人的定期选举,通过一定范围的选民投票,从符合条件的候选人中选出有一定任期的领导人或政府官员。这种形式的民主的功能应该是解决领导人选拔中的民意基础和执政能力的问题。参与式民主是指公民对政府日常性运作进行的意见表达,其功能应该是解决公共政策过程中民众对具体政策执行和官员不当行为不满的问题。而协商式民主则是指社会组织或利益团体参与政府职能部门政策决策过程的商讨,其功能应该是解决社会不同利益团体在政府制定政策的过程中各方利益协调的问题。如果从这样的层面来理解现代民主的实质性功能,我们就能更好地了解中国适应性民主所取得的进展和尚存在的问题。应该说,改革开放以来,这三种民主形式在我国都有一定程度的推进和落实,其相应的政治功能也在发挥着一定的作用。这也从经验上说明,这些民主的形式与我国现实的政治需求和制度安排并不存在根本性的冲突。当然,这些民主的形式的适用范围和具体运作方式必须从中国的实际出发,适应国家治理体制和治理能力现代化的现实需要。下面从三个方面来探讨适应性民主改革可能的政策选择。

(一)完善地方党政领导的换届选举

选举式民主主要体现在权力职位的竞争性选择。选举在中共各级党代会和国家各级人民代表大会制度安排中一直都有规定。但由于这些选举的竞争性有很多的限制,以及候选人的遴选缺乏开放性,一些选举实际操作上往往流于形式。上世纪80年代中期开始,除了一些重要的核心职位候选人,其他职位如党委委员和政府部门的副职人选开始实行不断扩大的小比例的差额选举。上世纪90年代开始,中共《党政领导干部选拔任命工作条例》明确规定选拔任用党政领导干部必须通过民主推荐,政府换届要尊重人大代表的提名权和票决结果。近些年来,民主选举越来越被认为是选拔清廉干部,监督制约权力,防止以权谋私的必要手段。党的十七大以来,中央反复强调要"完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部的票决制"。同时,票决制在职位任命和领导班子换届中的重要性不断增强,中央纪委和中央组织部也越来越重视查处党委和政府换届选举中的拉票贿选等违法行为。"规范差额提名、差额选举,形成充分体现选举人意志的程序和环境"有可能成为竞争式民主改革的重要内容。

当然,这种选举式民主改革不会向西方两党或多党竞选(选战)的方向发展,而是在中共"坚持党的领导"的大原则下的民主改革。也就是说,参与领导职位竞争的候选人必须符合中国共产党《党政领导干部选拔任命条例》中规定的德才兼备各项要求,在党的后备干部(包括民主党派后备干部)中符合条件的若干人选中,通过不断扩大范围的投票表决,来选出最后的上任者。这样的改革,在基层党委和基层政府的换届中已经有过试点,但目前的问题是如何才能真正推选出即德才兼备又拥有民意基础的领导人和政府官员。在扩大试点的基础上深化这方面的改革,完善德才兼备候选人的选拔制度和反映民意基础的选举制度,将两种制度衔接好,并通过顶层设计将其制度化法规划,就可以将这一即能体现德才兼备又能反映民意基础的领导干部和政府官员的选拔选举制度改革逐步推广到县市一级甚至地市一级党政班子的换届中去。

(二)推进社会有序政治参与的制度建设

相对于定期性选举,参与式民主主要是指普通百姓为了影响政府政策和官员行为的日常性政治参与。中共领导人邓小平早在80年代中期就明确表示,中国的政治稳定和社会安定是经济发展的重要保障。让更多的公民参与地方公共事务的管理,将有利于调动人民的积极性,有利于实现稳定和社会和谐的目标。通过10年村民自治的试点和示范,1998年国家正式颁布《村民委员会组织法》,在全国推行了农村基层组织"民主选举、民主决策、民主管理、民主监督"的村民自治。在城市管理中,许多城市开通基层百姓对市政建设和公共服务方面意见参与的通道,以提高公共服务的效率,解决百姓对政府不当作为的不满。

近些年来,大众参与的发展形势出现了新的变化。城市化、工业化产生的失地农民、土地征收和拆迁问题,环境恶化出现的"邻避运动",以及其他诸多以"维权"为目的的上访、请愿、抗争等"群体事件"急剧增加。而政府(尤其是地方政府)行政负荷增加,决策权威下降,行政执行能力普遍弱化。当然,这些变化与社会经济转型,政府治理机制滞后有关。中央三令五申要求各地做好社会稳定工作,各级政府在面对许多"非制度参与"的群体事件时也越来越采取宽容的态度。但以政治手段和经济手段的"维稳"措施仍然难以扭转民众抗争的势头。

因此,如何建立制度化和法制化的大众日常性参与渠道,吸纳民众有序的理性政治参与,将是政治体制改革的一项重要任务。这些方面的工作其实也已在一些地方政府有过试点,如政策法规制定中的听证会制度、主要领导和职能部门官员接待上访的规定、基层人大代表接待选民的尝试、以及政务公开和民主恳谈等。但是,这些零星的或分散的制度安排和举措在吸纳民众有序政治参与的实际效果有限,应该在国家法治建设的整体框架下规范地方政府行为和责任,结合责任型政府建设的推进,不断增强政府对合理性日常性参与诉求的回应性。

(三)激活地方政府政策过程中的协商民主机制

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,作为社会不同阶层和界别之间的利益协调机制,在中国的基本政治制度中占有重要地位。早年中共建立的政治协商制度在建国初期发挥过重要作用,但主要是多党合作中民主党派在国家政权层面的参政议政。改革开放以来,政治协商制度得到恢复,其主要的功能依然是在国家政权层面的多党合作。近十年来,社会经济发展和转型产生的社会矛盾和冲突越来越严重,从中央到地方各级政府的许多政策,都出现了与社会不同利益团体的复杂博弈关系。尤其是地方政府的政策。在涉及到利益分配、权利和利益保护、环境生态保护、经济和社会行为规制等方面,地方政府与社会不同群体的冲突更为严重。面对新的形式和问题,政治协商会议制度所能容纳的利益协商机制显得严重不足。鉴于此,党的十八大政治报告对今后的政治协商制度发展提出了新的要求,指出就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,要"广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力"。而在具体措施上,要将政治协商纳入决策程序,在政策制定中加强"专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商"等,尤其是提出了要积极开展基层民主协商制度的建设。

如果说主要由民主党派参与的政治协商会议更多的表现为执政党的政治开明的话,那么,新形势下的协商民主体制改革发展,应该注重提升来自社会不同利益团体对政府政策方面的影响力,尤其是应该激活和加大地方政府政治协商机制的功能和政策层面的协商能力。如放宽对社会团体的管理和限制,培育社会组织的发展,吸纳更多的社会团体参与政策协商,增强利益团体与政府政策部门的经常性互动,使政治协商真正能够在协调社会利益和落实民意等方面发挥重要作用。


四、责任型政府体制改革


责任型政府是现代国家治理合法化和理性化的重要标志。一些经典的民主理论家将政府的回应性(accountability)作为西方政党竞争型民主体制取得合法性的一个必然的逻辑结果,民主化转型的研究者大多也遵循民主化程度与政府回应性程度相关的这一理论结论。然而,无论是从民主国家还是民主化国家的实际情况来看,这一理论假设并不能得到充分的经验证明。

从理论上讲,责任型政府是指能够承担和履行社会和法律所赋予的道义和职责的政府,其责任范围远大于政府的回应性。现代国家的政府一般要承担的责任包括了政治责任、行政责任、社会责任和道德责任。在政治责任方面,各级政府必须维护国家利益,保证国家各项法令和政策的实施。在行政责任方面,各级政府必须履行公共管理职能,依法行使行政权力。在社会责任方面,各级政府必须维护经济活动和社会生活的良好秩序,提供必要的公共服务,解决社会矛盾,满足社会各阶层的合理诉求,维护社会和谐。在道德责任方面,政府公共权力的行使必须代表公共利益,体现社会正义和公平,维护社会基本道德价值。因此,责任型政府并非是简单消极地回应社会诉求的行政机构,也不是只注重提供公共物品供给的服务型政府。责任型政府更应该是承担多重政治和社会责任,依据国家法律和行政规范行使公共管理职权,贯彻落实各项责任并承担法律和制度化问责的政府。责任型政府的建立,首先取决于执政党高尚的政治理念和对国家民族生存发展的道义担当,同时,为了有效地提高政府承担多重政治和社会责任的能力,还必须要有理性化的多重制度安排和程序设计。当然,责任型政府的建设不可能完全按照一种蓝图设计来构建。政府的责任类型与责任范围是随着社会经济发展的切实需要来增添和调整的,其制度安排程序设计也是一个不断完善的过程。

责任型政府建设是中国政府体制改革发展趋势的一种综合性概括。改革开放以来,中国政府体制经历了政府职能重建(党政分开)、政府部门精简机构、简政放权和政府职能转变、依法行政等适应市场经济发展的多层次分和阶段性行政体制改革。进入21世纪后,社会经济转型产生的各类新的社会矛盾和政府体制性问题比较突出。在社会方面,收入分配、就业、教育、医疗、住房和治安等民生问题凸显,生态环境恶化等问题引发社会普遍不满,尤其是在征地拆迁、劳动关系和环境污染等矛盾中引发的大量的群体性冲突事件,直接影响到社会的稳定。而在政府体制方面,基层政府权力失控,吏治腐败,政府公共服务质量低下等问题,造成政府公信力和执行力的急剧下降。针对这些问题,中央开始推动一系列改革,政府行政体制开始从过去的管理型管制型体制向服务型责任型政府体制转型。十八大政治报告中提到了进一步推动政府体制改革的基本任务和目标,其重点在于"建立健全政府权力运行的制约和监督体系",推动政府职能向提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,"建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府"。概言之,推进责任型政府体制改革可以有三个方面的重点:扩大和落实人大的监督权,实行政务官和事务官分离的公务员制度改革,以及建立健全政府和官员的问责制。

(一)扩大和落实人大对政府的监督

人民代表大会制度作为"保证人民当家作主的根本政治制度",仍然是最可以依托的对政府决策和行为实施监督的重要制度安排。人民代表大会制度曾经被作为执政党政权支持型的工具,较少发挥其在政府监督方面的应有功能。改革开放以来,人大及其常委会在行使立法、监督、决定、任免等职权方面有很大的加强。

在社会利益多元化的新形势下,各级人大在代表民意和增强监督职能方面仍然需要有很大的改进。已经被提上日程的相关改革包括了两个方面。其一,代表的代表性和专职委员会专业性。如降低党政领导干部代表比例和提高基层人大代表的比例,完善代表联络选民的制度,以及优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力。其二,加强对"一府两院""工作的监督。如建立对政府政策制定和执行过程进行听证、质询的有效机制,加强对政府全口径预算决算的审查和监督,对重大政策失误,玩忽职守,滥用职权依法实施问责、罢免。而增强人大对政府监督职能的关键是要将这些方面的改革落实到制度化、法制化的层面。

(二)推进政务官与事务官分离的公务员制度改革

中国拥有世界上最为庞大的党政领导干部和相关的辅助人员。改革开放以来,通过上世纪80年代"干部四化"的领导干部体制改革,中国成功地实现了政治精英的"年轻化、知识化、专业化"的转型,并通过不断的制度调整形成了党政领导干部选拔任命的一整套"党管干部"的管理体制。90年代推行的国家公务员制度改革后,虽然已经建立了现代公务员管理体制,但各级政府领导职务和重要职务的人事安排仍然受党管干部体制管辖。这种体制实际上形成了在政府部门官员任命上的党政不分,造成了党的各级组织管理和任命的政府官员人数过多,职位繁杂,难以有效地实行监管。另外,在实际运行中,各级党委尤其是一把手(书记)掌握着同级政府和事业单位许多重要职务的实际任免权,很容易在党政官员之间形成政治庇护网,产生"结党营私"和"吏治腐败"。

针对官员任用体制存在的种种弊端,中央于2002年正式颁布实施《党的领导干部选拔任用工作条例》,制定了扩大干部任用过程中各个环节的民主成分,加强了对干部选拔的各种监督,但实际效果并不十分显著,其中一个根本性的原因就是用人制度上的党政不分。因此,很有必要对现行的公务员制度进行相应的改革,其关键的问题是减少党管干部体制在政府官员和关键职位人事任用方面的权限,使公务员制度具有相对的独立性。具体而言,可以考虑对党政干部实行政务官和事务官的分别管理体系,确定两个体制之间的清晰界限,协调好党管干部体系和公务员制度之间的关系。政务官应该是优秀的政治家,能协调各种社会关系,解决各种社会矛盾。政务官参与岗位竞争,实行任期制,由党管干部体制选拔培养和实行管理。事务官则是公务员和高层技术官员,依照公务员法和相关条例规定,根据他们的专业知识和行政能力进行任用和管理。事务官应该实行职务终身制和专业分流,不受政务官任免的干预。这两方面人事权限的分离,将有利于消除"官本位"在政府部门产生的各种弊端,有利于责任型政府的建立,同时也能减少党管干部体制由于管辖权太大而承担的政治风险。

(三)建立健全政府和政府官员的问责制

问责制是建立责任型政府的重要部分。问责制的效果是导致政府对其决策和行为产生的后果表示道歉、官员引咎辞职或被罢免。尽管政府和官员的问责总是在事后才出现,但问责的制度化和常态化,会对政府和官员的行为产生约束或者改变其行为方式。就一般性意义而言,罢免式问责在中国的政治体制中一直存在,主要是来自上级对下级错误的一种惩戒,如对一些重大事故责任人的罢免。这种至上而下的问责制度化程度并不高。近些年对于重大事故,重大群体性事件和恶性事件的相关责任人所采取的罢免案例不断增多,但鲜有制度化运行的法律法规程序可遵循。

党的十八大会议上,以责任型政府为目标的问责制已经被提上政治体制改革的议事日程。十八大政治报告关于"建立健全权力运行制约和监督体系"的章节里,已经明确地提出了问责制所依据的原则和实施手段。例如,就什么性质的事件必须问责有如下的阐述:"保障人民知情权、参与权、表达权、监督权,……凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见,凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。推进权力运行公开化、规范化,完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度"等。而在问责的具体手段方面则提出"建立决策问责和纠错制度…….健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度"等。因此,未来建立的责任制应该从政府决策追查制度和官员个人行的问责两个层面展开。

问责制是提升政府的责任感和回应性的重要制度安排。法治化制度化问责制的建立,首先涉及到各级政府和官员的权责设定的问题。按照权责对等的这一基本原则,需要在法制的层面上对各级政府和官员的权力合理配置。只有合理地配置和划分权力,明确各级政府和官员相应的职责,才能使其为权力的行使及其后果承担相应的法律和行政责任。其次,官员的问责制作为一种内部责任监察和追究制度,不仅必须有健全的内部监察机制,还必须有政府透明、政务公开等制度,提供公众的知情权。只有接受社会必要的外部监督,才能对官员的权责起到有效的监督作用,并取信于民。另外不可忽视的是,对于被问责官员的处理,也需要有相关的规定,根据责任的大小,给予对等的责罚和出路,被问责官员的申诉机制也应该有法律上的保证。只有官员的权责划分合理,权责明晰,同时给与政府官员个人权益合法保障,才能保证问责制得以真正落实,同时,保持在任官员积极主动的工作态度和创新精神。

总之,问责制的建立涉及社会政治、法制法规和行政程序规范等多个领域的制度配套,问责的内容也包括重大政治责任、一般决策失误和公务员个人行为规范等不同程度的责任追究,以及官员个人合法权益的保障,其制度化过程仍需不断推进和逐步完善。在各级政府建立健全问责制度,使各级政府依法行政,依法办事,有法可依,有章可行,必将极大地推动责任型政府的完善,进而提升国家治理能力现代化的水平。


结论


历史经验证明,转型社会的政治变革是一个充满不确定性的复杂过程。根据价值和制度蓝图构想的改革主张只是一种基于主观愿望的 "内生偏好",无法对制度的现实状况进行客观的判断。 激进改革和渐进改革的争论也往往容易陷入扭曲了的"内生偏好"的陷阱,对过渡性代价积累的判断和计算上各持己见。以此,这些主张很难跨过理想蓝图和客观现实之间的鸿沟。

无可置疑,党的十八提出的政治纲领是要完成一个伟大的事业。党的三中全会提出的"国家治理体系和治理能力的现代化"和四中全会提出的"依法治国"重大部署则为实现这一个伟大事业确定了全面深化改革的总体目标和努力方向。政治体制改革是中国实行全面深化改革的重要组成部分,也是实行全面深化改革的重要政治基础。毕竟经济体制改革所产生的社会代价最终会反映到政治层面上来。中国当前深化政治体制改革仍然面临诸多的挑战。深化政治体制改革既要保持现行体制有效功能的延续性,又要突破现有体制对深化改革构成的体制性障碍。政治体制改革的策略选择还必然考虑社会各阶层的持续性支持,政治同盟的巩固,以及改革政策结果的有效性。而改革的政策选择越是稳妥可行,就越有可能为下一步更为积极的改革创造条件。审视改革的政策选择,适应性民主改革和责任型政府体制改革的上述政策选项,既可以作为过渡性政策的尝试,也可以在积累经验和制度完善后成为解决具体问题的长效机制。如何提升转型期的国家治理能力应该是中国政治体制改革的重要任务和目标。而适应性民主改革和责任型政府体制改革能够更好地与这一目标相融合,并在具体实践中发挥重要的推动作用。


注释:


1.邓小平1992年南巡讲话:"我们推行三中全会以来的路线、方针、政策……不搞争论,是我的一个发明,不争论,是为了争取时间干。一争论就复杂了……"。《邓小平文选》第3卷,第374页,北京:人民出版社,2001年。

2.胡锦涛:《在纪念党的十一届三中全会召开三十周年大会上的讲话》。

3.中共中央十八大这种报告中的完整表述为:"我们坚定不移高举中国特色社会主义伟大旗帜,既不走封闭僵化的老路,也不走改旗易帜的邪路。"胡锦涛:《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》(单行本),第12页,北京:人民出版社,2012年。

4.中共党的十八大三中全会:《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》(单行本),第3-4页,北京:人民出版社,2013年版。

5.参见,ArthurWaldron,"China'sComingConstitutionalChallenges,"Obis,Winter1995,pp.19-35;DavidM.FinkelsteinandMaryanneKivlehaneds.,China'sLeadershipinthe21stCentury:TheRiseoftheFourth,Armonk:M.E.Sharpe,2003;GordonG.Chang,TheComingCollapseofChina,NewYork:RandomHouse,2001;MinxinPei,China'sTrappedTransformation:TheLimitsofDevelopmentalAutocracy,HarvardUniversityPress,2006.

6.参见,DaliYang,RemakingtheChineseLeviathan:MarketTransitionandthePoliticsofGovernanceinChina,StanfordUniversityPress,2004;AndreLaliberteandNarcLanteigne,theChineseParty-stateinthe21thCentury:AnAdaptationandReinventionofLegitimacy,NewYork:Routledge,2004;RandallPeerenboom,ChinaModernizes:ThreattotheWorldorModelfortheRest?OxfordUniversityPress,NewYork,2007。

7.徐湘林:《中国的转型危机与国家治理:历史比较的视角》,《转型危机与国家治理》,《复旦政治学评论》第九辑,第47-53页,上海人民出版社,2011年。

8.徐湘林:《以政治稳定为基础的中国渐进政治改革》,第5节,《战略与管理》,2000年第5期。

9.参见米歇尔﹒克罗齐、塞缪尔﹒亨廷顿、绵贯让治:《民主的危机》,中华书局1990年版;徐湘林:《中国的转型危机与国家治理:历史比较的视角》,第58-60页,同上。

10.有关民主质量的标准和评估,参见Levitsky,Steven&LucanWay.AssessingtheQualityofDemocracy,JournalofDemocracy,April2002,vol.13.2,pp.51-65;Diamond,Larry&MorlinoLeonardo.AssessingtheQualityofDemocracy,JohnsHopkinsUniversityPress,2005。

11.对亚洲民主国家的评价,可参见,DanielBell,DavidBrown,KashkaJayasuriya,andDavidMartinJones,TowardIlliberalDemocracyinPacificAsia,St.Martin's1995;SamuelP.Huntington,"Democracy'sThirdWave",inL.DiamondandM.Plattner(eds.)TheGlobalResurgenceofDemocracy,JohnsHopkinsUniversityPress,1993,pp.17-18。对"非自由的民主"的定义和评述可参见,PatrickO'Neil.EssentialsofComparativePolitics.3rded.NewYork,N.Y:W.WNorton&Company,2010.162-163;FareedZakaria,"TheRiseofIlliberalDemocracy",ForeignAffairs,November/December1997;MarcPlattner,"LiberalismandDemocracy:Can'thaveonewithouttheother",ForeignAffairs,March/April1998;MarcPlattner,"LiberalismandDemocracy:Can'thaveonewithouttheother",ForeignAffairs,March/April1998。

12.胡锦涛:《在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》(单行本),第26-27页。

13.徐湘林:《后毛时代的精英转换和依附性技术官僚的兴起》,《战略与管理》,2001年第6期。

14.亚当﹒普沃斯基对此有很好的分析,见其著作《民主与市场--东欧与拉丁美洲的政治经济改革》,第75-94页,北京大学出版社,2005年版。


文章原载《政治学研究》2015年


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