刘守英:土地制度与真实世界(与周飞舟对谈)

选择字号:   本文共阅读 3240 次 更新时间:2022-09-01 14:04

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刘守英 (进入专栏)   周飞舟 (进入专栏)   江海  

1988年,刘守英从上海复旦大学毕业到了北京的国务院农村发展研究中心发展所,开始研究中国的土地问题,这一扎下去就是30多年。当然,这30多年间,他也一直试图去做一些其他问题的研究,“避免好像我就只懂土地问题”。


但毫无疑问,土地制度研究依然是刘守英耕耘最深、也是他最受业界敬重的源泉——去年他因此获得中国经济界最具影响力的孙冶方经济科学奖。


近期,中国人民大学出版社出版了中国人民大学经济学院院长刘守英教授的《土地制度与中国发展(增订本)》。在这本书中,他试图回答:放在一个全局和中国发展的独特性上来看,过去40多年中国的经济和社会转型过程中,土地制度到底起着什么样的作用?


一般来讲,研究土地问题,容易把它局限到某一个学科,比如农业经济、土地经济,但从中国过去40多年的发展实际看,土地是个全局性问题,它涉及到中国这个大国的转型——从农业社会向工业社会转型;中国从计划体制向市场体制转轨,土地制度也起了非常重要的作用。另外,中国的“发展奇迹”——40多年前刘守英他们刚开始进社会的时候,根本没想到中国会有今天这么高速的经济发展——经济增长的高速度,快速的工业化和城市化,中国的土地财政和土地融资、房地产,都跟土地密切相关。


刘守英将中国过去30多年的中国发展的独特性概括为“以地谋发展”模式——地方政府依靠它,城市人的住房拥有者也离不开它,中国的金融财政运行也与其紧紧地关联在一起。“也就是说,中国的土地制度实际上贯穿着整个中国的经济增长和中国的结构转变、中国的发展模式和未来的路到底怎么走。”如果土地制度不能转型,中国“以地谋发展”的这套模式就不能转型,那么中国进入新发展模式的难度就会非常大。


趁着该书新版,8月2日晚上——在全民关注一架飞机是否能降落台北机场的那个晚上,刘守英与北大社会学系系主任周飞舟教授围绕土地问题展开线下对谈,17.7万人在线观看。对谈题目是“土地制度与真实世界”——“因为最初我们看到的土地问题、想去调研的土地问题,完全不是这样的,但最后在真实世界看到的这些土地问题,可能是中国最基本、也是最具原创性的问题。”刘守英说。


1.征地与土地资本化:中国城市化的关键密码


主持人:在您1988年刚毕业进入国务院农村发展研究中心发展所研究土地问题的时候,中国才刚刚脱离计划经济,中国是怎么从计划经济的那套土地制度转型到现在这种您概括为“以地谋发展”的土地制度的?


刘守英:我1988年最初关注中国土地问题,主要还是农村土地问题。中国原有的以农地制度为主的土地制度经历了1980年代初的包产到户制度改革以后,在1980年代中期潜力就已经到它的极限了——土地集体所有、使用权由农民来支配的这套制度安排,到一九八四、八五年的时候,基本上就已经定型了,接下来面临的问题是:大量的农村剩余劳动力从原来的农地制度上要析出来。中国实际上开始了一场伟大的结构转型:农民怎样离开原来的土地从事非农就业。


乡镇企业开始蓬勃发展的时候,农民从原来利用农地制度改革效应解决吃饭和收入转向利用农村的非农用地来搞非农产业、搞小城镇。这时候实际上开启了农村非农用地的土地制度创新——集体利用建设用地从事乡镇企业的发展,利用小城镇使农民开始进城。这时候中国结构转型的深层问题已经开始出现:城市的制度不能支持农民的大规模流动——农民进城。这时候城市土地制度的障碍已经开始露头了,但还不明显。从什么时候开始明显的?是从上世纪90年代末大规模的城市化开始的。


大规模城市化大幕拉开以后,大量农民的土地要被征用,但土地从农地到城市非农建设用地的增值利益跟农民有什么关系?中国的城市化在实施征收制度以后带来的城市扩张与农民到底是什么关系?这个问题在1990年代末开始出现,带出两个基本命题:第一、中国的农村土地制度安排怎样支撑农民的现代化;第二、城市的土地制度怎样支撑中国的转型、城市化、工业化进程。这两个问题一直困绕着40多年来中国的现代化过程,这一期间构建的土地制度也基本奠定了中国土地问题的基本面。


主持人:在中国土地制度转型的过程中,是怎样一步步走向后来这种城市土地“招拍挂”一统天下的局面的?以至于土地成本在整个房地产价格中占据如此之高的比重。


刘守英:城市的土地问题,只有在城市化快速扩张的时候才体现出来。我们2000年后开始·到浙江、后来到陕西、重庆调查,看到的一个基本现象就是城市大规模扩张。比如义乌,1984年的时候,城市人很少;到1994年,城市规模就扩了很多倍;到2000以后,扩张成为一个国际大城市了。


城市扩张过程中,县一级以上的中国城市,地从哪来的?我记得我们当时在浙江调研发现,中央给一个县能够用的土地指标,就只有几百亩,但这些城市扩张的规模10倍都不止,土地都从哪来?调研中发现:征地制度对中国的城市快速扩张起了非常重要的作用——农地转非农用地,征地一律按原用途进行补偿,地方政府就能很容易以很低的价格拿到土地。既然如此,政府干嘛不去扩张城市?这是第一个问题:中国的征地制度。


第二个问题:地方政府怎么会有那么高的积极性去做这件事?这跟它的发展动力有关——中国的地方政府在经济发展中不是可有可无的角色,它是发动机,是推动经济发展往前走的力量。有了这套征地制度,地方政府又有发展的动力,土地制度很自然就变成地方政府的一个工具。


第三个问题:土地资本化——中国的土地制度怎样为城市政府去弄那么多钱?这是很重要的一件事。到了1990年代末,你去地方看,中国的城市扩张非常大、也很漂亮,马路景观、高楼大厦。但钱从哪来?在计划经济时期,我们的整个土地是无偿使用的(有一次我们在山东调研,那个县城有一条街是原来的供销社。这地怎么来的?就供销社的香皂、肥料等物资就换来了一条街的地);2003年国家允许经营性用地(包括住宅用地)“招拍挂”——地方政府从农民手上征收过来的土地,由他独家进行“招拍挂”,买地的都是搞商业、搞房地产的,高价使用。地方政府就可以通过这个制度获得城市建设资金的重要来源——也就是土地的资本化。2008年为了应对全球金融危机,允许地方政府用土地去抵押贷款,那就更厉害了——原来,一块地我征过来就可以进行抵押融资,那就是把银行的钱用地弄过来就行了。这是中国城市化的重要密码,也是中国土地制度在这里发挥奇效的最重要的一套制度安排。


2.接下来需解决城市居民能以合理价格获得居住权


主持人:周老师怎么看待和评价这套土地制度?


周飞舟:刘老师将中国过去30多年的发展定性为“以地谋发展”,概括得非常好。这个模式的基础是中国改革开放前30年建立的城乡分隔的土地制度——农村土地和城市国有土地是双轨制、是两套不一样的制度。改革开放以来,土地双轨制在城市发展和工业化当中起了很重要的作用——低成本的城市化和低成本的工业化。改革开放后有两波工业化高潮:一波是1980年代的乡镇企业,另一波是1990年代以后形成的“世界工厂”。这两波工业化低成本的核心,就低在土地上。


这套二元土地制度形成了中国土地有偿使用的“征地制度”——征地过程中间产生了很大的级差地租,是属于政府的财政收入。在此基础上又建立起了一套土地资本化的机制——土地抵押融资,支撑了城市大规模的基础设施建设。基础设施建设主要是靠土地财政和土地融资支撑,这么来看,我们的发展模式实际上是把级差地租的相当一部分变成了基础设施建设。这本书特别重要的一个贡献,就是揭示了这一点,这是中国特色社会主义城镇化道路的一个重要特点。


刘守英:刚才飞舟讲的这点很重要:就是费老讲的乡土中国怎样转变成一个城乡中国的格局,土地到底起什么作用。我在这本书里一直试图回答这个问题。


乡土中国的社会,不是没有财富,但大量的财富被埋在土里——一是地主的地租部分,二是在城市积累的资本也回来买地,它为了安全把资金变成土地的一部分。一个社会的财富,如果是被埋在土里,这个社会是没有希望的。中国从土改到合作化这一套公有的土地制度(以此为基础,后来又建立起二元的土地制度),实际上是把原来埋在土里的资本析出,并将之变成工业和城市发展的资本。


比如说土改,基本上把原来土地食利阶层的资本给平均化了、变成农民所有制,靠土地来吸纳资本的这套机制就没有了。集体化时期,大量的土地剩余转向工业,这对中国的工业化起了非常重要的作用。


现在对这套二元土地制度有很多批评——主要是针对城乡在土地利益上的分配不平等,但是,依靠二元土地制度形成的资本也需要关注的一点在于,整个土地非农化的级差收益用去干什么了?如果是在一个精英社会,那就可能变成精英集团的土地食利——美国在1920年代,大量的土地问题也是在高速工业化城市化时期的土地问题;但在整个中国工业和城市化的资本形成过程中,这套二元土地制度起了土地资本化的作用,实际上保证了我们大量的土地资本化的利益是用在工业化和城市化的发展——当然它也有它的问题,但总体来讲,土地谋得了发展。所以,在研究中国问题的时候,要看哪些是独特的,再来评价这些独特的制度安排的正面和消极后果。


总体来讲,中国40多年的发展,一个谜是资本从哪来,如果没有土地在资本化中起作用,中国的城市怎么可能建成这样?中国的工业化怎么可能到这一步?这就是我说的,我们要历史的来看制度。


主持人:刚才两位老师都认为,中国这套二元土地制度基础之上的征收土地性质转变和级差地租资本化,是中国特色社会主义城镇化和工业起飞的核心密码;但如果换个视角,从一个普通人的视角出发,他会不会认为这是导致高房价的主要原因?


刘守英:这是一个问题。就身处社会转型中的一个老百姓来讲,首先是他身份的转变——如果这个社会所有的人都是农民,那肯定就是乡土中国;这个社会首先要实现的是农民身份转变,也就是农民要有就业机会。我们在1980年代和1990年代末之前在地方调研,最关注的是就业机会。江苏浙江乡镇企业起来以后,农民就有了非农的就业机会。再后面像1990年代末2000年,我们去调研,是去看流入地、看这些人在厂子里面干活,再就是看农民工流出地,有没有汇款汇回来。这个阶段实际上是中国工业化大结构转变的一个阶段。


中国的这套土地制度,在保证中国长期的工业化低成本方面起了很重要的作用。在中国土地稀缺基本制约下,工业用地长期能保证低成本供应,到现在为止工业用地的成本还压得很低,尽管后来也要求这类用地实行招拍挂;如果土地高成本,就影响工业的竞争力了。在高速工业化的结构转变阶段,对个人来讲,如果没有这套工业化,农民的非农就业、他们的身份转变是很难实现的。


另外一个就是城市化的问题,当然现在大家都说高房价。但这件事要客观来看。比如,我1990年代末从美国访学回来的时候,就一个愿望:如果有一个三居室、再有一部桑塔纳,就很开心了。为什么是三居室?就是有一个住的空间,有个书房。那个年代能有个住的地方,比登天还难!原因是什么?中国过去计划经济时期那套体制解决不了居住权问题,就是按级别分配。在这套体制下,住房永远是短缺的。这就是说,中国土地和房地产的市场化改革非常重要——通过市场的方式来解决大多数人、有购买能力的人实现居住权,相较于原来的计划分配,它是一个进步。


高房价跟中国的这套制度有没有关系?是有关系的。住宅用地有两块对房价会产生影响:一是整个建设用地里只有一部分(30%)是用于住宅的,这是结构问题;二是住宅用地是“招拍挂”,但其他用地不是用的“招拍挂”制度,住宅用地“招拍挂”自然会带来整个住宅土地价格的提高,从而推高房价。


中国现在的这套市场化制度,是解决了有购买能力的人的居住权问题,接下来需要解决的是一个城市的居民能够以合理价格获得居住权的问题。这个问题的解决,土地市场是需要进一步改革的:第一、结构性的问题要解决,为什么只有百分之三十的地用于住宅;第二、为什么住宅用地只用政府独家“招拍挂”供应这种方式?


3.警惕计划经济色彩的集体经济回潮


主持人:一个国家从乡土社会向工业化城市化转型,可能是世界性的普遍现象,在这个过程中,土地问题有哪些是普遍的?又有哪些是中国特色的问题?


周飞舟:中国特色的土地制度问题,一个是城乡二元分离(刚才讲过了),另一个就是两权分离——土地的所有权和经营权是分开的。


农村土地所有权归集体所有,经营权归农户所有,这是一种什么样的产权理论?集体是什么?这套制度不只是改革开放后40多年形成的,而是从合作化以后逐渐形成的,原来所有权和使用权都是集体的,包产到户的时候把两权分离了。为什么把两权分离、不把它完全变成农户的?这不符合很多人对产权理论的理解,产权理论一直认为明晰的私人产权是最有效率的。这是一个理论问题,但应该到真实世界当中去寻找答案。


怎么理解集体所有权?从根本上讲,中国人的权利观念,在社会学看来特别值得讨论。当中国农民说这土地是“我”的,是不是和西方人说这是一个“privateproperty”(私有财产)是一样的意思?其实很多时候是不一样的。当你把它定义为是“我”的,在法律上可以把它说清楚,但在实际的执行过程中你就会发现,农民的权利是不完整的——当然这是站在权利规定人的角度看。其实在农民那里,他从来没认为他应该有你认为的这种完整的权利,但这不妨碍他认为这块土地是他的。这是我做土地调查中特别强烈的感受。


举个例子,我前一段刚去了云南一个县做农户调查,很多村里的土地有这样的例子。村里土地是两权分离:所有权归集体、使用权归农户,农民的使用权似乎是很明确的,但实际上和农民谈的时候,他跟你讲的很多事情就不是很明确的。比如,兄弟分了家,耕地分了、宅基地也分了,从土地权利上来说,是非常明确的;然后一个兄弟出去打工,他的地没人种,弟弟就说是不是我给你种了,哥哥说不行,你得给我流转费。哥哥的产权观念似乎很清晰,但是村里没有一个人认为哥哥是对的,你弟弟要来种你的地,你就不能向他要流转费。就是说,你好像是有这个权利(要土地流转费),但当碰上你弟弟的时候,你就没有这个权利。


我去另外一家,也是兄弟俩,哥哥是县里的一个官员,非农业户口,县城里也有房子,但是他父母去世的早,家里老宅的宅基地就分成了两半,正房给哥哥,厢房给弟弟。弟弟跟老婆在广东打工、很苦,有两个儿子,弟弟打工就是为了给孩子盖房子。但再盖楼没有新批的宅基地,他只能在分给他的宅基地上盖。但这个院子已经一分为二了,他要在院子里盖就得占他哥哥的地,他哥哥就不让他盖。后来他去求他哥,他哥说咱签个协议,你把你的厢房给我,我有了正房又有了厢房,但院子这块地给你再盖。弟弟跟我讲这个事的时候,他说还得让我按手印,按手印的时候我就哭了。你看这哥哥是完全按照我们所说的权利(rights)来做这个事的,弟弟就没讲这个权利,但是村里人、包括我一听这个事,都觉得哥哥做得不对,做得过了。


这就是说,中国人对于土地的观念、对于土地权利,虽然名义上是自己的,但在很多时候、碰上某些事时就不是自己的。哥哥给弟弟地种、让给弟弟部分宅基地不是“慈善”,而是好像包含在“权利”之中的。中国历史上,你要卖地的时候,你是不能按照西方的权利观念想卖给谁就卖给谁的——农村通行的原则是“亲邻优先”,先问同姓的人有没有人买,再问邻居,再问本村其他的人,再没人买,才可以卖给外人,这不是表明你做事周到、道德高尚,而是说你必须这么做,这是“权利”的一部分。这背后隐含了一个意思:这个地是你的,但也是你祖宗给你的,你的责任是把它传承下去,不是把它卖掉;你真的过不下去了非要把它卖掉,也应该优先卖给同宗的,而不应该卖给外人。在中国,土地权利有着很强的传承观念。这是我们理解村内、族内、家内权利交易的基础。


在今天的中国农村,农民的这些权利观念都是根深蒂固的。他说“自己”的时候其实并不是完完全全指的是“个体”的,而是也包括某些维度上他人在内——可能是兄弟,也可能是本村的人,但一定不包括外村的人。


我一直有个看法:中国的集体土地所有制是社会主义的产物,但它并不是凭空来的。如果谈这个土地制度的历史渊源,就是宋代以后土地在村庄的共有制——宗族所有的共有制是非常发达的。这也是为什么集体土地所有制在中国能够顺利实施、合作化运动能够顺利展开,然后改革开放以后土地集体所有制一直持续到今天的一个特别重要的原因。它不纯粹是谁设计出来的一个制度,而是有历史依据和历史必然性。


我们说中国特色,不是说我们在做这个事情、想达到一个目标的时候,我们有一种跟外国人不同的方法、有不同的设计,而是说很多从观念上的东西、传承的东西,其实本来就不一样。所以,土地两权分离制度、集体所有制非常重要,它其实形成了对小农的一个保护——从社会学意义上来看两权分离,集体的所有权是小农经营权头上的一把伞,这些小农一个个的力量都特别微小,但大家都有集体所有这把伞撑着。虽然叫集体所有,但是集体没有权利把这个地卖掉。即使是所谓的集体所有权,也和西方所有权的“权利”是不一样的。


这种制度设计和当前大家热烈讨论的土地财政、宅基地改革、“资本下乡”,都有着特别密切的关系。在我看来,土地制度虽然看上去是一个改革的产物、设计的东西,但他其实不是一个纯粹设计的东西,而是摸着石头过河的过程中一步一步逼出来的一个结果。这些“石头”下面有深厚的根基。


刘守英:刚才飞舟讲的这点很重要。第一,怎么理解中国的集体所有制——从历史传承来看,集体土地所有制是中国最根上的制度安排;第二,中国在集体化时期,把集体制度嫁接上去的一些因素。此外,飞舟还强调,我们对私权的理解跟西方是不一样的——中国乡村的公私界分跟西方也是不一样的,在这个基础上,在一个乡土社会里私和公之间的关系,实际上是相互支撑、相互制约的,是一种互动机制,我们历史上的“公”是“私”的一把伞,是一种保护机制。


但现在很多人讲集体所有制,是说的后来借鉴自苏联的集体制。在人民公社化以后推进的集体制里面,实际上有很多建构的东西,它不是历史传承的。后来集体制在中国能够长出来,跟历史是有很大关系的;但长出来的制度里面,我们自己建构了很多东西,是要好好进行分析的——比如大量行政的力量、这套行政机制最后下沉到村一级,已经不是中国农村原来的那套治理安排了。


现在发展集体经济,要完善公和私之间形成互动的相关制度安排。但是我们看到,有一些地方现在搞集体经济的时候,实际上是想回到计划经济时期的集体化——大量的行政安排、大量公对私的侵犯,只注重公的利益的实现方式,最后牺牲了大量私的利益。另外,在很多产权的安排上,原来一家一户的这些基本的产权保障不仅没去保护它,还去侵犯它。这个要非常小心、警惕。在做大“公”的部分的时候,一定要小心对“私”的部分的保护。另外,在制度安排、在方式上,一定要防止这种大量的行政力量来侵犯农村基本的产权结构。


4.未来城乡融合非常重要的是基本权利的打通


主持人:周老师刚才介绍了中国土地集体所有制的深厚渊源,认为这是对小农个体权利的一种保护,但北大隔壁学校有位学者多年前提出过一个观点:如果中国农民拥有彻底完整的土地权利、而不是有限的且受到各种制约的土地权利,他可以在他需要的时候把他的房子和土地卖出去,从而拥有进城买房落户的资本。换言之,现在这种农民仅有有限土地权利的制度安排,使得农民实际上很难把他的房屋或土地卖掉、或者卖不上价,反而提高了他进城的门槛、增加了中国城市化进程的阻力。周老师怎么看这个观点?


周飞舟:我先接着刘老师讲的“公”和“私”说几句。现在人特别爱谈公和私,但是你谈的公到底是西方意义上的公,还是中国传统意义上的公,你谈的私是西方意义上的私,还是说农民认为这个是公的、这个是私的,这本身就是一个大问题。


在中国文化里,“公”在农民眼里是一个绝对的褒义词,因为它定义为一个扩大了的“私”组成的一个东西,不是一个外来的,就是几家组成的一个更大的族。和你这几家没关系的、纯粹外面的东西,可以叫做公共领域,但农民不关系这种公共领域,中国传统文化里有“公”但没有公共领域的概念。我们谈权利、谈公私的概念也要做这些辨别。


另外,我刚才用一把伞形容集体,现实当中有各种各样的集体,其实是有一些过于行政化的、它不是保护村庄利益的,或者不是村庄利益的集合,其实是一些外来的或者是压榨农民、或者是想从农民身上拿走东西的“集体”。但我为什么刚才说这个集体重要,就是中国的国情是“大国小农”,农民在资本和国家面前是弱小的——不只是力量弱小,也包含了一些别的意思,比如他没有资本会算计,不能认为他和资本都是平等的,互相博弈能博弈出一个最好的结果来,双方都双赢。不存在这样的博弈,农民永远算计不过资本家。而且越不应该出卖自己权利的农民,可能会越早的出卖自己的权利,这是我在调查当中一个比较深的感受。


你去一个村里做调查,你看农民家里的情况,问农民的生计、问他的打工史,你就知道哪些农民其实是最不应该把自己的宅基地卖掉,但如果真可以卖的话,最先卖掉的就是他。这对他好还是不好?你认为他去城里换一套房产,他能保得住他的房产?因为农民不是靠自己的权利生活的,农民得挣钱、得靠钱活着,不能靠权利活着。所以,中国的土地制度改革、两权分离的制度改革有着很长的路、背后有很复杂的问题要解决,并不是我们从理论出发,给农民赋权、赋能,这个事就解决了,国家还应该有更多的责任。其实这是一个三方关系,资本力量越强大,这些农户需要的保护也应该越强,而不是纯粹简单把它们放到市场里面去。


刘守英:对你刚讲那个房子的事,实际上就反映了农民对土地的观念,他不是西方意义上的私有意义上的土地处置方式,他能够不卖尽量不卖。有一次在温州,我问一个老太太,你这个房子如果有人来买你愿不愿意卖,她说我这个房子已经有7代人了,这是7代人累积下来的一个财产,我不能卖。农民在处置乡村的这些财富的时候,实际上带着很多文化因素。


我最近在思考的一个问题是乡土粘度——农二代和农一代比跟乡土的粘度应该是会降低的,农一代肯定在乡村粘住,但是,农二代会怎么样?我最近去浙江松阳调研就发现,绝大多数的农民都在县城买了房,然后我就问农二代,你们县城也有房了,以后会不回村吗?他说还不好说。这实际上就是说,农民跟乡土的这种粘度,不是一个纯经济指标。按道理,他在城市买了房,他就应该跑了吗?但我感觉,可能农一代是回来了,农二代未来很有可能就是既在县城买房,乡村的“根”也还在。农三代会怎么样?中国社会长期转型过程中的这种东西,可能不纯粹是我们理解的现代意义上的那些含义。


再讲买房的事。我去问村里老的那一波人,两三个村聚到一起建设怎么样?从理论上来讲,这是最合适的,基础设施、公共服务会更好,老人还可以在一起社交。但那些老头老太太他都不干,即便他每天待在这晚上黑乎乎的小村子里。他说,我自由。这些东西可能是我们在做所谓的制度设计时要考虑的。我为什么讲真实世界,就是你要真正的理解农民怎么想的,而不是一个浪漫的形式。


现在城乡财富不平等,很大一块就是住房的不平等——农民在城市积累的那么多的资本,基本上就变成农村的住房,城市住房变成一个货币化的财富,但农村房屋就只有居住这么一个价值。所以,未来城乡打通非常重要的实际上就是这些基本权利的打通,这需要有大的制度上的考虑。


还有就是乡村的转型。未来你把整个乡村现代化——村庄归并、土地规模化,农民职业化、农民的收入以非农为主,这不就现代化了吗?但你仔细去看,农村问题是这么简单的一件事吗?整个东亚的发展,一直到现在,农民也不是专业化的,而是农业搞一点,非农业搞一点,乡村产业搞一点,城市产业搞一点,他的产业是非常多元化的。另外是土地,到现在也没见他搞成什么几百公顷土地的农场,而还是很小规模的家庭农场;他的村庄,也很体面,基本公共服务不错


这就说明一个问题——整个东亚的乡村不是一些人想象的大规模的、专业化的、机械化的这种,而更可能是一个在长期传统基础上形成的这种乡村经济、社会、政治结构形态。整个东亚的城乡差距不大,这可能就是一条路。


现代化最大的问题就是,在整个转型过程中城乡差距拉得过大、造成了鸿沟。东亚没有造成鸿沟,可能这套搞法有道理,但我们原来觉得这个道理全是错的——农业规模太小。所以,中国整个农村问题可能要考虑到它的一些内在合理性——中国历史从来就不是说农民专业化,他有自己的独特性,需要我们在这里面去找一些规律、去研究。


5.土地、住房、金融的体系变革中需防止休克


主持人:大概在2012年左右,刘老师就跟我们谈到,这套“以地谋发展”的模式固然在过去发挥了它的作用,但现在征地成本已经很高了,未来肯定要改革。从那时候到现在已经过了10年,土地制度并没有明显的改革,那么中国土地制度转型、变革的时间节点会在什么时候来临?


刘守英:制度不是说我们想变就变,我们主观觉得这个制度不好就去变它。我觉得改革的思维要变,有大量的制度带有很多理想的设计的成分。制度改革的关键是:为什么要改它,改了以后有什么好处,现在改能不能改得了?


征地制度是到改革的时候了,原因是整个中国大规模的城市化已经过去了,城市快速低价征地去铺摊子的时代已经过去了,中国的城市骨架基本搭建起来了,整个城市是要装内容、装质量、装文化、装品质。到了这个阶段,已经不是原来那样靠征地铺摊子就能解决的了。全社会都要认识到这件事,征地制度可能要考虑对原来的所有者的公平性问题了,再就是要考虑对乡村发展的需求问题。


我讲城市不需要继续大面积扩张,但乡村是需要发展机会的。过去我们为了城市的发展,把乡村搞得太单一了,乡村需要有丰富的经济活动、社会活动,它需要有活力,要给农村一些发展的空间,要对农民的土地利益有更多的顾及——这样的话,农民跟城市人之间在土地问题上就不会有那么大冲突了。


城乡形态也是一个现在要考虑的问题。在上一轮的城市化中,基本观念是把城市当终极,把人都市民化,乡村搞到最后没了,不就现代化了吗?这个观念要变。未来的城乡形态,可能不会像有人认为的那样只有城市,或者像现在有的人在搞的、跑到乡村去折腾,只要把乡村搞起来就不要城市,这都不可能的。人类的现代化如果最后弄到只有城市没有乡村,是要出问题的。拉美的城市是扩张极快的,但它的农村问题就蛮大,农村没有投资,农民教育也是问题,土地制度也是有非常大的问题,城乡之间就产生非常大的问题。未来的城和乡之间,应该是融合状态——有乡有城,它有功能的差别,但城和乡之间不会有那么大的差距。这两种文明——人类长期的农业/乡村文明和工业革命以后的城市文明,应该是共存的。


上一轮我们的土地制度支撑了快速的工业化和城市化,如果我们确定未来的城乡形态是融合形态,我们的产业、公共服务、人的居住、生活也完全是一个新的形态,那土地制度怎么去支持、支撑中国这种新的城乡融合形态?


西方的郊区化是在城市化率70%以后——郊区化就是城乡融合,原来城市的很多要素往乡村跑,公共设施、人、产业,甚至包括一些社会设施,往下走。这样的话,城和乡之间就不会像现在这种完全是一种隔离、等级森严的状态,而是个连续体,城乡之间就没有那么大的差别。中国的土地制度要支撑这种新的形态,需要有大的改变,包括征地制度、规划、土地的城乡分布、城乡转型中土地利益的分配,以及土地用于产业发展、公共设施这些问题,都要做重新思考。

主持人:但在很多地方政府对土地财政如此高度依赖的情况下,您理想的土地制度转型如何可能发生、地方政府怎么会有动力放弃既有的模式?


刘守英:这个问题我是2012年提出来,当时所有的人都说,你太乐观了,怎么可能,地方政府怎么过日子?那么多的债务怎么办?银行的钱怎么办……都在讨论这件事。


刚才我们提到,讨论制度变革,要看这个制度还有没有支撑它的力量。中国现在的情况是什么?第一、如果继续用这套土地抵押、用低价用地来搞工业和城市,然后用土地的量来支撑增长,这个模式还有没有效?事实证明,这个制度已经撑不住这一块了——即便继续投放大量的土地,也拉不动增长。好一点的企业,不靠低价的地了。城市也是这样,土地融资这套模式搞出来的债务撑不住了。第二、继续用现在这套模式,还换不换得来东西?地价高很重要的一点是有高房价的支撑——土地抵押为什么能贷得出钱,很重要就是这个土地大家预期和事实都能搞出很高的价格,但现在你再试试看。等着房价还再涨一轮?这是痴人说梦、不可能的事了。整个中国的高房价的时代——靠把土地给绷着、靠土地抵押、靠按揭银行的钱来把房价一直绷很高来支撑的这套模式,已经不可能了。


主持人:我跟您再确认一下:您刚才一个很重要的判断是,我们不能再指望房价再涨一轮,这种可能性已经不大了?


刘守英:房价不是一个直升直降的问题,而是根据需求、质量的改善而变化。中国房价以后就是一个健康平稳的变化,有降有落,但它的增长不会是我只要买房就一定是多少倍的涨这种情况了。未来住房就是一个需求导向的商品、恢复住房的基本居住功能——不是完全把它作为一个增值、投机的资产配置方式。住房价格的增长,主要跟其质量、跟市场需求这些因素直接相关,这是它的龙头。


这个龙头传导下来,住房不能完全靠信贷、靠投机来支撑,土地价值的变现,也是靠需求。在靠需求支撑土地价格以后,政府对土地的这种依赖就不是我只要有地卖、我拿土地去抵押,就能搞到钱,然后政府对土地的这种依赖就会下降,最后传导到发展模式。比如,增长已经不可能再是一个高增长的时代了,靠宽供应土地就不可能了。再者,中国的工业已经开始转向质量升级、内涵增长。在基本模式改变以后,土地的功能、房地产的增长模式以及政府和金融对土地的关系,就会发生一个体系性的改变。要注意的是,这个体系性的改变过程中不能休克,而一定要考虑这之间的链条。


主持人:刘老师刚才谈了他对未来土地制度变迁支撑的城乡变革的一个图景。周老师,从您的角度,您觉得中国未来的城乡变革图景是什么样的?


周飞舟:我特别同意刚才刘老师对改革的看法。我们说改革一个制度,对很多问题讲的比较轻、甚至是过于轻松了,好像我们觉得这个制度不好,就可以改成一个好的。我刚才一直在讲,一个制度之所以有效,其实并不是制度本身起作用,而是这个制度里面的人他都在这么做。要改革制度,像费孝通先生说的,你不能把这些人的脑子都格式化一遍、给他装一套新系统。如果这些人他还是这么想问题,即便你改革,可能你的制度也还是运行不好,或者是有名无实,或者是它以一种不断改革的方式又回到原来的那个地方——钟摆式的改革。所以,谈改革、尤其是谈制度变迁的时候,本身不纯粹是、或者说主要不是一个制度设计的问题。古人说:兴一利必生一弊。谈制度变革,一定是利弊相生——你觉得那个制度不好,你给他改了,其实它一定伴随着另外一种不同的不好出来。很多时候就是这样,这是这个问题的复杂性。


我也很同意刘老师刚才讲“以地谋发展”的模式是到了改变的时候了。这并不是纯粹从制度设计上说它有一些缺陷,应该把这些缺陷给改掉,换成一种缺陷更少、没有缺陷的制度;而是他对宏观形势、长期发展趋势有一个判断,说那个模式已经走到了一定的程度。


我对改革的想法,刚才说中国土地制度的特色,一个是城乡分隔,再一个是两权分离,城乡分隔的土地制度对工业化和城镇化有作用,但它的弊端刚才讲过了、它也会有一些风险,会造成城乡分配格局的不平等。所以,第一、怎么把土地城乡分隔的二元性减弱,是将来制度改革的一个大方向;第二、两权分离不是一个简单的搞成一权的问题,分离本身可能就是好的。其实从纯粹从产权理论上讲,分离也是有效率的,只不过西方产权理论主要是对集体所有制不理解、有意见,觉得权利边界不够明晰,但这个集体土地所有制无论是对农民进城、还是对资本下乡,都有一个关键性的影响,在我看来未必是弊大于利,而且可能和将来中国的社会大变革有着密切的关系。


比如农民进城,我们一直觉得流动人口规模太大了,是不是应该下降了?其实并没有。数据证明,流动人口规模不但没下降,而是一直在增长,这和我们农村的土地制度明显有着很强的关系。资本下乡下不来,或者他的根扎不下去,和农村土地集体土地制度是不是也有关系?但我们是不是应该简单把这个集体土地所有制给改掉?我觉得要慎重。


农民在城乡之间不断流动,可能是中国经济和社会活力特别重要的来源。咱们过去觉得流动是不好的,因为西方的城市化理论认为,流动/迁移是暂时的,是单方向的——农民进城不回来;而中国农民是城乡之间来回走。刚才刘老师谈未来的城乡中国的图景,城乡融合、城乡一体,不是在面貌上、在建筑上城乡一体,是人的一体。他说村里有房子、县城有房子,他来回在县城之间,他从事各种业态,有各种生活方式,这是城乡融合特别核心的问题。所以,这都和城乡融合、和农村土地制度有着密切的关系,而且这之间的关系到底是怎么样的,需要进一步讨论。


6.农村老家的房子可继承、宅基地不能继承


观众提问(精选1):父母户籍在农村,名下有农业承包地和宅基地,但我已经在城市定居、户口已不在老家。随着双亲已年迈,请问他们名下的财产(房屋、土地)未来应怎么处理?


刘守英:首先,中国农村的承包地、宅基地权利的获得,是以集体成员身份权为前提——他一定得是村集体经济组织的成员;如果你是城市身份、不是这个集体的成员,你就没有那一份权利来获得承包地、宅基地。你的父母本身是集体组织的成员,拥有承包地的承包权和宅基地的使用权,未来他们老去之后,他们以集体成员身份获得的这些承包地宅基地权利就回到集体了,你没有继承权——因为中国的土地不是一个私权;但你父母私有的房子是私产,你是可以继承的,只要这个房屋不倒,你就可以一直继承,但如果这个房屋没有维修监管好、有一天塌了,那你就没有什么可继承了。并且你继承的这个房子是连着宅基地的,而宅基地的使用权你是不能继承的,所以你只有房屋的使用权,这其中也存在着房子与宅基地分离的矛盾。对很多已经从农村进城的朋友,这是他们都很关心的一个很严肃的问题。所以,宅基地改革是当前中国土地制度改革很重要的一块。


假设改革往前改一步,就是如何突破原来宅基地成员权的问题——宅基地初始分配权只有集体组织成员才有,像这位提问的朋友肯定是没有初始分配权的;未来宅基地的出租和合作使用,是不是可以开放集体组织成员的范围?比如本镇或者本县范围内出去的人(现在也有一种观点说,这些是乡贤),他未来是不是也可以回来用他父母甚至爷爷的宅基地、在这上面从事一些经济活动?这个是可以再去讨论的,我估计还是有可能的。


观众提问(精选2):一些耕地其实并不适宜耕种,如偏远山地、质量差的,但十八亿亩耕地红线的政策在那,土地性质不能改变,这您怎么看?


刘守英:有些土地地理位置很偏远或者土地质量差,但又属于耕地,被18亿亩耕地“红线”管着、不能变,对这块地怎么办?第一,要弄清楚这块地是不是永久基本农田,如果是基本农田,这块地的用途就不能动了,即便位置偏远质量不好,也只能做耕地使用。第二,对于偏远地区的土地,涉及到国家的土地整理问题,这不是农民自己能解决的,需要有一个国土整理的国家工程去综合治理土地,这可能是国家下一步要做的事。现在中国虽然紧守耕地红线,但是耕地相关的这些空间保护不好、利用也不够好,加之很多地方地块非常碎,大量的地是被浪费掉了。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《经济观察报》(2022-08-29),转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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