吴理财:从网格化管理到网络化治理——湖北省农村社会管理体制创新报告

选择字号:   本文共阅读 1677 次 更新时间:2015-03-20 18:03

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吴理财 (进入专栏)  

加强和创新社会管理,是中央从党和国家事业发展全局出发确定的一项重大战略任务,而农村的发展与稳定也一直是中央“三农工作”的重中之重。中央明确提出“完善农村社会管理体制机制,加强农村社区建设,保持农村社会和谐稳定”是新形势下推进农村改革发展的一项重要工作。加强和创新我省农村地区的社会管理工作是全省社会管理工作的重要内容,更是我省顺利实现“十二五”经济社会跨越式发展目标所必须解决的一项重大现实课题。


一、湖北省农村社会管理体制的现状与问题


(一)农村基层社会管理组织设置及其权威弱化

“乡政村治”模式依然是当前我省农村地区的主要社会管理模式。基于减少行政开支、减轻农民负担、增加农村公共事务经费投入、提高基层组织工作绩效的考虑,湖北省进行了多次乡镇机构精减改革以及“合村并组”试验,但这并没有从根本上扭转农村社会的治理状况。事实上却出现“机构有精减、人员难分流”的局面,有限的乡镇财政成为乡镇人员的“吃饭财政”,同时还催生了乡镇“计划外创收”和“不作为”的现象,进一步激化了干群矛盾,弱化了基层政权权威。另外,合村并组也改变了村民原有的日常社会生活交往半径以及“熟人社会”格局下的“自治”传统,对村级选举及日常治理带来极大影响。在大量农民外出打工的情况下,“村民代表会议”往往难以召开,村民自治更加虚化,村级治理逐渐显现出集权化、行政化倾向,阻碍了农村村民自治的发展、破坏了村级群众自治组织的权威。

从乡镇政府与村民自治组织的关系来看,两者之间领导与被领导、干预与被干预的实质关系并没有得到根本性扭转。这种矛盾关系制约着农村的管理与服务格局以及基层政权与村民自治组织的权威,越来越多的农村纠纷与矛盾调解难以在村庄和乡镇层面进行化解是最为突出的表现,更多是以信访形式传递到更高层级。于是,在压力型体制之下,“维稳”与“截访”便成为基层政权组织的一项常态工作和目标考核的硬任务。

(二)农村社会民间组织发育不足,农民社会参与方式单一

当前农村社会中的组织类型主要有村民自治组织、行政性社团组织(如妇联、青年团等)、农村经济合作社等。农村经济性组织主要是以发展农业应对市场经济运行中的风险,促进经济收益增加为主要职能,对农村社会公共事务的参与及民众的利益纠纷解决发挥作用有限。而妇联等社团组织也主要起着协助村委会和乡镇政府承担农村计划生育或与妇女相关工作;村委会则变异为乡镇政府在农村社会管理的下级行政性组织。

与之对照,农村民间草根组织,尤其是农村文化组织的发育严重不足。而这类组织在丰富农民业余文化生活、改善农民邻里关系、调解农村纠纷、加强农民社会联结、增强农民的社会认同方面发挥着重要作用。类似的农村民间草根社会组织发展却一直不容乐观。

目前,农民社会政治参与的主要形式是三年一次的村委会选举,而这种参与形式却带有固定化或阶段性、单一性,缺少农民社会利益表达渠道与机制。而农民的组织化或加入民间社会组织是其利益诉求与表达的一种途径或方式。

(三)农村社会管理干部队伍建设滞后,发展后劲不足

随着城市化进程,大量有文化、有技术、有能力的农村青壮年劳动力进城务工。而现有的村级干部队伍中,越来越呈现出老年化、女性化倾向,在村级事务管理观念上也出现僵化与简单执行乡镇政府行政任务的现象。同时越来越多的80后、90后新生代农民以居于城市为梦想,在感情上与农村脱离、在农事生产技术上出现“代际断裂”,农村管理干部队伍培养难以为继。虽然省民政厅每年组织安排农村干部队伍培训工作,但每年的培训总量也不过3千人。但若按照每个行政村配置3~5名干部来算,目前整个湖北省有超过10万农村管理干部,而每年3000人的培训量显然太少。对于全省农村基层管理干部队伍的素质提高来说,这样的培训真可谓“杯水车薪”。

目前湖北省每位村级干部每年的劳务补贴平均仅有5000元,个别地方如黄冈、潜江等地,村级干部每年的财政补贴仅为2500~3000元。在这种情况下,很多农村干部工作不积极、“撂挑子”乃至外出务工,给农村工作带来消极影响,影响农村管理干部队伍后备人才的培养与发展。许多农村工作的落实和推行,乡镇领导干部只能依靠与村干部长期培育的私人关系,或用人情、“开口子”等非正式方式调动他们的工作积极性,损害了政府公信力,甚至滋生腐败。

从2008年起湖北省开始实行大学生村官计划。截至2010年,全省大学生村官总规模已超过3500人。但根据相关调查,大学生村官被乡镇或县区政府借用的情况比较普遍。这从侧面表明了农村社会管理干部队伍建设面临的严峻性。

(四)农村社会管理经费不足,使用配置不合理

取消农业税之后,农村的社会管理经费主要是由上级政府财政转移支付。无论是乡镇政府还是村“两委”,财政经费主要用于维持人员工资开支。而农村大量的民间社会组织,尤其是文化组织因经费不足,无法维持运转。与农村社会管理经费严重不足形成对照的是,有限财政资金的使用配置不合理。地方各级政府却普遍设立“维稳基金”,通过“花钱买平安”的“权宜性治理”方式维护社会稳定,即“人民内部矛盾用人民币解决”。


二、湖北省农村社会管理面临的挑战及新要求


(一)城乡一体化快速发展,社会流动性急剧增强

伴随着城乡统筹发展的推进和城乡一体化的快速发展,近十年来我省城乡人口比逐渐缩小。2001年我省总人口约为5658万,城市人口为2308.50万,农村人口为3349.50万;2009年这组数据分别变为5720.00万、2631.20万和3088.80万。尽管全省城乡之间的人口差距由2001年的1041万缩减至2009年的457.6万,但全省仍有超过50%人口居住在农村。2008年全省农村实际长期居住人口仍有2000多万,外出务工农民1000多万人,占农村总人口的30%以上,是流动人口的主要组成部分;庞大的流动性群体增加了农村社会管理不容忽视的压力。

(二)农村信访事件逐年增多,农民自我合作能力下降

在农业税费改革及取消之前,引发农民上访的多是集中于税费负担和各种摊派集资、乡村干部工作方式简单粗暴、基层干部贪污、村民自治选举不合法等问题上,其中最为严重的是农民负担过重问题。2005年取消农业税之后,农民的上访数量不仅没有减少,反而在增加。其中,维权型上访主要是源于城市化进程中因房屋拆迁与土地征用引发的社会矛盾与纠纷。现在农民上访除了维权以外,还增加了农村公共服务、公共管理等方面的议题,这些“一家一户不好办或者办不好的事情”,农民首先想到的就是“找政府”。农民信访不只是一种利益表达与诉求的方式,其背后牵涉的却是整个“三农问题”,尤其是当前农村基层社会治理中存在的问题。由于基层政权组织权威与治理能力的下降,农村民间社会组织发育不足,农民越来越原子化且合作能力下降,原来的民间自我合作机制丧失,造成公共物品供给缺少,社会纠纷调解难以在民间社会中自我解决。

(三)城乡之间及农村内部分化严重,社会治安事件逐年增多

近年来,尽管国家加大惠农政策力度,加强收入分配调节,但城乡收入差距扩大的趋势仍然没有得到根本有效遏制。2002年城乡居民收入比为2.78:1,2003年为2.85:1;2004年缩小为2.78:1,2005年又跃升到2.90:1,差距再次扩大。同时,我省农村内部收入分化也越来越大。2003年我省农村居民收入的基尼系数为0.2975,2004年为0.3071,2005年扩大到0.3140。农户中20%的高收入户与20%的低收入户的收入之比,1985年为2.68:1,2002年达到4.45:1,2003年为4.64:1,2004年为5.06:1,2005年达到5.31:1。这表明农村高低收入群体的贫富程度进一步加剧。收入分配差距的过度扩大不仅降低了社会经济发展的活力,而且容易激发社会矛盾,成为社会治安问题与不稳定的推动因素。据统计,湖北省近十年的刑事案件发生总数在逐年增加,其中青少年犯罪率一直居高不下。

(四)信息传媒快速发展,虚拟社会的兴起给现实社会管理提出了新要求

随着网络传媒技术的快速普及,网络已经作为一种崭新的社会力量逐步兴起。网络对人们的生存、交往和组织方式产生着重要影响,并日益深刻影响着社会情绪和公众行为的走向。在社会转型过程中出现的诸如征地拆迁、劳资矛盾、官员腐败、社会不公等问题为民众高度关注,深恶痛绝,特别容易激化矛盾,引起对立。网络传媒平台已经成为部分群体和社会个人用于扩大事件影响、获取事件解决的途径和手段。特别是随着网络力量的壮大,跳过上访与传统媒体,直接诉之于网络,已经成为许多民众解决利益纠纷,宣泄内心不满的首选渠道。与此同时,也有部分群众和个人利用网络的盲目性和虚拟性恶意扭曲事件真相,误导网络舆论等。


三、实现从网格化管理到网络化治理的转型


传统的农村社会管理体制正在面临着新的挑战,政府与社会各界纷纷进行着农村社会管理体制改革与创新的探讨与实验。“网格化管理”被认为当前社会管理创新中的一种新模式。所谓“网格化管理”,即将管理对象按照一定的标准划分成若干网格单元,把社区划分为若干责任网格,将人、地、物、事、组织全部纳入某个网格,利用现代信息技术和各网格单元间的协调机制,来提高管理效率。这种运用于城市基层社会管理的新模式也开始逐渐向农村延伸。

(一)网格化管理:控制型秩序观的局限

在农村社会运用网格化管理,实是传统社会管理模式的进一步精细化、扁平化,但并非从根本理念上有所改变,其背后是服务与控制理念的复合,服务是手段,控制是目的。尽管相比传统社会管理模式而言,提升了服务意识,重视了民生,但却也显现出其存在的弱点与不足:

1、重属地管理,轻属人管理。属地管理具有明显的静态性管理特征,忽略了现代农村社会日益增强的社会流动性。属人管理则坚持以人作为其管理的核心对象,对农村社会实施动态的管理。目前,农村属地管理为主的社会管理方式已难于适应当今的社会发展需要。

2、重条块控制,轻整体治理。网格化管理模式的主要特点在于,各条块(网格)职责相对明确;但往往忽视了社会系统的整体性、协调性特征,人为地割裂了社会系统内部各种联系。农村现有的网格化管理模式人为切割了农村社会传统形成的社会联结,忽略了民间社会的整体性特征,忽视了整体社会功能的协调、优化与有效发挥。

3、事权下放,治理资源不足。网格化管理有效运作的前提是,最基层的“网格”组织既要有足够的资源、权能,又要具备很强的行动力和灵活性。然而,事实上却是责任下放有余而权能、资源严重不足,乡镇政府和村级组织等(网格)在缺少财权与自主权的同时,过重承担大量事权时往往是“力不从心”,弱化了解决社会矛盾、提供公共服务的责任与能力,影响着在农民心中的威望、信任与认同感。

4、管理成本过高,政府财政负担重。在网格化管理的推行过程中,政府往往要根据网格的划分来配备相应的网格管理员,并同时投入大量物力、财力、技术手段等去面对单个的“居民”,社会管理成本过高,造成了政府部门沉重的财政负担。

5、注重民生工作,却片面化群众工作。网格化管理虽然重心体现了服务,却忽略了治理内涵;虽然侧重于民生工作,却片面化了群众工作,没有让群众成为社会管理与发展的主体,主动参与社会公共事务的治理中来。


(二)网络化治理:合作型秩序观的超越

网络化治理与网格化管理不同,它在价值理念上强调互相合作、彼此信任、利益协调、公共服务与包容发展的融合。网络化治理强调党委、政府、社会组织、公众作为社会治理的多元主体(其中,网络化治理的核心主体是政府,参与主体是社会组织与公众);网络化治理主张通过价值共识形成合作机制,通过公众组织化形成信任机制;通过利益共享形成协调机制,通过公共文化建设培养公众的公共精神与公民意识,从而实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。也就是说,通过网络化治理,真正使农村的社会管理达到“纵到底、横到边”,在纵向上使政府形成克服层级结构“碎片化”的权力线,在横向上形成克服社会参与、区域合作不足的行动线,以“善治”为追求目标,在价值层面上追求公共利益最大化、在工具层面上追求有限资源的最优配置。

1、网络化治理鼓励公众参与,形成多方参与机制。在网络化治理中,党委、政府依然是社会治理的核心主体,但政府与其它各种社会力量共同构成相互依存的治理网络体系,各网络结点之间形成一种积极合作的关系,在合作中“各负其责、各司其能”。党委组织部门,坚持社会主义核心价值的引导、把握政治发展方向。各级政府在网络协调和维护方面扮演积极主动的引导者角色,促进多方治理主体合作治理模式的建构,在制度上提供各种机制,在战略上促进建立共同治理的愿景。民间社会组织、非政府组织、企业、公众积极主动参与社会公共事务治理,既要监督政府活动,又要发挥与政府的协商、共治功能,促进公共利益最大化。

2、网络化治理注重引导价值共识,促进共同治理机制。合作治理机制是网络化治理的主要运作机制。在网络化治理中,各主体之间通过合作治理代替竞争对立,增进公共价值。公共价值是网络化治理的共识价值,它是高于个人价值、部门价值、地方价值之上的社会合意基础上的共同信念。

3、网络化治理主张培育社会资本,增进社会信任机制。社会信任包括官民之间、公民之间、政府与企业、社会组织之间的信任。社会信任是合作的前提和共同行动的基础。当前农村社会基层政权组织与村民自治组织权威的弱化,与农民对基层政府与村委干部的信任缺失有关。“中央政策是好的,只是地方干部把经念歪了”。地方干部由于无法取得农民的信任,很多工作难以推进,“即使干部本来办的是好事,群众也会猜忌干部想从中捞好处”,最终也因此严重挫伤了农村基层干部的工作积极性。另外,由于社会信任缺失,农村社会各种矛盾纠纷凸显,乡村公共品自我生产供给能力剧减,农民既不相信当地的干部,也不信任乡邻亲友,一旦遇到问题就上访,找上级领导、找中央、找“青天”做主。

4、网络化治理强调利益包容共享,增强协调合作机制。利益包容共享包括中央政府、地方政府、农民之间、政府各部门、各地区之间、政府与市场、民间社会之间的利益共享。而现实的社会管理中,许多社会矛盾与纠纷的引发都是由于利益分配的不公正、不平等。如城市化进程中的房屋拆迁、土地征用存在政府和开发商对农民补偿严重不公的现象。社会利益无法共享,矛盾频发、无法协调的现象自然增多。只有在价值共识与利益共享基础上,才能增强协调合作机制。当前我省钟祥蓟春、大冶、潜江等地区,在信访工作之中推行的“县设群众工作部、乡镇设群众工作站、村级设有群众工作室”的实践探索,实是对网络化治理理论的具体运用。

5、网络化治理尊重多元与差异,促进资源优化配置。网络化治理可以有效应对地方化、差异化现实,避免“一刀切”模式带来的负面影响。随着社会、政治和经济变化过程的相互依赖性、偶然性和不确定性的凸现,治理过程已经不局限在政府的正式结构之中。在地区社会发展的非均衡性与差异性前提下,发挥地方政府在治理中的积极性与主动性,促进多元化,尊重地方治理主体的自主性,同样是网络化治理的核心理念。譬如,在中央对农村实施很多惠农政策进行财政补贴,但很多农村干部普遍反映,现在政府各种惠农补贴非常多、但“撒胡椒面”现象严重,制约了这些专项资金作用的有效发挥。网络化治理则通过地方政府、农民等之间形成的社会治理网络进行共同协商,考虑地方化差异与现实,因地制宜商讨专项资金的合理配置——是分发到户还是集中资金进行公共物品提供。


四、建立适应湖北省农村社会发展需要的网络化新型社会管理体制


建立适应农村社会发展需要的新型社会管理体制,最根本的是重构党委、政府、社会组织、农民群众共同参与的制度性治理网络,这一制度性治理网络既可以保证党委、政府的核心主体地位,有效地把党的路线方针政策贯彻到农村社会;同时又能及时有效吸纳社会组织、农民群众的利益诉求,让其有序地参与到社区公共事务的管理中来;既能激发社会活力,又能保持社会和谐。对于我省来说,加强和创新农村社会管理,促进农民组织化及社会组织参与是重点,转变基层政府职能是焦点,加强社会主义核心价值和公共文化建设是支撑点,加强公共服务改善民生是落脚点。


(一)促进农民组织化,把农村社会网络建起来

通过培育农村经济合作组织、发展农村社会文化组织、规范引导民间社会公益组织,增强农民致富及社会合作能力、提升农村社会自我服务能力、促进农村社会的公共行动能力,从而把“原子化”的农民组织起来,激活农民的自治活力,使农村形成一个能够共同致富、自我合作、参与公共事务的农村社区共同体。

(二)加强政府职能转变,保障农村社会合作网络运转起来

加强基层政府职能从单纯管理社会向注重公共服务转变;首先要减少对村民自治组织的干预,充分向村民自治组织放权;其次,积极培育、规范管理和加强引导农村社会组织,具体方面既要简化登记注册程序、降低门槛;又要对能够对促进基层社会发展与服务的民间组织,给予必要政策、资金支持;从而使基层政府职能从重在对基层社会的控制与维稳向引导社会组织与公众在相应框架内积极参与社会服务与管理上来,在社会治理网络的协调、运转、维护上承担更多责任与义务,制订社会组织与公众参与农村社会治理的制度框架。同时改革政府的“条块分割”体制,转向注重对“块”的建设,促使基层政权组织从单纯被动“维权”到积极“治权”的转变。

(三)强化农村基层党建,引领农村社会网络发展方向

加强基层党建,连接基层精英,把农村精英纳入到党的组织体系中来;加强基层党建,连接社会组织,把党的组织建到各种经济组织、文化组织、群众自治组织和民间公益组织等组织中去;加强基层党建,连接国家政策,把党和国家的惠民政策通过党员宣传到农村各个角落。通过强化农村基层党组织建设,努力实现党建工作与农村具体工作的有机结合,努力把党的政治优势、组织优势转化为管理优势、服务优势,使群众走到哪里,党的组织就建到哪里。这样既可以解决好如何把农民组织起来的问题,也可以解决好由谁来组织农民的问题。

(四)加强公共文化建设,把农村社会合作网络支撑起来

网络化治理的核心运行机制是通过培育社会资本形成社会信任与合作关系,而这种关系的维系不再仅仅是利益的纠葛,更是一种价值上的共识与相互认同。而社会价值共识与社会认同的形成,其根本在于通过社会公共文化建设,把社区建设成文明祥和的社会共同体。在一个共同体中,信任水平越高,合作的可能性就越大。从短期来看,公共文化建设难以见成效;但从长远来看,这实是一项战略任务。而社会公共文化建设必须以社会主义核心价值体系为引领,运用群众喜闻乐见的方式,宣传社会主义集体价值观念,发挥传统文化道德伦理观念的作用,形成人们在观念、信仰与心理层面的价值共识。

(五)推进农村公共服务体系建设,为农村社会网络注入活力

完善农村公共服务体系,加快公共服务均等化建设,必须以农民公共需求为导向,以保障和改生民生为根本,从而缩小社会网络内部差距,促进公共服务主体多元合作,激发农村社会活力。根据农民需求决定农村公共产品的种类、样式以及供给方式,切实尊重农民在公共服务体系中的主体性地位,积极引导各种社会力量参与到公共服务的供给中来,形成以政府为主导、社会力量积极参与的多元化公共服务供给模式。如此才能形成一种多元互动,增进公共利益,达成公共秩序的良性循环。从而不断改善农村公共服务质量,重塑政府在基层社会的信任和认同、强化基层党政组织的政治权威、巩固其合法性基础。


(课题组成员:吴理财、夏国锋、刘辉、邬家峰、陈长平、王啸)



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