李培林:面对未来:我国城镇化的特征、挑战和趋势

选择字号:   本文共阅读 1246 次 更新时间:2022-09-20 09:37

进入专题: 城镇化  

李培林 (进入专栏)  

【摘要】改革开放40多年来,我国城镇化形成了跨越式发展、市场和政府双驱动、城市人口规模和地域空间急剧扩展、推动经济转型和消费、巨大流动人口等一系列重要特征。经济社会领域的一些转折性变化标志着我国城镇化进入一个发展的新阶段,城镇化也面临发展动力深刻变化、城乡之间巨大的发展差距、人口结构深刻变化、各种新老“城市病”难题、新冠疫情常态化影响等严峻挑战。本文强调在应对这些挑战的过程中,要高度关注和把握我国城镇化未来发展的新趋势。

【关键词】城镇化   跨越式发展   城乡分割

【作者简介】

李培林,社会学博士,中国社会科学院学部委员,中国社会科学院大学特聘教授、博士生导师



目次


一、我国城镇化的鲜明特征


(一)改革开放以来我国城镇化的跨越式发展


(二)城市人口规模和地域空间的急剧扩展


(三)城市成为经济转型中心和消费中心


(四)城市发展中的市场和政府双驱动


(五)城市中的巨大流动人口


二、我国推进城镇化面临的挑战


(一)城镇化发展的动力发生深刻变化


(二)城乡之间依然存在巨大的发展差距


(三)人口结构变化对城市发展影响深远


(四)“城市病”治理的老难题和新难题


(五)新冠疫情常态化对城市治理的考验


三、我国城镇化发展的未来趋势


(一)城镇化水平将会继续提高并突破75%的天花板


(二)“城市群”和“都市圈”的快速兴起


(三)逆城镇化的趋势将逐步展开


(四)改革城乡分割的户籍制度是一个长期过程





中国的城镇化是中国式现代化的一个重要维度。对已经完成现代化的发达国家来说,城市生活成为国民生活的常态,城镇化似乎已经不再是一个热门话题,人们更多的是在谈论“城市病”。但对仍处于城镇化发展中后期的中国来说,在绝大多数人的心目中,城市一直是生活美好、经济发达和现代化的象征。在改革开放以来的40多年中,中国展开了规模宏大的城镇化进程,并实现了跨越式的发展,也形成了自身的鲜明特征。现阶段中国的城镇化正处在步入高质量发展的转折点上,我们需要清醒地认识我国城镇化的特征、挑战和未来发展趋势。




一、我国城镇化的鲜明特征


中国的城镇化与世界各国的城市化一样,遵循着世界城市化的一般规律。但中国的城镇化也由于其巨大的人口规模、社会结构特征和国家治理制度,形成了自身的一些鲜明特征。这些特征在某种程度上决定了中国城镇化面对的特殊问题和可能的选择。

(一)改革开放以来我国城镇化的跨越式发展

中国是具有几千年农业文明的大国,定居和农耕是中国传统社会的主要特征。直到新中国成立初期的1950年,中国仍然是一个典型的农民大国,城市化率只有11.8%,工业文明对于中国还是一种陌生的文明,而那时欧美国家的城市化率已经普遍超过50%,英国的城市化率达到78.9%,美国的达到64.2%。参见世界银行数据库。

从1950年代到1960年代初,由于国民经济的恢复和大规模工业建设,我国城镇化也经历了一个快速发展时期,到1960年代初城镇化率达到17%,城镇化率年均增长0.52个百分点。但由于此后“大跃进”和严重自然灾害的后果,特别是“文革”期间1000多万名知识青年“上山下乡”,城镇化长期停滞。从1962年到1978年,在长达16年的过程中,我国城镇化水平几乎没有任何进展,一直停滞在17%。而在1980年世界的平均城市化率已经达到42.2%,发达国家的平均城市化率达到70.2%。

1978年改革开放以后,中国城镇化进入跨越式发展时期。从1978年到1990年,城镇化率从17.0%提高到26.4%,年均增长0.78个百分点;从1990年到2000年,城镇化率从26.4%提高到36.2%,年均增长0.98个百分点;从2000年到2010年,城镇化率从36.2%提高到49.7%,年均增长1.35个百分点;从2010年到2020年,城镇化率从49.7%提高到63.9%,年均增长1.42个百分点。从1990年到2020年,可以说是中国城镇化跨越式发展的“黄金30年”。

这种城镇化的跨越式发展,一方面是相对于中国自身的城镇化历程而言的,在中国历史上城镇化从未有过如此快速的发展;另一方面也是与起步较早的发达国家的快速城市化时期相比较而言的。例如,英国在1851—1861年的10年间,城市化率由54%提高到62.3%,年均提高0.83个百分点;德国在1890—1900年的10年间,城市化率由42.5%提高到54.4%,年均提高1.2个百分点;美国在1900—1910年的10年间,城市化率由39.6%提高到45.7%,年均提高0.61个百分点。

在中国城镇化发展的“黄金30年”期间,到处是大规模建设的吊车和脚手架,无数的城市高楼如雨后春笋般拔地而起。最典型的例子是深圳,芝加哥曾创造了工业大都市崛起的神话,而深圳更是创造了工业大都市的奇迹,从一个小渔村发展成人口超千万的大都市只用了20多年。

城镇化跨越式发展的特征并非中国独有,后发展国家通常会有这种现象。一些拉美国家的城市化,也具有鲜明的“跨越式”发展的特征。1950年,拉美国家的平均城市化率为41.8%,但30年后的1980年,快速上升到64.0%,年均增长0.74个百分点,接近当时欧洲的城市化水平,而到1997年平均城市化率达到77.7%。在亚洲,日本的城市化也曾出现过跨越式发展时期,在1950—1980年的30年间,日本的城市化率从35.7%提高到76.2%,年均提高1.35个百分点。参见世界银行数据库。

跨越式发展也会带来一系列城市发展失衡问题和各种“城市病”,最典型的就是拉美国家大都市里让人心灵震撼的漫山遍野的“贫民窟”现象。中国城镇化的跨越式发展也带来发展阶段的叠加,应该在不同发展阶段解决的“城中村”问题、“城市病”问题、城市“现代风险”应对问题并存。

(二)城市人口规模和地域空间的急剧扩展

我国城镇化的快速发展,最突出的表现是城市人口规模和地域空间的急剧扩展。1990—2020年的30年间,我国市辖区人口在300万人以上的特大城市从6个增加到20个。与此同时,城市的地域空间也立体地扩张,各类人口规模城市的平均区域面积急剧扩大。根据国际社会公认的标准,土地城镇化与人口城镇化的合理比值是1∶1.12左右。而我国的土地城镇化速度远远超过了人口城镇化速度,1990—2000年的10年间,土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.71倍,2000—2010年的10年间,土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.85倍。

在城市人口规模方面,学者们曾建立各种模型为最优城市人口规模设立界限。汉德森(J.V.Henderson)认为,最优城市人口规模取决于城市边际社会收益和边际社会成本的比较,当城市扩张产生的“城市病”(交通拥挤、房价高企、环境恶化、资源承载过量等)带来的边际社会成本高于边际社会收益时,城市人口的扩展就是“不经济的”。1973年著名经济学家舒马赫(E.F.Schumacher)发表《小的是美好的》一书,认为城市适度人口规模是50万人。王小鲁等也曾对中国的最优城市人口规模进行过测算,认为中国的城市最优人口规模在100万人到400万人之间。

然而,与学者们关于城市最优人口规模的理论和测算相反,在现实中城市“最优人口规模”或“适度人口规模”的界限不断被突破和改写,国际上千万人口以上的超大城市不断涌现,激发人们想象城市“越大越好”。韩国的首都首尔,人口和经济占比都超过了全国的1/4。中国的城市发展实践,似乎也在验证这种“越大越好”的想象。根据第七次全国人口普查数据,中国城区常住人口超过1000万的超大城市已达到7个,即上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津,500万—1000万人口的特大城市也达到14个,而这些城市的人口平均聚集经济效益(人均GDP)远高于大、中、小各类城市的平均水平。

迄今我们似乎还没有一种有经验支持的完善理论来确定城市人口规模的极限,但城市“越大越好”的想象显然会引导城市走向难以持续的境况。

(三)城市成为经济转型中心和消费中心

随着我国经济增长动力发生深刻变化和产业结构升级的需要,原来作为工业化自然结果的城镇化,被寄予促进经济转型和扩大消费的厚望。由于中国城镇化过程中存在的巨大城乡差距,城市特别是大城市,成为中国的消费中心。2020年,在中国居民的总消费支出中,城镇居民的消费支出占到77.7%。

在改革开放以后的相当长一段时期里,投资和出口扮演着推动我国经济高速增长的主要角色。进入21世纪以后,投资和出口对经济增长的推动作用明显减弱,而消费逐步成为推动经济增长的基础性力量,最终消费支出对经济增长的贡献率在2015年以后达到60%左右。特别是针对国际经济增长放缓态势形成的影响,中国在2020年提出要逐步形成以“国内大循环”为主体、“国内国际双循环”相互促进的新发展格局。

其实自1998年以来,中国一直强调扩大消费的政策。然而令人费解的是,从2000年到2019年,中国的最终消费率(居民最终消费+政府最终消费/国内生产总值)从63.6%下降到56.0%,特别是居民消费率(居民消费/国内生产总值)从2000年的46.7%下降到2010年的近20年最低点34.3%,到2019年恢复到39.2%。这一比例不仅远低于发达国家,也低于发展中国家的平均水平,2019年美国的为67.9%,法国的为53.7%,日本的为55.2%,巴西的为64.8%,俄罗斯的为51.2%,印度的为60.5%。近十几年来(排除近两年新冠疫情对居民消费的特殊影响),我国社会消费品零售总额的增长和居民收入水平的增长,都快于GDP的增长或同步增长,但居民平均消费倾向(平均消费支出与平均可支配收入之比)却持续走低。关于中国人的储蓄偏好说法似乎也无法解释这一现象,因为在此期间我国居民储蓄存款余额的增长明显放缓,家庭因房贷形成的金融负债率则不断升高。经济学家的解释是,中国作为一个脱离“温饱”阶段不久的发展中国家,消费结构升级遇到了门槛,在教育、文化、媒体、医疗、保健、住房和体育等一系列新兴消费领域,都还没有形成有效消费的供给体系;社会学家则更加强调收入差距过大对大众消费的抑制作用,呼吁促进中等收入群体成长、建设橄榄型社会。

近十几年来,随着中国新发展理念的形成,绿色低碳发展成为中国经济增长的硬约束,仍处于工业化后期的中国,大城市普遍开始了“去工业化”的过程,城市经济的转型升级似乎也成了服务业产值比重不断升高的过程。2013年中国服务业产值比重首次超过工业产值比重,2020年中国服务业就业人数接近农业和工业就业人数之和(47.7%),都是具有象征意义的转折点。然而,相关专家也发出警示,过早的“去工业化”是跌入“中等收入陷阱”的主因,对于刚刚步入工业化后期的中国而言,工业化进程远未结束,工业对推动中国经济发展的主要地位没有变化,工业的发展依然是推动全员劳动生产率提高的主要力量。中国需要的是基于科技创新和绿色发展的新型工业化,而不是“去工业化”。

(四)城市发展中的市场和政府双驱动

从欧美发达国家的城市化过程来看,一个最鲜明的特征就是市场机制的驱动。城市经济的聚集效应,成为城市快速发展的主要诱导因素和推动力量。在中国城镇化的跨越式发展中,市场经济的发展也是一个主要因素,但与欧美城市化过程相比,自上而下的政府推动成为中国城镇化的一个鲜明特征。从城市的规划、土地的出让和拍卖、基础设施的建设到建筑工程的审批、改造拆迁等,政府都是城市资源配置的重要力量。

中国城镇化过程中政府推动的特殊作用,从某种意义上说也是由两个重要条件决定的。一个是土地所有权的公有制度。根据中国的法律(主要是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》),城市市区的土地都归国家所有,农村土地原则上归农民集体所有。土地使用权可以依法转让,但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国家为公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用。中国土地所有权的公有制度,决定了中国城市建设中任何涉及土地的建设都必须得到政府的审批和许可。另一个是中国基础设施建设的“项目制”。政府通过规划和设立各种投资“项目”,进行大规模城镇化基础设施建设,如建立开发区、建设新区和新城、建设中央商务区、实施旧城改造等,通常都是通过“项目制”实行的。城镇化最有象征意义的政府推动,就是相当一部分省会城市在政府主导下建立了新城,并把政府机构办公地点迁入新城,使新城成为新的城市中心。

政府的推动力量在某种程度上加快了城镇化的进程,是中国城镇化呈现跨越式发展的重要影响因素。但这种政府推动也有不利的影响,就是地方政府具有征用拍卖土地获得政府收入的冲动,从而造成土地城镇化速度远高于人口城镇化速度的局面,这在很大程度上降低了中国城市的土地产出效益和聚集经济效益。

(五)城市中的巨大流动人口

城镇化的过程本身就意味着人口从乡村向城镇的集中,但巨大流动人口的出现,却也是改革开放以后中国城镇化的一个重要特征,甚至是经济发展的风向标。

在中国传统的乡土社会里,小农经济把家庭和劳动力束缚在农耕上,“安土重迁”是长期形成的生活惯习。根据国家计划生育委员会在20世纪80年代末的一项有200多万人样本的抽样调查数据,甚至直到1988年,全中国85.1%的人从未离开过出生地所在的县,而仅有约6%的人有过跨省迁移。

伴随着全球化、市场化、工业化和城镇化进程的加快,加之促进人口流动政策的实施,我国流动人口数量快速增长。根据国家统计局网站公布的我国人口普查数据,1982—2020年,全国流动人口总量从657万人增加到3.76亿人,占全国人口的比重从1.9%增加到26.6%。当然,流动人口并不能全部反映人口从乡村向城镇的集中,因为流动人口包括了人口在调查时点的跨省流动、省内流动和辖区内的“人户分离”。但人口从乡村向城镇的集中是人口流动的主要驱动力,在2000年、2010年、2020年的人口流动总量中,从乡村向城镇的流动人口分别占到流动人口总量的52.2%、63.2%、66.3%。而在从乡村向城镇流动的人口中,又主要是劳动力的流动,即所谓的进城“农民工”。根据国家统计局公布的《2021年农民工监测调查报告》,2021年全国农民工总量为2.93亿人,其中外出农民工为1.72亿人,年末在城镇居住的进城农民工为1.33亿人。

大量劳动力从乡村向城市的流动,成为中国经济增长和劳动生产率提高的重要驱动力,每个劳动力从农业向非农产业的转移,都意味着整体劳动生产率的提高。然而,庞大流动人口的出现,也存在城乡分割管理的户籍制度的原因,绝大多数进城务工经商的农民工及其随迁亲属,难以转化为享受城市居民同样待遇的“市民”。2020年,中国的常住人口城镇化率达到63.9%,但户籍人口的城镇化率才只有45.4%,这两种城镇化率相差的18.5个百分点,意味着全国还有约2.6亿在城镇常住的农村户籍人口,其主体是在城镇工作生活半年以上的农民工及其亲属,他们还没有获得城市户籍以及相应的福利待遇,没有实现真正的“市民化”。



二、我国推进城镇化面临的挑战


2021年我国城镇化率接近65%,进入城镇化中后期发展阶段。而中国城镇化的鲜明特征,决定了其所面临的问题和挑战既有这一发展阶段的常规性问题,也有自身的一些特殊挑战。

(一)城镇化发展的动力发生深刻变化

中国的城镇化也遵循着世界城市化的一般规律,即主要依赖工业化的推动。但与其他国家城市化不同的是,中国的工业化水平与城镇化水平的落差较大,城镇化长期滞后于工业化。直到2020年,在中国的GDP中,农业产值比重已经下降到7.7%,但乡村常住人口占总人口的比例仍高达36.1%。随着城市产业结构升级的加快和城市绿色发展的要求成为硬约束,我国的大城市普遍开始了“去工业化”的过程,城市经济中的服务业占比不断升高,城镇化发展的动力发生深刻变化,工业和服务业在推动城镇化中的力量呈现此消彼长的态势。

关于在推动中国经济增长和城镇化过程中工业和服务业的作用比较,目前还存在着很多争论。从已有的研究结果看,工业对投资和出口的拉动作用更为显著,而服务业在吸纳劳动力和提供就业机会方面发挥着更大的作用。一些学者认为,服务业相比较工业,其生产效率和增长率都较低,其在城市经济中比重的提高,会削弱城市发展的动力,这通常被称为“鲍莫尔病”。也有不少学者持不同看法,认为服务业种类很多,相当一部分现代服务业的经济效率和技术水平要高于工业。而且与工业相比,某些现代服务业的经济聚集效应更明显,比如在英国,金融保险业的集中程度比制造业高35倍,信息和通信业的集中程度比制造业高7倍。特别是在数字技术的时代,数字赋能会促使服务业超常发展,从而成为经济增长和城市发展的新引擎。2021年,在中国乌镇召开的世界互联网大会提出,互联网产业的发展要有利于克服“鲍莫尔病”和“数字鸿沟”,实现包容性增长。

显然,当城市发展中“去工业化”成为普遍的长期趋势时,现代服务业能否迅速成长为城市发展的新引擎,成为城镇化过程中实现动力转换的关键议题。

(二)城乡之间依然存在巨大的发展差距

中国城镇化的跨越式发展以及各种资源大量向城市集中,也造成了中国在城市发展中存在巨大的城乡差距。2021年,农村居民年人均可支配收入为1.9万元,只相当于城镇居民年人均可支配收入4.7万元的约40%,加上资产和各种有形的、无形的福利待遇上的差距,城乡之间的生活差距和发展差距是巨大的。这种巨大的城乡差距,也是中国总体收入差距过大、基尼系数超过0.46的主要影响因素。中国由于人多地少,农户户均耕地面积只有0.6公顷,绝大多数农民仅靠农业产出收益难以过上体面生活,大量的农村富余劳动力要靠外出打工收入补贴生活,2020年农民外出打工的工资性收入已占农村居民全部收入的40%,成为农民收入增长的重要因素。这两个40%,即农村居民人均收入仅相当于城市居民人均收入的40%和农民的非农打工收入占其全部收入的40%,呈现了中国农民的发展困境。特别是1995年之后出生的新一代农村青年,已经很少有人愿意留在他们祖祖辈辈生活的故土和村落,实际从事农耕的都已经是中老年劳动力,可能也是中国最后一代传统小农。

伴随我国快速的城镇化,也出现了常住人口城镇化快于户籍人口城镇化的“半城市化”问题和大量农民工进城打工带来的农村“三留守问题”(留守老人、留守妇女、留守儿童)。在我国劳动力总量逐年减少的情况下,城市对农民工吸引力的减弱也会对城市自身的发展造成极大影响。加快推进农业转移人口的市民化和在公共服务、社会福利上的城市社会融入,并防止一些乡村走向衰败和凋敝,成为落实新型城镇化战略和乡村振兴战略的重要任务。

从国家战略的层面来看,一方面,要推动实现农业和农村的现代化,让绝大多数农民富裕起来,因为没有农村的现代化,也不可能实现国家的现代化;另一方面,作为一个人口大国,要确保国家的粮食安全,要把“饭碗端在自己手里”,以应对各种可能的风险。这是中国走向现代化需要解决的最大难题,也是在中国城镇化进程中城市发展孤军突进的风险所在。从这个维度来看,我国提出的“新型城镇化”发展战略和“乡村振兴战略”,其核心要义就是破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展。

(三)人口结构变化对城市发展影响深远

2010年以来,我国的人口结构发生两个深刻变化,即老龄化的加速和劳动年龄人口的下降。2020年,我国60岁及以上人口为2.64亿,占总人口的比例从2010年的16.2%上升到18.7%,65岁及以上人口为1.91亿,占总人口的比例从2010年的9.8%上升到13.5%。与此同期,准确地说是从2014年开始,劳动年龄人口(15—64岁)的总量和占总人口的比例出现双下降。从2013年到2020年,我国15岁至64岁劳动年龄人口总规模从10.10亿人的峰值下降到9.68亿人,减少了4200万人,7年间年均减少约600万人;劳动年龄人口占总人口的比例,也从2013年的73.9%下降至2020年的68.6%。人口结构的这两个深刻变化,都对我国的城市发展产生重大影响。

老龄化造成中国老年抚养比在2010年以后加速升高,而且中国老龄化的特殊性是,现在绝大多数60岁以上的城市老年人的家庭都是独生子女家庭,代际养老遇到诸多困难。城市的社会养老问题日益突出,尽管居家养老仍然是主流的城市老年人的生活方式,但随着老龄化的加深和失能半失能老人的增多,将会出现对康养结合的养老机构的巨大需求。同时,中国从业人员的退休年龄较早,一般劳动者男性60岁、女性55岁就退休,延迟退休年龄的制度虽已讨论多年,但因存在各种争议不断延后出台,并实行软约束的渐进体制进行过渡。这就使得中国城市中60岁以上老年人中的实际不从业人员的比例相对较高。老龄化给城市经济活跃度带来很大影响,从2020年人口普查数据显示的全国老龄化最严重的前50个城市看,相当一部分老龄化严重的城市都面临着就业机会少、年轻人出走、消费不振、增长乏力等问题。

劳动年龄人口的大幅度减少,也对城市发展产生重要影响。改革开放以来,特别是1990年以来,中国城镇化的跨越式发展在很大程度上得益于农村富余劳动力向城市的转移。大量的农民工进城支撑了中国城市大规模的建筑工程、制造业和一般服务业的快速发展。但这种情况目前已发生转折性变化,城市一般服务业的劳动者平均年龄在攀升,即便是在经济增长下行、城市失业率升高、大学毕业生“就业难”的情况下,城市制造业也出现“招工难”问题,各大城市更是开出各种优惠条件对高素质人才展开“抢人大战”。

我们目前还缺乏深入的相关研究来解释这种人口结构的深刻变化是否会导致中国城镇化进程和人口向大城市集中的趋势放缓。从世界城市发展的进程来看,城市劳动力素质的提高和产业技术水平的快速提高以及带来的劳动生产率的提高,也会减少城市发展对劳动力供给的需求。不过从日本城市的发展来看,自2011年日本总人口出现下降之后,东京都市圈的人口总量仍在持续增加,而且东京都市圈的人口密度远高于以上海为中心的长三角都市圈。

(四)“城市病”治理的老难题和新难题

城市在发展中必然会遇到一些突出的普遍问题,如交通拥堵、环境恶化、资源短缺、房价高企、就业困难等,这些通常被称为“城市病”的老难题。中国为解决这些“城市病”的老难题也采取了各种特殊举措,例如为了解决城市环境污染问题,实行了严格的、大规模的生产和生活能源使用减碳措施,包括关闭众多碳高排放企业、投放巨额财政补贴实行生活取暖“煤改电”“煤改气”等;为了解决北方城市普遍缺水的问题,实施了跨越数千公里、调水数百亿立方米的“南水北调工程”;为了解决城市房价飙升的问题,普遍实行城市住房的限购政策;为了解决特大城市交通拥挤的问题,实行了家庭购车限制和限行制度;等等。

然而,中国的城镇化也面临着一些自身的突出问题。从社会学的视角看,主要是城市的包容性问题和社会活力问题,而且这是两个相互关联的问题。国务院发展研究中心和世界银行联合课题组等在一份题为《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》的研究报告中,把效率、包容性、可持续性列为中国城镇化的三大挑战,并从社会不平等、户籍制度、公共服务供给、住房供给等多个维度分析了包容性问题。城市在发展中追求环境美丽、市容整洁、生活美好是必然的过程,但城市不应只成为富人的天堂,应当让各个社会阶层都有实现梦想的空间和机会,这是城市活力和竞争力的重要社会结构基础。国际经验表明,社会和人口流动性的增加,对增强城市社会活力、促进城市产业发展和弱化社会不平等发挥着重要作用。而迄今为止,我国城市特别是大城市对外来人口落户的限制仍然以各种各样的形式存在,包括设立受教育水平、技术、投资、收入等不同的门槛。

实际上,在我国劳动年龄人口总量减少趋势加快的情况下,城市流入人口将会受到重大影响,而城市流入人口是城市社会活力的重要源泉。

(五)新冠疫情常态化对城市治理的考验

自2019年末肇始的新冠疫情,至今已经两年多了,其波及范围之广、持续时间之长、对经济社会生活的影响之巨大,是前所未有的。新冠疫情作为具有突发性、不确定性、不可预测性、迅速扩散性等特点的“现代风险”,最大的不同之处是打破了人们关于“现代风险”“来得快、走得也快”的认识,表明这种“现代风险”可以“常态化”存在。

在迄今为止的城镇化历史上,城市发展的结果就是不断地缩短人们的“社会距离”,“社会距离”的缩短成为城市社会生活的鲜明特征和活力源泉,而新冠疫情就像是一道人类“社会距离”的“魔咒”,对其防控的最基本要求就是保持“社会距离”,这是城市治理从未遇到过的难题。

面对新冠疫情,中国采取与世界其他国家不同的“动态清零”疫情防控总方针,要求及早发现、快速处置、精准管控感染者和密接者、确保疫情不出现规模性扩散。在疫情发生的城市,这对保持“社会距离”有了更严格的要求。这种中国式疫情防控措施在国际上也受到一些质疑和非议,认为成本太高、过分影响经济社会生活。但中国作为人口众多、人口密集的发展中国家,人均医疗资源远低于发达国家,一旦疫情大规模扩散开来,对经济社会生活的影响将是不可估量的,特别是对具有基础病的老年人和缺乏医疗保障条件的弱势群体来说更是致命的。

新冠疫情防控带来的物理空间隔离,大大增加人们对互联网的依赖。在疫情影响下,各种实体产业,尤其是酒店、餐饮、旅游、休闲、娱乐、零售等服务业,受到前所未有的冲击,而与互联网相联系的“新业态经济”出现爆发式增长,居家办公和上网课似乎也成为一种生活的常态。网络“微信群”似乎也替代“社交圈”成为人们社会生活的基本交往方式。互联网、大数据等信息技术,在疫情防控和保障生产生活中发挥巨大作用,健康码、出行码、核酸检测和疫苗接种等个人信息电子证明,为精准防控提供了基础条件。但网络安全问题也成为一种巨大风险,一旦互联网瘫痪或崩溃,会导致极其严重的后果。

新冠疫情的常态化防控和城市经济社会生活的正常运行,成为当前城市治理的最大难题。



三、我国城镇化发展的未来趋势


中国城镇化道路的一个特色,就是在不断总结实践经验和吸纳各方面研究成果的基础上,推出城镇化的长期发展规划,并分阶段地推进。2014年和2021年,中国先后制定了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》和《国家新型城镇化规划(2021—2035年)》。但是,由于城镇化的自身规律和中国城镇化的一些特有给定条件,中国城镇化的未来趋势有时也并不完全沿着规划的最优轨迹行进,把握这些趋势对应对中国城镇化的挑战至关重要。

(一)城镇化水平将会继续提高并突破75%的天花板

迄今为止,关于一个国家城镇化水平的峰值,并无定论。目前,在人口规模超过3000万的发达国家中,城市化率已普遍高于80%,对这些国家来说,城市化水平的继续提高,已不再是发展水平的表征,而只不过是人口居住集中程度的显示,因为这些国家的农业从业者,已只占全部就业人口的1%~3%,绝大多数乡村常住人口都是非农从业者,他们居住在乡村只是一种生活地点和生活方式的选择。

在中国,由于农民人数众多、人多地少,很多学者的相关研究认为,中国即便实现了国家现代化,也不可能像发达国家那样,把80%以上的人口集中到城市居住。根据国务院发展研究中心在2010年前后的一项研究的预测,中国城镇化水平的峰值将在70%~75%,到2030年会达到67%左右。但类似于这种关于中国城镇化水平天花板的预测和估计,总是被实践突破,因为2021年中国常住人口的城镇化率已经达到64.7%。近期相关研究机构的模型预测则做出更为乐观的估计,有的预测我国城镇化进程在2020年之后还将持续20年以上的时间,到2035年城镇化水平将稳定在80%以上,还有的认为,长期来看,我国城镇化水平达到80%左右较为符合我国国情,最高情况下应不会超过85%。也有的学者对中国城镇化的继续快速发展表示出疑虑,认为过去几十年的经济增长及城镇化发展存在着诸多“结构性失衡”,支撑以往快速发展的“人口红利”、“土地红利”和“投资红利”都已开始显现“拐点”,今后城镇化发展“从失衡到均衡”需要付出不断趋高的成本。

城镇化是一种现代化的大趋势,很多国家的经验表明,由于城市在生活和就业机会方面的优势所产生的强大吸引力,即便是在经济增长缓慢的时期,城镇化也会继续推进,75%的城镇化率也肯定不是中国城镇化率的天花板。但对中国来说,今后推进城镇化的关键指标,可能还不是城镇化率,而是城镇化的发展质量,特别是能否将大量农村户籍的城镇常住人口“市民化”,能否将户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率这两个指标并轨,能否大幅度缩小城市和乡村的生活水平差距。

(二)“城市群”和“都市圈”的快速兴起

“城市群”(urban agglomeration)和“都市圈”(metropolitan area),都属于城市功能地域布局的术语,是一种城市化发展的趋势特征,但迄今似乎并没有统一的严格定义。在中国的学术话语中,二者之间具有显著的区别,“城市群”通常是指以一个或多个中心城市为核心,以发达的交通、通信等基础设施网络为依托,形成经济联系紧密、高度一体化的城市群体。而“都市圈”通常是指以超大城市、特大城市或辐射带动功能强大的大城市为中心,以“1小时通勤圈”为基础范围的城镇化空间形态。

尽管学界对“城市群”和“都市圈”的研究和讨论已有较长历史,但直到2006年,中国在“十一五”规划(2006—2010年)中才第一次正式引用“城市群”的概念,提出要把城市群作为推进城镇化的主体形态,希望通过城市群的发展打破行政区划壁垒、优化资源配置、统筹区域协调发展。“都市圈”的概念引入中国的政府文件时间更迟一些,在2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中,提出“特大城市”要适当疏散经济功能和其他功能,推进劳动密集型加工业向外转移,加强与周边城镇基础设施建设连接和公共服务共享,推进中心城区功能向“1小时通勤圈”地区扩散,培育形成通勤高效、一体发展的都市圈。

而在2020年制定的“十四五”规划(2020—2025年)中,“城市群”和“都市圈”的发展都被上升到中国新型城镇化道路的重要内容高度。该规划对中国未来城镇化总的要求是,坚持走中国特色新型城镇化道路,深入推进以人为核心的新型城镇化战略,以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展,使更多人民群众享有更高品质的城市生活。

随着中国高速公路、高铁、城际轨道、城市地铁和航空等方面的快速发展,人们传统的生活半径、生活时空观念和工作方式都发生深刻变化。我国的城市群和都市圈也随之迅速兴起,特别是京津冀、长三角、珠三角、成渝和长江中游这五大城市群,都在推进同城化发展。以超大城市和特大城市为中心的都市圈展示出越来越强大的辐射能力,形成“1小时通勤圈”、“90分钟商务圈”和“1日物流圈”等。

城市群和都市圈的兴起,冲破了行政区划对跨域城镇化发展的束缚,同城化的发展也极大降低了交易成本,促进了统一大市场的形成。

(三)逆城镇化的趋势将逐步展开

根据城镇化发展的规律,“逆城镇化”是继人口向大城市集中、城市扩展的郊区化之后,城镇化发展的一个新阶段。“逆城镇化”可以说有三个规定性:一是乡村人口的外流出现逆转,但农耕者人数可能继续减少;二是乡村居住人口的结构发生深刻变化,绝大多数居民成为非农从业人员;三是乡村生活复兴,改变了乡村人口特别是乡村劳动力外流导致的乡村凋敝和衰落现象。

由于我国城镇化跨越式发展的特征,城镇化在区域之间的发展很不平衡,总体上会出现发展阶段叠加的现象,即在城镇化总体上尚未完成人口从乡村向城市集中的阶段和郊区化阶段的时候,“逆城镇化”现象已经在一些地方开始大量产生,并预示着未来的发展趋势。这些先兆包括:一是乡村休闲旅游人数增势迅猛,近年来每年全国休闲农业和乡村旅游游客达数十亿人次,形成几千亿元的消费,当然目前受到新冠疫情的很大影响;二是由于大城市的生活成本高昂,从大城市到乡村异地养老的现象越来越多,全国各地气候宜人、舒适安逸的乡村和小城镇,以及越来越多的“康养中心”涌现;三是城里人因各种原因到乡村、小城镇长期居住,使乡村生活重新活跃起来;四是一些进城农民工、中高等院校毕业生、退役士兵以及科技人员等返乡下乡创业和就业,推动了乡村的农业与非农产业的融合发展。

即便是我们根据现在的预测,到2035年中国城镇化率达到75%左右,按总人口计算也还有约3.5亿人是乡村居民。但那时,乡村常住居民中的相当一部分已经不再是农民,这些乡村外来人员将成为推动乡村生活复兴的重要力量。我国无论是在发展规划、基础设施建设、公共服务提供、产业融合发展政策上,还是在破除城乡分割的制度安排上,都需要为未来的逆城镇化趋势做好准备。

(四)改革城乡分割的户籍制度是一个长期过程

中国以1958年《中华人民共和国户口登记条例》为标志形成的城乡分割的户籍制度,其初衷是为了保证重工业发展战略的实施,保障短缺情况下的城市粮食供给,并通过限制农民向城市迁移维护社会稳定,但由于制度的路径依赖,逐步形成了在就业、教育、社会保障、公共服务、社会福利等方面一整套的城乡分割的制度体系。改革开放以后,为了推进工业化、城镇化的发展,从1984年开始,我国不断放宽对农民进城务工经商的限制,并积极进行户籍制度改革的探索,为农民工的“市民化”创造条件。从总体上看,中国的这种特殊的城乡分割的户籍制度,一方面对中国社会大转型过程中的社会稳定和流动有序起到了关键性的作用,但另一方面阻碍了劳动力的流动和市场资源的优化配置,特别是导致巨大的城乡发展差距,而这是中国实现现代化的最大软肋。

对户籍制度改革大的方向已经基本形成共识,就是逐步放宽对乡村人口向城市集中的限制,促进城乡一体化发展。但对户籍制度改革的侧重、步骤和速度,学界仍然存在不同的见解。有的研究认为应该加快户籍制度的全面改革,因为城市移民的流入是劳动力市场扩大的主要源泉,全面的户籍制度改革是中国经济持续发展的重要动力。也有的研究认为,不同城市规模的户籍制度改革措施对人口迁入的影响程度存在明显差异,城市户籍门槛存在随人口规模扩大而提高的层级现象,200万人口以下城市户籍制度改革对城市人口的迁入效应远比200万人口以上城市显著,户口一元化和迁移落户条件的宽松化并未诱致过多人口涌向大城市,外来人口难以在规模较大的城市落户;还有的研究结果认为,户籍制度改革扩大了城市规模分布差异,导致城市层级呈现明显的中心—外围结构。

迄今为止,绝大多数学者对户籍制度弊端的分析,都集中在户籍制度限制和阻碍劳动力和资源的有效配置,不利于城镇化的发展,也加剧了社会不平等。但事实上,城镇化发展到现阶段,户籍制度弊端的另外一面也逐步显示,就是也限制和阻碍了城市人口向乡村的流动和逆城镇化趋势的形成。所以,户籍制度改革的任务,应该包括促进城乡之间的人口和资源的双向流动,为城乡一体化发展做好制度安排。

其实,户籍制度改革的主动权在城市自身,城市发展的人才和劳动力需求形成户籍制度改革的动力,而农村转移人口“市民化”的成本则形成户籍制度改革的财政压力,所以户籍制度改革的进度是这种动力和压力的比较。当前在经济增长下行、地方财政收入增长放缓情况下,户籍制度的改革也会成为一个长期过程。

(五)城镇化进入全面提升发展质量的新阶段

我国城镇化已经处于快速发展的中后期,尽管经济增长的下行压力增大,但城镇化动力仍然强劲,蕴含着巨大的内需潜力和发展动能。中国从2012年开始,提出了“新型城镇化”的理念,这标志着中国的城镇化进入全面提升发展质量的新阶段。

新型城镇化的“新”,主要体现两个方面的新要求。一个是“以人为本”的价值理念的新要求,即城镇化不仅是物理空间和生活方式的变化,更是全体人民走向高品质生活、高质量发展的道路。这方面城镇化推进的重点是促进城乡一体化发展,加快农业转移人口的“市民化”过程,推动城市基础设施、公共服务、产业链条等向乡村延伸。另一个是城镇化“集约、智能、绿色、低碳”发展的新要求,这实际上意味着中国的城镇化已经终结了粗放式扩张的发展阶段,从土地使用、环境保护、资源节约、能源低碳、数字化治理到垃圾分类、“厕所革命”、背街小巷整治等,可持续发展和高质量发展都成为城镇化的“硬约束”。当然,对于中国来说,人们对新型城镇化也具有一种期待和厚望,即城镇化能够继工业化之后成为经济社会发展的新引擎。

综上所述,改革开放以来,中国城镇化成为中国社会结构转型的重要推动力量,在遵循现代化一般规律的同时,也因为自身的国情形成一些特殊的鲜明特征和严峻挑战。在未来一二十年的发展中,中国城镇化在把握机遇和应对挑战中的选择,也将成为决定中国现代化进程的关键因素。


(原文载《中国社会科学院大学学报》2022年第8期,注释从略,全文请见原刊,引用请据原文并注明出处)


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