“乡政自治”:最好的改革选择

选择字号:   本文共阅读 5549 次 更新时间:2003-08-04 14:02

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吴理财 (进入专栏)  

乡镇政府该不该撤销?以及乡镇政府如何改革?是时下人们关注的一个焦点问题。围绕这一问题,人们提出了各种改革思路,综合这些思路,不外乎以下三种代表性意见:一是主张加强乡镇政府,将它建设成为一级完备(或完全)的基层政府组织;二是主张虚化乡镇政府,将它改为县级政府的派出机构——乡(镇)公所,实行“县政乡派”;三是主张撤销乡镇政府,实行类似于村民自治那样的社区性“乡镇自治”。

第一种意见是早期的主导性意见。当初,人们之所以主张加强乡镇政府的建设,主要是基于这样一个现实理由,即乡镇的“条块分割”体制瓜分或肢解了乡镇政府的大部分权能,使之沦为一级不完全的基层政府组织,乡镇政府很难有效地领导和管理本区域内的政治、经济和社会事务。“条块分割”体制,实际上涉及县级职能部门设在乡镇的“七站八所”与乡镇政府之间的权能划分和利益分配等关键性问题。尽管在不同的时期、不同的地区,设在乡镇的站所名称、形式和数量不尽相同,但基本上都是这样的,即有利可图的站所一般由县级职能部门直接管理或者以其为主导,乡镇政府辅助管理,而一些无利可图的站所则被视作“包袱”甩给乡镇政府管理,并由乡镇财政供养。这样一来,那些由上级主管部门直接管理的站所势必会肢解乡镇政府的部分权能,同时,又与乡镇政府争夺乡村资源特别是财税资源,使乡镇政府在“权、能、利”三个方面都不能成为一级完备、统一、效能的政府。

随后,由于乡镇机构的大肆膨胀,农民负担的有增无减以及农村税费改革进一步暴露出来的乡镇财政的严重危机等问题,人们将它们归咎于乡镇政府,认定乡镇政府是这些问题(特别是农民负担问题)的始作俑者。例如,有人就认为乡镇政府形同“三要政府”,“养了不少不该养的人,收了不少不该收的钱,做了不少不该做的事”,已经没有必要再设立为一级政府,因而主张撤销乡镇政府,或者实行“乡派”,或者实行“乡镇自治”。这两种意见是当前较为流行的意见,尤其是前者更是得到了不少学者的赞同。在这种情况下,几乎没有人再主张加强乡镇政府的建设。

客观地说,乡镇政府对于加重农民负担等问题的确负有一定的责任,但未必是“罪魁祸首”。实际上,在“条块分割”体制下,有相当一部分从农民身上汲取的资源(包括各种税费、摊派),通过“条条”被上级政府部门所拿走;另一方面,在现有的支配式压力型政府间体制下,另一些乡村资源则通过所谓的逐级“财政包干”以及后来实行的自上而下偏重失衡的分税制,从乡镇财政直接抽取,自下而上地流向了上级政府。事实上,乡镇政府的实际所得非常少,特别是分税制以后,真正留给乡镇政府的法定税收都是一些分散、小额、难收的税种,乡镇政府为了征收这些税收不但耗费了它大量的精力,而且极容易与农民产生直接的利益冲突。似乎更糟的是,我国在自上而下的分税制改革中,各级政府并未及时地进行分权式改革,以致最终形成这样一种状况,即财税资源自下而上逐级向上集中,各种任务、指标却自上而下地逐级分解、落实给基层政府。处在最基层的乡镇政府境遇最糟,他们在完成上级的财税征缴任务之后,乡镇财政的制度内收入已所剩无几。可怜的乡镇财政制度内收入在乡村公共品生产和供给方面尚且付之阙如,还要承担大量自上而下交办的各项事务(其中有不少事务本不属于乡镇政府)。这就迫使乡镇政府不得不在制度外“另辟蹊径”、自谋财路。而这些最终势必转化为农民负担,由此也就不难理解农民负担问题何以愈演愈烈了。

主张撤销乡镇政府,实行“乡派”或者“乡镇自治”者,其潜在的前提似乎是,只要撤销了乡镇政府就能从根本上解决农民负担问题。这种想法未免过于简单!事实上农民负担问题并非仅仅是农民与乡镇政府之间利益分配不公的问题,从更深层次上反映了我国社会“二元结构”以及“国家”与乡村社会之间关系的失衡。同样地,乡镇财政困境问题,也不能完全归咎于乡镇政府,在相当程度上,乡镇财政问题是由于现有的偏重失衡的政府间财税体制以及分割性的“条块”管理体制造成的。一些人之所以在农民负担、乡镇财政这样的问题上出现简单的思维定式,主要是他们将分析问题的视阈局限于乡镇政府本身,而忽视了上下级政府间权力结构、财税体制等制度性因素更为根本性的影响作用。

我既不赞成加强乡镇政府建设,也不同意现在实行“乡派”或“乡镇自治”。首先,我认为加强乡镇政府建设完全不合时宜,乡镇政府根本没有必要建设成为一级“完全”(或完备)的政府组织。它在许多方面都不能与其上的政府组织相提并论,也没有必要仿效上级政府的建设模式来建构乡镇政府。乡镇政府与其上的任何一级政府组织都不相同,他们直接面对乡民而治。这种面对面(face to face)的治理形式,决定了乡镇政府必须摆脱衙门式(或科层制)官僚作风和冷峻的政权面孔,保持较高的亲民性。而且,乡镇政府的干部与其上的各级政府“官员”都不一样,他们绝大部分都出身于农村,他们的父母亲、亲人甚至自己在进入乡镇工作以前就是农民,其中还有不少乡镇干部还是土生土长的,无论在天然的情感上还是在实际的交往中,他们都与农民结成了纷繁复杂的关系。这些特点,决定了乡镇政府不应该完全按照上级政府的模式来建设。如果再考虑到统治成本问题,乡镇一级更没有必要建设成为一级完全的政府组织。

至于实行“乡派”或“乡镇自治”,我认为它们一是不可行,二是不可取。从“国家”这一角度而言,是否设立乡镇政府,主要取决于两个因素:(1)是否有利于政权的稳定、维护“国家”对乡村社会的管理;(2)是否有利于“国家”从乡村社会汲取资源。首先,保留乡镇这一层级政府有利于政权的稳定。由于乡镇政府处于“国家”与乡村民间社会的居间地位,它在国家与基层民众之间扮演着其他组织无可替代的作用——它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器,亦是二者博弈的一个主要场域,甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间。一旦实行“乡派”或者撤销乡镇政府,“国家”与基层民众之间就缺少必要的调节、缓冲和磨合的“中介”组织(机制),二者之间不可避免的矛盾或冲突势必会处于“短兵相接”的状态之中。一旦发生这种情况,就比较难以解决彼此之间的矛盾或冲突。然而,乡镇政府却能在一定意义上扮演着介于“国家”与基层民众之间的一种“中介”角色,对于缓解、调节国家与基层民众的关系起着不可忽视的作用。

其次,撤销乡镇政府不便于乡村管理。建国初期,我国农村主要实行“小乡制”,由于不便“管理”,于是又在县、乡之间设立了“区”的建制;后来,“撤区并乡”以后,有些地方(如湖北、广东等地农村)发现乡镇的规模过大,“管不过来”,于是又在乡镇以下(乡、村之间)设立“管理区”、“片”等非正式的管理层级。而这些非正式组织往往更容易偏离“国家”的性质,蜕变为一种“赢利型经纪人”(entrepreneurial brokerage),它们不但加剧对农民的剥夺,侵害农民的利益,而且由于它们通常借用国家的权威,干些损公肥私的事,也会损害国家的利益和形象。与其设置一些非正式组织,毋宁保留乡镇政府这一正式组织。乡镇政府的改革,不在于撤销与否,关键在于它是一个什么样的政府。

更为重要的是,现有的乡镇政府体制,便于“国家”从乡村社会汲取资源。再从乡村民主这一视角来看,实行“乡派”很显然不利于乡村自治式民主的发展,因为,作为县政府的派出机构,乡镇公所更加具有“官僚化”性格。由于乡村组织的权力来源、权力结构的不同,二者之间不可避免地处于一种紧张乃至冲突状态。另外,它也不利于生产或提供乡村社区地方性公共品或公共服务,因为从公共品的生产和供给角度而言,政府的层级越低,越符合社区地方性需要。一旦实行“乡派”,县级政府往往只会考虑全县的“平衡”而不会顾及乡村社区地方性特别的公共需求。而且,更糟糕的可能是,在目前的体制下,县级政府更有兴趣将公共资源投入到“县城”(或市政)的建设上来和一些“形象工程”、“政绩工程”上面,根本不顾及人民的公共需求。

而“乡镇自治”在现阶段更不会推行,因为它不便于国家对乡村社会的行政管理和社会整合,也不利于从乡村社会提取资源。更为重要的是,它本身缺乏自治的基础条件:一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式,即便村民自治本身也还存在不少问题没有解决好;二是在一个范围较大的乡镇范围内实行“自治”,具有许多难以克服的实际困难,首先是乡村人民之间不甚了解,因为乡镇社会不同于村庄社会,村庄社会是一个“熟人社会”,大家彼此“心肝也了然”。有许多人以美国“乡镇自治”为例,认为在中国也可以推行“乡镇自治”。其实,美国的乡镇规模相当小,其人口也不过于我国的一个村庄。因此,“乡镇自治”至少在目前而言是一个可爱、美好的想法而已。

总而言之,乡镇政府改革的关键,不在于“加强”或“撤销”与否,而在于它的性质、职能的根本性转换和结构性优化,即建构一个什么样的政府组织——是威权式还是民主式,是支配性还是合作性,是传统的行政管理(控制)型还是现代的治理型?

前文所述的几种改革思路,要么不能跳出“国家化”的思维定式,主张加强乡镇政府建设;要么基于“乡村自治”的美好理想,主张乡镇组织“去国家化”或“民间化”。其实,这两个极端的想法,既不符合中国乡村社会组织传统的发展逻辑,也不符合当今社会基层政府治理变迁的要求。

从历史上而言,乡镇组织始终都不是纯粹的官方机构或“民间组织”,而是一种“半官半民”或“亦官亦民”的组织。虽然近代以降,“国家”加剧了对乡村社会的扩张,但是,在1949年以前,各种近代“国家”政权基本上都没有改变乡镇组织“半官半民”或“亦官亦民”的性质。直到1949年以后,才在乡镇一级正式设立了国家政权组织,甚至将政权组织直接延伸到村庄社会之中,彻底摧毁了乡镇组织的“官”“民”两重性。这种情况,在人民公社体制下达到了它的极至状态。80年代初期虽然撤销了人民公社并恢复重建了乡镇政府,但是其基本的建设思路仍然没有改变,在相当程度上承续了人民公社体制一贯的国家主义路线,没有主动适应我国农村社会、经济变迁和政治转型的要求。正因为如此,才导致乡镇政府随后的机构膨胀、农民负担的加剧等一系列问题的出现。

随着农村家庭责任制的实行以及随后的一系列农村经济改革,农民阶层逐渐发生了分化,形成了各种新的利益主体,同时,乡村社会的流动性和异质性也不断增强。这些经济、社会的变化,必然要求乡村政治“与时俱进”地进行适应性改革:一是有多种利益要求通过政治渠道进行表达,相应地就必须建构多元的、参与式乡村政治,而不是通过自上而下的任命单向地建构农村基层政府;二是要求乡村政治更加开放、平等;三是在社会、经济和政治之间建立一种民主合作的关系,而不是政治单方面控制或吸纳社会、经济的关系。

为此,我们就不难在“国家化”和“民间化”两种极端的思路之外,找到另一条改革路径——“乡政自治”,即:乡镇政府领导人由乡村人民直接选举、重新优化配置乡镇政府的权力,建立和扩大乡镇政府与乡村社会新型的多元的民主合作机制,扩展乡村人民民主参与乡镇政治的管道,使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中,使国家与乡村民间社会在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作。

“乡政自治”与“乡镇自治”虽然只有一字之差,却是两种完全不同的概念。前者是在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下,增强乡镇政府的自主性,彻底改变它依附于县级政府的状况,使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位;后者则是取消乡镇政府的国家(政权)的属性,将他变成完全的社会自治组织。前者是一种制度内的增量民主改革;后者则是一种制度外的改革方式。前者重在国家与社会的相融和合作;后者则是对国家主义(准确的说是全能国家主义)的一种反动,主张社会自治力量的扩张。因此,对于前者而言,国家与社会可以实现可欲的双赢或互强;对于后者而言,国家与社会之间只能存在“你进我退、彼强此弱”式零和博弈格局。

所谓“乡政自治”,简言之,就是将乡镇政府改革为“官民合作”组织。“官民合作”与“亦官亦民”(或“半官半民”)表面上看来似乎没有什么区别,其实主张“官民合作”并非简单地回复到传统社会中去,但是也不能简单地、粗暴地割断历史,也就是说,一方面要合理汲取传统社会的基层管理资源,另一方面,又要顺应现代社会、经济和政治发展的要求有所创新和进步。

从本质上而言,“官民合作”与“亦官亦民”(或“半官半民”)还是有着根本性的分野:“亦官亦民”或“半官半民”究其实质是一种“绅治”方式,他之所以呈现出“亦官亦民”或“半官半民”的特征,主要的是由“绅权”的两面性决定的;而“官民合作”则是一种现代政府治理形式。按照现代的治理理念,“治理是各种公共的或私人的个人、机构管理其共同事务的诸多方式的总和”,他主张政府与社会全面的、积极的、多元的民主合作,而不是政府单方面的控制。只有将乡镇政府改造为“官民合作”组织,才能从根本上解决当前农民负担、乡村公共事业的建设和乡村社区发展等问题,有利于乡村社会的良性发展。

(作者单位:安徽省社会科学院)

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