周飞舟 王绍琛:农民上楼与资本下乡:城镇化的社会学研究

选择字号:   本文共阅读 1515 次 更新时间:2015-08-18 22:04:25

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周飞舟 (进入专栏)   王绍琛  

  

   摘要:在“统筹城乡”模式带动的城镇化进程中,成都市以政府主导、资本介入的方式推动了农民集中居住(“农民上楼”)与农业的规模经营(“资本下乡”),不但改变了“三农”的面貌,也推进了城乡一体化的进程。将这种模式放到中央与地方、国家与农民、政府与企业这三对彼此联系的关系结构中进行考察,并将其与中国正在经历的高速城镇化的历史进程联系起来,可以看到政府、资本、农民在这个过程中的得失损益和当前以“土地经营”为中心的城镇化模式的问题所在,以及转向“以人为本”的城镇化的历史必然性。

   关 键 词: 城镇化/城乡统筹/农民集中居住/国家与农民关系

  

   自2008年以来,全国农村正在经历一场巨大的变化。各地通过“拆村并村”,建立起各种“农民集中居住区”或者“新型社区”。这些新型社区一般以多层单元式楼房为主,农民按照人均30-40平方米的居住面积,从原来村落住宅中搬入单元式楼房,原有住宅被平整、复垦为耕地,农民一般将这种现象称为“上搂”。“上楼”后,不但农村的村落形态、农民的生活方式会发生剧烈的改变,农民的生产方式及“包产到户”以来的家庭经营形式也在发生剧烈的变化。由于新型社区离农户的承包地比较远,耕作半径增大,农民从事正常的农业生产会发生困难。在这种局面下,地方政府引进各种城市企业集中租赁农民的承包地,大规模种植经济作物或从事各种高投入、高附加值的“现代农业”。我们将这种现象称为“资本下乡”。

   要深入理解这个现象,须将其放在历史的、结构的背景中进行考察。“三农”问题在中国的经济增长和社会发展环境下,与工业化和城市化有着千丝万缕的联系,同时也是近现代以来国家和农民关系变迁的结果。本文尝试以工业化和城市化中涉及的政府、企业和农民之间的复杂关系角度对农民上楼和资本下乡现象作出宏观解释,并结合实地调查的案例进行分析。

  

   一、土地、财政和金融:“三位一体”的新城市化模式

   不同于西方国家工业化与城市化同步展开的历史状况,我国的城市化道路有着鲜明的中国特色。1949年至改革开放以前,由于优先发展重工业政策的实行,我国的城市化一直徘徊在低水平阶段。改革开放以后,全国的工业产业结构虽有大幅度调整,但并没有明显体现在城市化率的大幅度提升上,原因在于乡镇企业的蓬勃发展,这段时间的工业化采取的是“离土不离乡、进厂不进城”的模式。众多学者认为乡镇企业得以迅猛发展的原因在于其独特的产业、产权和治理结构,以及地方政府的强力推动。虽然地方政府就GDP和财政收入展开的“锦标赛”正是财政包干制造就的“财政分权”的结果,并且区域竞争对经济增长的作用已经得到了实证性的证明,但是较少学者去正面讨论财政分权、区域竞争和城市化的关系。1994年的分税制改革改变了中央与地方的财政收入格局及地方政府与企业的关系,使得地方政府与其所属的企业“脱钩”,这一点可以通过20世纪90年代中期乡镇企业的迅速倒闭和转制得到证明。但是,地方政府区域竞争的基本模式并未改变,只是竞争的方式和内容发生了巨大变化:如果说此前的区域竞争是地方政府通过大办企业推动工业化实现的,那么此后的区域竞争则是地方政府通过经营土地、推动城市化来实现的。

   在现行的土地制度下,地方政府通过垄断土地的征用、开发和出让过程可获得高额的财政收入,学界称之为“土地财政”。地方政府在分税制后转向土地财政,既符合可以直接观察到的经验事实,也在财政和土地数据上得到了证明。①土地财政的内容,不仅包括地方政府通过土地出让得到的土地出让金,也包括作为分税制后地方财政收入主要支柱的建筑业营业税。这两大收入来源都与城市土地征用、开发和出让的过程紧密相关。但土地收入与工业企业产生的税收不同,具有外生的不稳定性。无论是土地出让金还是建筑业的营业税,在纳入预算之后,便产生了稳定增长的要求。由于城市扩张、土地征用都需要大量的资金投入,土地出让金远不能满足城市基础设施建设的需要,地方政府“经营城市”必然要求金融资金的介入。

   地方政府并不能直接利用贷款资金进行城市建设。政府机构既不能直接向金融机构贷款,②也不能作为担保人实行政府担保贷款。③在实际运作中,地方政府通常的做法是利用财政资金作为注册资本金成立一些拥有独立法人资格的国有城市建设投资公司,利用这些公司进行融资。这些公司一般包括城市建设投资公司、城市交通公司、城市水务集团、土地储备中心,等等,由地方政府的国资委管理,以公司方式运行,利用政府划拨的国有建设用地从银行获得土地抵押贷款进行城市建设。这种运作方式自21世纪初就在东部沿海地区的城市实行,④西部地区最早有重庆的所谓“八大投”模式,⑤目前全国各地市、县普遍有这些城市建设公司,统称为“地方融资平台”。⑥这些地方融资平台通常以国有土地为抵押物,按照土地评估价值的70%获得土地抵押贷款,用于城市的基础设施和公益性项目的建设。

   对于地方政府融资平台土地抵押性质的贷款,银行面临的风险相对较小。在实际运作中,银行可以实施动态抵押率,实时对土地价值进行动态评估。这样,一旦房地产价格下跌,借款方就需要补充抵押物。在这种条款下,房地产价格变动带来的风险和额外的收益大部分都由地方政府的融资平台承担了。事实上,自有融资平台以来,土地价格一直在上行状况,其中所含的潜在风险并没有成为现实。土地抵押贷款相对于其他贷款而言,对银行这类商业机构无疑是最为优质的贷款。因此,只要融资平台有国有土地抵押,就会相对顺利地获得贷款。

   综上,地方政府通过土地征用、开发和出让,一方面获得国有建设用地用于城市建设,另一方面获得大量的土地财政收入,并在地方融资平台的运作下,从银行获得土地抵押贷款用于城市建设。这构成了由土地、财政、金融三个要素组成的循环机制,这个机制不断将土地和资金吸纳进来,造就了日新月异的繁荣城市,可称之为“三位一体”的新城市化模式。

   “三位一体”的城市化模式,并非意味着新城市化模式可完全脱离人口和产业,而是指人口和产业相对于土地和资金来说只是辅助因素。人口是随着产业而聚集的,而产业聚集首先表现为工业企业的发展。分税制后,乡镇企业的转制与国有企业的股份化表明,地方财政的主要支柱已不是企业发展,但地方政府招商引资的动力并没有减弱。对此,有些学者的解释是工业企业所产生的增值税和企业所得税虽然与中央共享,但从长远看仍是地方财政收入的重要稳定来源,并且工业企业本身带有较强的“溢出效应”,能在一定程度上带动城市服务业的发展。⑦产业集中一方面带来人口集中,另一方面虽然对于地方政府的财政收入贡献有限,但其产生的大量社会财富无疑有利于推高城市房地产价格。在“三位一体”模式中,高位运行的房地产价格是一个关键要素。这个因素一方面可通过大量兴建城市基础设施来推动,另一方面也需通过高收入人口的集聚来推动,而产业集中无疑是其中的关键环节。

   然而,“三位一体”模式本身构成了一个封闭循环机制,在一定程度上可脱离产业和人口的集中而独立运行。从全国的局面看,中西部许多地区在缺乏产业和人口的情况下也可通过土地运作来大规模兴建城市。在“三位一体”的模式下,只要有足够的国有建设用地供应,地方政府就可通过财政和金融手段来兴建大规模的豪华城市,只是这种城市缺乏“人气”而已。所谓鄂尔多斯“鬼城”就是这种模式运作的结果。

  

   二、“土地整理”和“增减挂钩”:地方政府的实践

   “三位一体”的新城市化模式在扩张中会受到土地征用这一瓶颈性因素的制约。虽然政府垄断了土地征用、开发和出让过程,但地方政府将农地征用作为国有建设用地的数量却受到中央政府的指标控制。

   中央政府与地方政府的目标不同。除推动经济增长外,中央政府还关注社会稳定和粮食安全。21世纪初,随着农村税费改革的推进,社会稳定的主要威胁由农民负担转变为征地拆迁和失地农民的问题,土地征用大量占用优质耕地也威胁着全国的耕地保有量和粮食安全。控制这两大威胁的关键都在于对土地征用和强制拆迁行为的约束。中央政府主要通过两种手段来控制地方政府获得建设用地,一是全国、省、市、县、乡镇的五级土地利用总体规划体系,地方每级政府编制的土地总体规划中的建设用地总量不得超过其上一级政府土地总体规划所确定的指标,耕地保有量则不得低于上一级政府土地总体规划的指标;二是土地利用的年度计划,其核心是新增建设用地计划指标。随着地方政府在城市化过程中对建设用地的需求迅速增加,中央政府对土地征用的控制也在逐步加强。自1999年国土资源部2号令颁行以后,中央政府分别又在2004年、2006年颁布了26号令和37号令,对《土地利用年度计划管理办法》进行修订。对比这三个文件,可看到中央政府在三个方面加强了控制:首先,将土地年度利用计划的编制权完全收归国土资源部;⑧其次,将土地年度利用计划中的核心指标“农用地转用量”改为“新增建设用地量”,从而将农地外的“未利用地”的征用也纳入控制范围;再次,实行严格的指标控制手段,对用地计划实行按月上报、中期检查及年度评估和考核,⑨而且这种考核要以“土地利用变更调查和监测数据为依据”。除对建设用地指标进行严格控制外,中央政府从粮食安全和保护耕地的角度出发,规定实施建设占用耕地的“占补平衡”制度。⑩占补平衡是控制地方政府利用建设滥占耕地的另一道“紧箍咒”,对地方获得建设用地设置了政策障碍。在各地实践中,地方政府通过多种途径实现占补平衡,出现了诸如“占多补少”、“占优补劣”、“先占后补”等各种办法,在一些环境保护区或生态环境脆弱的地区,占补平衡对生态环境造成了破坏。(11)

   在实践中,由于新增建设用地指标远不能满足地方政府的用地需求,因此,各地政府展开了各种土地制度方面的探索。这些探索与中央政府的土地政策不断发生互动,构成了理解当前用地政策与制度的基础。

   第一轮对中央指标控制的突破是“土地整理”的实践。按照有关规定,1999年1月开始,县乡(镇)人民政府应当按照土地利用总体规划,组织农村集体经济组织制定土地整理方案,并组织实施;土地整理新增耕地的60%可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。(12)国土资源部随后发文指出,(13)为鼓励开展农村集体农用地整理,对各地自筹资金进行农用地整理净增农用地中的耕地面积,经省级国土资源管理部门复核认定后,可以向国家按照60%的比例申请增加建设用地占用耕地指标。这种“补偿指标”在地方又被称为“折抵指标”,事实上是一种建设占用耕地的计划外指标,浙江省是进行这一实践的典型代表。

早在1998年6月6日,新《土地管理法》尚未实施之前,浙江省颁布了《关于鼓励开展农村土地整理有关问题的通知》,规定一个土地整理项目完成以后,其增加的有效耕地面积的72%(14)可作为计划外的建设用地指标,称为“折抵指标”。折抵指标的总量非常大,一般远远超过地方行政单位所获得的计划用地指标。按照《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)》规定,浙江省的建设占用耕地规划指标为100万亩,但截至2001年,浙江省建设占用耕地量就达到99.2万亩,(15)已经用完了规划指标;到2005年,浙江省实际占用耕地为232万亩,已超过2010年指标的1.3倍。(16)具体到一些县市,这个比例还要大得多。之所以增加如此之快,主要是因为使用了折抵指标。到2004年底,浙江全省通过土地整理新增耕地达182.07万亩,可使用折抵指标104.26万亩,(17)这相当于浙江省14年土地利用总体规划的规划指标的总量。由于各地之间土地开发整理的潜力和建设用地的需求差别比较大,所以在地方实践中,“折抵指标”很快就变为可在县市间调剂并有偿转让,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《中国社会科学》2015年第1期

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