宋洪远 江帆:土地制度安排与城镇化进程——基于中国与拉美国家的比较分析

选择字号:   本文共阅读 163 次 更新时间:2022-06-28 20:57:47

进入专题: 土地制度   城镇化   以人为本   现代化  

宋洪远   江帆  

  

   摘要:城镇化是现代化的必由之路,合理的土地制度安排能够推动城镇化的发展。从拉美国家的城镇化陷阱分析入手,认为与其经济发展水平不相匹配的高城镇化率、高度集中的土地问题、严重滞后的社保制度、追求短期经济增长的发展观念等衍生出了一系列具有关联性、连续性,且难以逆转的经济、社会、环境问题,深刻影响了拉美国家的城镇化进程和持续发展,高度集中的土地制度是拉美国家陷入城镇化陷阱的重要原因。继而阐述不同时期的土地制度安排对我国城镇化进程的影响,通过对土地制度安排与城镇化关系的研究可以发现,我国的土地制度安排对跨越城镇化陷阱具有重要意义。通过对比分析发现,中国走出了一条以人为核心的新型城镇化道路,其内涵是坚持以人民为中心、坚持城乡统筹发展、深化土地制度改革、加强社会保障体系建设。

   关键词:土地制度;城镇化;以人为本;现代化

  

   城镇化是国家现代化的重要组成部分,也是经济转型过程中农业剩余劳动力转移的主要途径和有效载体。加快推进城镇化,对调整优化就业结构、全面推进乡村振兴、加快国家现代化进程,具有重要意义。2013年12月,习近平总书记在中央城镇化工作会议上发表重要讲话,将城镇化视为现代化的必由之路,提出了推进城镇化的主要任务。这为正确认识和把握城镇化发展的客观规律、推动中国特色新型城镇化明确了方向。之后,党和政府出台实施了一系列相关政策措施,在政府和市场的共同作用下,我国城镇化进程不断加快。国家统计局发布的相关数据显示,2021年我国城镇人口达到91425万人,占总人口比重为64.7%,城镇化进入高质量发展阶段。

   在城乡经济社会关系和结构不断变革,传统农业社会向现代工业社会转变的过程中,如何配置土地要素成为推动城镇化的重要制度安排。通过明确土地产权、土地征收、土地流转等方式改革,重构土地与劳动力之间的要素配置机制,对城镇化发展进程产生了深刻影响。从现实情况看,我国的城镇化以土地要素为依托,在对土地进行开发和利用的基础上,城市发展空间和布局不断得到拓展,城乡地域关系发生改变,进而推动城镇化水平不断提高。可见,土地制度安排在城镇化进程中扮演着极其重要的角色,土地成为推进城镇化的核心要素,并为大规模基础设施建设、产业结构调整、人口集聚、企业集中、产业集群发展提供了重要支撑。

   但是,由于我国人多地少的基本国情,城市规模和建设用地的需求与土地供给之间的矛盾凸显,城镇化大规模的空间扩张带来了失地农民增加、土地资源错配、耕地资源减少、结构失调、粮食安全等问题。此外,由于我国城乡分割的户籍制度和农村土地制度的特殊性,不仅使得人口的集聚表现为“农民工”形态,而且使得农村土地制度及其变革成为我国城镇化进程中的关键。因此,我国的土地制度安排能否为城镇化发展提供强大动力以及城镇化进程中是否会出现严重的“城市病”,是新发展阶段值得探究的重要问题。

   一、文献综述

   改革开放以来尤其是近20年来,我国城镇化进程快速推进,土地要素在其中发挥了举足轻重的作用。正因如此,城镇化中的土地问题成为学术界重点关注的热点问题。在城乡二元经济结构下,我国的城镇化突出表现为人口和土地两个维度。其中,人口城镇化导致农村人地关系的调整以及土地经营规模的变化,土地城镇化则涉及土地所有制关系的变革,因而上述两方面与土地制度安排之间都存在紧密联系。

   土地制度通过土地产权、土地流转、土地征收等方式改革,实现对土地要素的合理配置。从土地产权角度看,土地权利作为农民的核心权利,是迁移自由的重要保证和城镇化的物质载体;土地产权制度能否适应经济社会发展的现实需要,在很大程度上决定着城镇化的方向和成效。一方面,以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的确立,赋予了农民承包经营权,极大地调动了广大农民的生产积极性,解放和发展了农业生产力,推动了农业生产水平和土地利用率的提高,为城镇化奠定了坚实的物质基础。另一方面,土地产权的确立赋予了农民自主择业的权利。随着城市经济的不断发展,预期收入增加、劳动力需求加大,大量农村剩余劳动力基于收益最大化的考量,不断进行跨区域非农转移,进一步推动了城镇化的发展。从土地流转角度看,周文等认为,土地流转的缺失会使得转移的农村劳动力遭受土地收益损失和额外成本增加的双重压力,并提高进城务工人员所需的人力资本阈值,对城镇化的发展起到一定的阻碍作用;对于进城农民而言,土地的资产属性增强,通过土地流转获取的收益能够提高其在城镇的生活水平,且土地流转收入具有较强的稳定性和持续性,在一定程度上能够增强进城农民稳定留居的意愿,进而促进市民化水平的提高。从土地征收角度看,实施初期的征地制度在推动基础设施和城市建设、完善现代工业体系等方面发挥了重要作用,经济快速增长阶段的征地制度进一步为城镇化的发展提供了空间保障。总体而言,在满足公共利益、保障农民合法权益的基础上,通过征收土地能够促进国家工业化和城镇化进程。

   我国的土地制度安排对于城镇化的促进作用得到了部分学者的肯定,但是也有学者持怀疑态

   度,认为不合理的土地制度安排会抑制我国的城镇化进程。李小建认为,新型城镇化的核心是人的城镇化,但我国的城镇化发展模式仍以土地、资源推动和规模扩张为主,从长期来看,这种发展模式不仅不能推动城乡协调发展,反而会使得城乡差距扩大,对经济增长产生抑制作用。彭旭辉等指出,大规模的征地会导致失地农民大量出现、征地冲突激化、社会福利损失、农民与政府之间的紧张关系加剧等问题。由政府完全垄断建设用地供给的“用途管制+征地制度”,很大程度上阻碍了农民分享城镇化带来的土地增值收益,同时也带来土地腐败问题并诱发土地寻租行为,严重影响城乡关系,阻碍了城镇化的发展。城乡二元土地制度衍生出的“土地财政”,使得中国的城镇化具有明显的“土地城镇化”特点,“人口城镇化”相对滞后引致“化地不化人”现象突出,延缓了农民向城镇迁移的速度。

   综上所述,已有文献对土地制度与城镇化展开了较为广泛的研究,但并未明确二者之间的内在联系。在现代化步伐加快迈进的背景下,重新审视土地制度安排对城镇化的影响,对于破解城乡二元结构难题、促进城乡融合发展具有重要意义。有学者通过对拉美城镇化进程的分析,认为从某种程度看,中国正面临与拉美国家相似的严峻挑战。拉美国家作为世界上城镇化率最高的地区之一,其现代化进程开启较早,但却长期陷于城镇化陷阱之中。如何避免重蹈拉美国家覆辙,走出一条具有中国特色的城镇化道路,是稳妥有序推进城镇化进程的主要途径。因此,本文基于比较分析方法,在梳理拉美国家城镇化陷阱的形成过程及其原因的基础上,比较拉美城镇化与我国城镇化驱动机制的系统性差异,分析我国现有的土地制度安排对城镇化的影响,并提炼概括相关经验和启示,在回答我国的土地制度安排是否有利于城镇化这一问题的同时,以期为更好地推进城镇化进程提供一定的参考和借鉴。

   二、拉美国家城镇化陷阱的表征及其成因

   拉美国家的现代化进程开启较早,19世纪70年代以后,拉美国家的农产品、矿产品等初级产品出口持续繁荣,吸引大量外国投资和外国移民进入沿海港口城市,城镇化初步发展并表现出移民城镇化的特点。20世纪30-70年代,为有计划地促进国内民族工业发展,拉美各国普遍实行进口替代战略。在这一战略的影响下,许多拉美国家建立起现代工业体系,工业产值大幅增加,创造了20世纪60年代前后经济快速增长的“拉美奇迹”。由于这一时期拉美各国制造工业主要集中在首都及其附近的大中城市,迅速发展的工业化和高度集中的工业布局,使得农村劳动力涌入城市,推动拉美城镇化加速发展。20世纪80年代以后,拉美国家城市人口比重持续增加,但由于城镇居民占全国总人口的比例超过拉美国家经济发展水平所允许的上限,相应的配套措施不能满足城镇化的发展需求,导致生态环境恶化、贫富分化加剧等“城市病”的出现[27];进口替代战略失效、债务危机等更是带来了投资匮乏、就业不足、城市缺乏产业支撑、基础设施建设滞后、公共服务供不应求等难题。拉美国家畸形发展的城镇化,使得失业率持续攀升、两极分化加剧、社会矛盾激化,不仅未能缓解农业农村问题,反而限制了经济社会的发展,使其逐渐陷入城镇化陷阱之中。

   1.拉美城镇化陷阱的表征

   由于拉美的城镇化缺少统筹规划,大城市人口的过度集中和急速扩张致使城镇化进程充满“无序”和“混乱”。与经济发展水平不相匹配的高城镇化率、高度集中的土地问题、严重滞后的社保制度、追求短期经济增长的发展观念等衍生出了一系列具有关联性、连续性,且难以逆转的经济、社会、环境问题,深刻影响了拉美国家的城镇化进程和持续发展。

   第一,农村人口的无序涌入造成城市秩序混乱。拉美国家的城镇化发展主要表现为农村人口大量迁移至城镇,城乡发展战略失衡是导致农民在短期内迅速且大规模流入城市的重要原因。为推动经济快速增长,拉美国家采取重工抑农政策,粗放型的农业经营方式和机械化的生产经营使得农业劳动力需求持续下降。同时,由于拉美国家在独立后未能很好地调整土地政策,农村土地高度集中化、土地分配极端不平等导致大量失地农民无法在农村地区生存,只能前往城市寻求工作机会。但由于政府缺乏必要的应对措施和规划,城市无法为迅速增加的庞大外来人口解决就业、住房、医疗、教育、水电等基本公共服务供给问题,造成城市秩序混乱。

   第二,失地农民的住房问题突出,造成非正规住宅和贫民窟大批出现。大量失地农民流入城市后,由于收入水平很低且无法获得住房信贷,只能通过非法“侵入”的手段占领闲置土地,自己搭建简易的住房。而由于这些住宅并不在政府的规划范围之内,甚至被认定为不合法,导致这些住宅区基础设施建设极度匮乏,逐渐形成了非正规贫困阶层居住的大片贫民窟。居民居住环境恶劣,既难以获得稳定的就业和收入,也缺乏社会保障和福利,使得贫民窟成为犯罪率最高的地区,构成影响城市社会稳定的重要隐患。

   第三,教育、医疗等供给不足,贫富差距持续扩大。由于拉美国家失地农民经济地位脆弱,无法为子女提供良好的教育,贫困问题代际传递,导致拉美贫困发生率长期以来居高不下,成为世界上贫困化程度最高的地区之一;贫民窟人口密集,医疗条件落后、资源脆弱,限制了人力资本的积累。大量的社会财富集中在少数人手中,贫富差距进一步扩大化,生活在贫民窟的低收入群体与其他城市居民被严格割裂开来,出现了明显的社会分层;社会流动性较差,贫困人口难以获得同等的服务和待遇,逐渐成为城市的边缘群体。

   第四,过度城镇化带来环境恶化问题。从自然环境看,超前和过度的城镇化表现为拉美国家急剧增长的城镇人口超过了资源和环境的承载力,造成城市污染严重、生态环境恶化。从生活环境看,由于缺乏必要的城市基本维护设施,无序扩张的贫民窟带来的大量生产生活垃圾难以得到有效处理,严重影响了民众的居住环境。从社会环境看,居住在城市贫民窟的贫困群体通常会采取暴力手段以维持日常所需的物质条件,长期贫困可能使其产生对社会的不满情绪,并逐渐发展为对社会公德、国家法律等的漠视,致使犯罪行为猖獗。

   2.拉美城镇化陷阱的成因

20世纪中期,拉丁美洲农村土地高度集中,多数农民没有土地,农业机械化的发展更是降低了对农业劳动力的需求,农村剩余劳动力大量增加。农民被迫离开农村,涌入城市寻求工作和生活机会,但由于文化水平低、缺乏必要的劳动技能,加之城镇劳动力市场供过于求、社会保障体系不完善等,使得这些贫困农民很难在正规部门就业,以至于收入很低、生活无保障,对社会稳定和经济发展造成较大影响。(点击此处阅读下一页)

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