苏长和:跨国关系与国内政治

——比较政治与国际政治经济学视野下的国际关系研究
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苏长和 (进入专栏)  


在过去的几十年中,各国内部政治经济越来越多地被整合到一体化的世界中,国际力量以前所未有的势头介入并影响着国内政治经济社会的变迁,可以说,无论在发达工业化国家,还是广大的第三世界国家,也无论在民主国家还是集权国家,各国内部政治经 济社会被打上的国际痕迹比历史上任何时候都要明显与深刻。与此相呼应的是,如何从 理论上认识一体化、国际化、全球化,或者相互依赖压力下的国内政治经济变迁,开始 吸引了越来越多学者的兴趣。将比较政治和国际政治经济学结合起来,对国际关系和国 内政治进行综合探讨,就是此项学术努力的一部分,也是近20年来国际关系学最富活力 和生机的领域之一。而在20世纪90年代英语文献中三本探讨国际关系与国内政治的优秀 论文集中,罗伯特·基欧汉和海伦·米尔纳编辑的《国际化与国内政治》,毫无疑问可 以名列其中。(注:另外两本是《双面外交:国际谈判与国内政治》和《跨国关系研究 的回归》,见Peter B.Evans,Harold K.Jacobson and Robert D.Putnam(eds.),Double-Edged Diplomacy:International Bargaining and Domestic Politics(Berkeley:University of California Press,1993);Thomas Risse-Kappen(ed.),Bringing Transnational Relations Back In:Non-state Actors,Domestic Structure and International Institutions(Cambridge:Cambridge University Press,1995).) 与另外两本重要的论文集《双面外交:国际谈判与国内政治》和《跨国关系研究的回归 》相比,三本书都试图利用比较政治或者国际政治经济学分析,意在打通国际关系与国 内政治研究的人为界限,将全球化过程中的诸多国内问题置于国际关系的背景下考察。 所不同的是,《跨国关系研究的回归》关注的是跨国性的社会和制度力量对国内结构变 迁的意义,《双面外交:国际谈判和国内政治》则把注意力更多集中在各种政治力量在 国际和国内层次的双层博弈上,而《国际化与国内政治》引入的关键变量则是国际化, 关注的焦点问题,诚如编者在序言中所说,不在于探究国际化的原因,而在于国际化的 结果。(注:Robert Keohane and Helen Milner(eds.),Internationalization and Domestic Politics (Cambridge:Cambridge University Press,1996),p.4.)也就是说 ,面对商品、服务和资本加速流动的国际化进程,各国政府及各国国内的社会和经济行 为者的机会、偏好乃至选择将会受到何种程度的影响。

《国际化与国内政治》是将比较政治与国际政治经济学结合起来探讨国际经济力量影 响国内政治的一本重要论文集,参与本书各章写作的作者均是在国际政治经济学和比较 政治学领域极有建树的学者。该书在国际政治经济学和比较政治研究文献中的地位和意 义,自不待言。该书无论在研究方法还是关注的问题上,于中国学者都有许多借读的必 要。


一 比较政治与国际政治经济学视野下的国际关系研究

从很多方面看,20世纪70年代在国际关系研究中都具有分水岭的意义。至少在欧美学 界,此前的国际关系研究是被摩根索传统政治现实主义所主导的,国际关系研究中所沿 用的基本概念和分析框架,诸如权力与利益,战争与和平分析,大抵脱离不了现实主义 的概念与范畴。进入70年代,国际关系研究处于科学革命时期,传统现实主义既受到外 围理论的挑战,也受到内部自身变革的压力。内部压力导致后来结构现实主义对传统现 实主义的重大修正,而外围理论,例如跨国关系研究和相互依赖理论,关注国际政治的 经济与非国家因素,为几乎陷入“现实主义沉闷科学”的国际关系研究注入许多新鲜的 血液。新兴的国际关系流派从多学科的途径,而非只将国际政治研究视为政治学研究的 附庸,对国际政治中非国家因素和经济力量给予更多的重视,从而开辟了国际关系研究 的新局面。

跨国关系的解释范式是20世纪70年代以来最有影响的国际关系理论流派之一。这一流 派的代表学者们多出于对把国际关系视为政治学或者经济学等其他社会科学附属地位的 不满,以及对在这种附属状态下国际关系学到底能有多大解释能力而产生的怀疑,因此 ,他们力图把国际关系发展成一门独立的学科,以提供对一体化和相互依赖世界中各种 新出现的国内或国际现象进行其他学科所不具有的独特解释能力。1970年,基欧汉和奈 编辑出版了《跨国关系与世界政治》一书,对跨国互动与种种组织的作用,跨国关系对 国家间政治的影响,跨国关系下各国政府控制能力的降低,跨国关系对国家中心研究范 式(state-centric paradigm)的冲击,以及跨国关系中观念的流动等问题进行了全面的 梳理和探讨。(注:Robert Keohane and Josephy Nye(eds.),Transnational Relations and World Politics(Cambridge,MA.:Harvard University Press,1970).) 该书对此后跨国关系的研究具有里程碑式的意义。不过,与20世纪80年代以来的研究成 果相比,其在概念化工作上还存在很多问题。如后来有的学者所批评的,此对“跨国关 系”这一概念缺乏清晰严谨的界定,把跨国关系定义为世界政治中除了国家与国家关系 以外的所有内容,(注:Thomas Risse-Kappen(ed.),Bringing Transnational Relations Back In,pp.7-8.在《跨国关系与世界政治》的导论中,基欧汉和奈并没有 对跨国关系概念进行完整的辨析工作。他们只把跨国关系粗略地定义为“不受各国政府 中央外交政策机构控制的那些跨越国家边界的联系、联盟与互动行为。”见Robert Keohane and Josephy Nye(eds.),Transnational Relations and World Politics,p.xi.)从而使研究工作包罗万象,无所适从。另外,最为关键的缺陷是,该书还没有能 够为跨国关系分析提供足够的概念化准备工作,对跨国关系分析模式的要件,以及究竟 要达到什么目的,都缺少必要的理论阐述。这些缺陷导致该书描述多于分析,理论概括 不够。对概念化工作做出杰出贡献的是古勒维奇(Peter Gourevitch)。古勒维奇1978年 在《国际组织》杂志上发表的《颠倒的第二种设想:国内政治的国际根源》一文,力主 人们避免只从传统的国内政治角度透视国际关系变迁的“第二种设想”模式,也即不要 只把国际关系简单地视为国内政治的衍生。古勒维奇主张对国内问题的国际根源进行分 析,这就是其所说的“颠倒的第二种设想”(the Second Image Reversed)解释模式。( 注:Peter Gourevitch,“The Second Image Reversed:The International Sources of Domestic Politics,”International Organization,Vol.32,No.4,Autumn 1978,pp .881—912.)古勒维奇此后在1986年出版的《艰难时代的政治:各国对国际经济危机反 应的比较》,进一步把各国国内经济策略与选择置于国际背景下认识,对国际力量压力 下的国内政治经济变迁进行了细致入微的分析,堪称为将比较政治与国际政治经济学相 结合的典范之作。(注:Peter Gourevitch,Politics in Hard Times:Comparative Responses to International Economic Crises(Ithaca:Cornell University Press,1 986).)《国际化与国内政治》一书,在基本分析框架上,按照编者在导论中所坦陈,正 是严格建立在古勒维奇“颠倒的第二种设想”(或“颠倒的第二意象”)的基础上的。( 注:Robert Keohane and Helen Milner(eds.),Internationalization and Domestic Politics,p.6.)20世纪90年代以来加速行进的全球化浪潮,将各国内部政治经济社会事 务更多地暴露于外部世界面前,堪似“无形之手”的国际力量迫使更多国家不得不进行 大规模的内部变革与调整。将比较政治和国际政治经济学结为一体的跨国关系研究非但 没有衰微,在新的全球化进程中,其研究可谓与时俱新,出现了许多优秀的研究成果。 其中除了《国际化与国内政治》一书以外,伊文斯(Peter B.Evans)、雅各布森(Harold K.Jacobson)和普特南(Robert D.Putnam)1993年联袂编辑的《双面外交:国际谈判与国 内政治》,以及里斯—卡彭(Thomas Risse-Kappen)1995年编辑的《跨国关系研究的回归 :非国家行为体、国内结构与国际制度》,堪为20世纪90年代跨国关系研究最重要的三 本代表作。(注:更多的相关研究文献概况还可参考:Robert Keohane and Helen Miln er(eds.),Internationalization and Domestic Politics,pp.7-10.)

跨国关系研究范式在理论上的特点体现在以下三个方面:

首先,该研究范式是在对传统的国家中心解释范式进行反叛和颠覆的基础上形成的。2 0世纪60、70年代,“国家”这个概念在政治学研究中遭到罗伯特·达尔(Robert Dahl) 多元政治理论和赖特·米尔斯(C.Wright Mills)集团和政治精英理论的质疑。(注:参 考Thomas Risse-Kappen(ed.),Bringing Transnational Relations Back In,p.17.)政 治学分析中以“国家”这个概念为解释中心已日渐式微。换言之,政治系统和政治过程 中各种政治和社会集团的博弈,而非国家本身,成为政治学者关注的中心。这种学术上 的转向同样波及到国际关系研究。20世纪60和70年代,一大批非国家的跨国行为体,如 跨国公司和国际非政府组织,开始活跃在国际舞台上,并对国际关系的演进产生愈来愈 重要的影响,为人注目。(注:参见苏长和:《非国家行为体与当代国际关系》,《欧 洲》1998年第1期;苏长和、朱鸣:《世界政治中的跨国利益集团》,《现代国际关系 》1998年第11期。)许多国际现象如果仅从国家之间的国际关系(inter-state relations)认知途径出发,已经很难或者根本就得不到令人满意的解释。现实主义只把 国家作为国际关系最重要有时甚至是惟一认识对象,在很多学者看来已经穷尽和概括不 了国际关系的内容和真相。“去国家”一时成为政治学和国际关系学研究中的一个重要 趋势,人们一方面关注全球政治层次上跨国行为体在国际关系中的意义,另一方面越来 越重视次国家层次上国内官僚机构、利益集团、党派在国家对外政策形成过程中的作用 。因此,跨国关系—国内政治分析模式的第一个重要假设就是国家不再被视为一个整体 单一的行为体,国家也非具有独立的“人格”意义,国际关系中的国家行为不简单地只 是“国家”的行为,而是国内各种行为体互相博弈、妥协的表现。并且,与传统国际关 系理论认为的国内政治是等级制(hierarchy)的看法不同,该模式认为国内政治是平行 的多头政治(polyarchy),各种行为体的偏好不同,行为也不同,它们共同分享着决策 的权力。普特南在《外交与国内政治:双层博弈之逻辑》一文中对内部政治中各种行为 体的折冲纵横在国家对外行为中的意义做了深刻的阐述。(注:Robert D.Putnam,“Diplomacy and Domestic Politics:The Logic of Two-Level Games,”in Peter B.Evans,Harold K.Jacobson and Robert D.Putnam(eds.),Double-Edged Diplomacy:International Bargaining and Domestic Politics,pp.431-468.也可参考:Helen Milner,Interests,Institutions,and Information:Domestic Politics and International Relations(Princeton University Press,1997),pp.11-17.)第二个重 要假设是国内行为体——联盟、利益集团、地方政府、公司、工会等——都是理性的, 以追逐自身最大化利益为行为准则的,利益、偏好、理性等概念在该模式的分析中占据 着重要地位。在基欧汉和米尔纳为《国际化与国内政治》撰写的导言及该书所收集的其 他文章中,这一假设始终贯穿着全书。

其次,大致来说,跨国关系分析范式力图对国际关系与国内政治两个层面进行整合, 同时更加强调国际力量在国内变迁中的独立作用能力。仅仅对跨国关系现象进行描述不 是跨国关系分析范式的中心,跨国关系分析范式所要做到的是结合跨国关系与国内政治 ,对国内政治变动中的国际因素进行归纳与综合。这就是我们前面所述的古勒维奇的“ 颠倒的第二种设想”模式。我们知道,沃尔兹在《人、国家与战争》一书中,指出国际 关系学者分析战争与和平问题的三种常用模式,即从人性善恶出发分析战争根源的第一 种设想(the first image),从国内政治体制的差异出发分析国际问题的第二种设想(the second image),以及从国际体系出发解释战争根源的第三种设想(the third image)。古勒维奇对沃尔兹的概念进行了改造,指出此前的政治学者们只重视国际政治 的国内根源,而忽视了国内政治的国际根源,现在应该是重视国际力量如何作用国内结构的时候了。(注:Peter Gourevitch,“The Second Image Reversed:The International Sources of Domestic Politics,”p.881.)据此,他对沃尔兹的第二种 设想进行了颠倒,把研究焦点集中在国际力量影响国内政治发展的比较分析上。在古勒 维奇看来,国际体系中除了观念和意识形态因素外,有两种关键的力量对国内政治体制 特征的塑造产生强有力的影响,一是国家间政治权力的分配状态,二是国际经济中经济 活动和财富的分配状态。(注:Ibid.,p.882.)换言之,战争和贸易状态影响着国内政治 发展。古勒维奇的此项概念化工作——也即对作为独立变量的国际因素及作为因变量的 国内结构的重视——以后一直指导着跨国关系—国内政治分析模式研究的发展。

第三,在不同的跨国关系—国内政治分析模式中,对国际变量的选择有所不同。如果 说古勒维奇关注的是战争体系和贸易体系对国内政治发展的影响的话,那么在里斯—卡 彭的分析中,则强调国际制度力量对国内政治的影响。应该看到,跨国关系在过去几十 年发生的最大变化,就是制度化状态的加强。如何审视国际机制与国际组织等制度力量 的作用,成为近20年国际关系研究的中心议题。里斯—卡彭编辑的《跨国关系研究的回 归》,着力考察的就是跨国关系中的国际非政府组织、跨国利益集团等跨国社会运动力 量对一些国家国内结构产生的作用。此外,20世纪90年代以来还出现许多论述国际机制 、规范等制度性国际力量对国内政治的同化作用。此类研究假设国际规范成为塑造国家 在国际社会中合法性身份的关键力量。反过来说,国家在国际关系中的行为进程越来越 受到国际规范力量的约束,互动、沟通、学习于国家在国际社会中被社会化过程中扮演 重要的意义。(注:里斯—卡彭编辑的《跨国关系研究的回归》对国际机制和国际规范 的国内影响考察的并不够。后来对国际机制和规范的国内影响的分析,可参考:Andrew Cortell and James Davis,“How Do International Institutions Matter:The Domestic Impact of International Rules and Norms,”International Studies Quarterly,Vol.40,1996,pp.451—478;Andrew Cortell and James Davis,“Understanding the Domestic Impact of International Norms:A Research Agenda ,”International Studies Review,Vol.2,No.1,Spring 2000,pp.65—87.另外还有许 多论述不同的国际规范力量对国家身份塑造能力的个案分析文章,如:Darren Hawkins ,“Domestic Responses to International Pressure:Human Rights in Authoritarian Chile,”European Journal of International Relations,Vol.3,No. 4,Winter 1997,pp.403-434;Jeffrey Checkel,“International Norms and Domestic Politics:Bridging the Rationalist Constructivist Divide,”European Journal of International Relations,Vol.3,No.4,Winter 1997,pp.473—495;Jeffrey Checkel,“Norms,Institutions and National Identity in Contemporary Europe,” International Studies Quarterly,Vol.43,1999,pp.83—114.Abram Chayes and Antonia Handler Chayes,The New Sovereignty:Compliance with International Regulatory Agreements(Cambridge,Mass.:Harvard University Press,1995);Harald Muller,“The Internalization of Principles,Norms,and Rules by Governments:The Case of Security Regimes,”in Volker Rittberger(ed.),Regime Theory and International Relations(Oxford:Clarendon Press,1993).)而在《国际化与国内政治 》一书中,基欧汉和米尔纳则强调国际服务、商品和资本流动带来的跨国经济力量,用 他们的概念来说,也就是“国际化”,是如何塑造和影响国内政策与偏好的。


二 跨国关系—国内政治分析模式的要素

概括而言,跨国关系—国内政治分析所要探讨的问题除了前面述及的国际变量的选择 外,还包括国内结构、沟通行为体的意义、国际力量如何被内部化,以及对国际力量的 抵抗。

(一)国内结构

国际力量要对国内政治施加影响,必须能够进入一国内部的政治体系,且能在内部赢 得特定议题上的政治联盟,进而影响目标国的政治决策。同样的国际力量在不同的国内 结构背景下,可能会产生不同的效果,所以如此,与各国国内结构的差异有关系。无论 在《跨国关系研究的回归》,还是在《国际化与国内政治》或者其他跨国关系—国内政 治分析文献中,国内结构都是一个关键概念。原因有二。第一,国内结构为国际力量影 响国内政治提供了基本的渠道;第二,国内结构的变迁也是观察国际力量是否作用于国 内政治的一个重要指标。那么何为国内结构?比较政治学意义上的各国国内结构有哪些 不同的模式?不同模式的国内结构会对同样的国际力量干预做出如何反应?或者说,为什么同样的国际力量在不同的国内结构中发挥的作用有所不同?

与传统的国际关系研究(例如在沃尔兹的结构现实主义里)只把国家看做“同类行为体 ”(unitary actor)不同,跨国关系—国内政治范式中的国内政治内涵是丰富的。如果 说古勒维奇将国际力量作为独立变量对跨国关系研究的概念化工作贡献巨大的话,那么 ,20世纪80年代以来国内政治的被概念化同样对跨国关系研究的进步功不可没。在跨国 关系—国内政治范式中,国家不再被视为是同类的行为体,国家的概念也不再具有必要 的研究价值,国内政治的特征及其在国际压力下的变迁才是学者们关注的焦点。而与国 内政治相关的一个重要概念就是国内结构。

按照标准的解释,国内结构是指一个国家的政治制度、社会结构及结合政治制度与社 会结构的政策网络。国内结构涵盖了政治和社会制度中的组织机构及其运行惯例,结合 在法律与惯例中的决策规则与程序,以及深嵌于政治文化中的价值与规范。(注:Thomas Risse-Kappen(ed.),Bringing Transnational Relations Back In,p.20.)或者 如有些学者指出的,国内结构是由两个结构性部分组成的,即“决策权威组织与国家— 社会关系的模式”(注:Andrew Cortell and James Davis,“How Do International Institutions Matter:The Domestic Impact of International Rules and Norms,”p .454.)。比较政治研究中有多种对国内结构模式的划分,而不同的国内结构在面对同样 的国际压力时当然会有不同的反应。反过来说,国际力量要对国内结构施加影响,也脱 离不了既有国内结构框架的限制,即使国际力量最终在国内结构变迁中扮演关键作用, 但是在初始进入国内政治时,它仍然要在既定的国内结构框架下活动。因此,辨别并区 分国内结构的类型就非常重要。在早期古勒维奇的研究中,他按照国家与社会的关系把 国内结构分为强国家—弱社会的国家主导型国内结构和弱国家—强社会的社会主导型国内结构。(注:Peter Gourevitch,“The Second Image Reversed:The International Sources of Domestic Politics,”pp.897—898.有关国内结构意义的更早分析还可参考:Peter Katzenstein,“International Relations and Domestic Structures: Foreign Economics Policies of Advanced Industrial States,”International Organizations,Vol.30,No.1,Winter 1976.卡岑斯坦基本也是按照国家—社会关系来区别国内结构类型的。)考太尔和戴维斯则依据决策权威的集中程度与国家—社会关系的 松紧程度关系,把国内结构分为四种类型,也即集权式的但国家—社会关系较为分离的国内结构,集权式的但国家—社会关系较为紧密的国内结构,分权式的但国家—社会关系较为分离的国内结构,分权式的但国家—社会关系较为紧密的国内结构。(注:参见Andrew Cortell and James Davis,“How Do International Institutions Matter:The Domestic Impa ct of International Rules and Norms,”pp.455.)在里斯—卡彭 的研究中,则把国内结构分为六种类型,分别为国家控制型(state-controlled)、国家 主导型(state-dominated)、僵局型(stalemate)、社团主义型(corporatist)、社会主 导型(society-dominated),以及脆弱型(fragile)国内结构。(注:Thomas Risse-Kappen(ed.),Bringing Transnational Relations Back In,pp.23-25.)尽管在 《国际化与国内政治》中缺少对国内结构的细致区分,但从各篇论文的主旨来看,作者 仍然借助了国内结构概念,探讨国际化压力下工业化民主国家、社会主义国家和发展中 国家的国内制度、社会结构与决策网络的反应。

这里需要对三个与国内结构相关的问题做一概念,以便于我们更好地掌握国内结构区 分的尺度。第一个与政治制度的特征及其集中化的程度有关。也就是说,行政权力是否 集中在一个能够控制整个官僚体系中政府各部门的决策者(例如总统、首相或者总理)手 中,以及政府能够多大程度上控制立法过程?其次,在多元化的社会结构中,社会组织 的强弱及其社会压力的被动员程度;社会在意识形态和阶级分层上的异质性是怎样的? 社会联盟和组织在表达其欲求的能力上有何差别?最后,在连接社会与国家的政策网络 上,社会和政治联盟构建过程的特点是什么?概言之,在高度集权且社会组织很弱的国 家,政策网络更可能表现为国家主导型的;相反,在社会力量控制政策网络的国家,一 般具有高度同质的社会和社会动员能力,且国家结构是很弱的。(注:Thomas Risse-Kappen,“Public Opinion,Domestic Structure,and Foreign Policy in Liberal Democracies,”World Politics,Vol.43,No.4,July 1991,pp.485-486.)上述 三个与国内结构相关的问题在理解跨国关系—国内政治分析模式中具有重要的意义,它 们有助于理解为什么国际力量在不同的国内结构中会产生不同的效果与影响,不同的国 内结构面对同样的国际力量或者不同的国际力量时,它们的反应为什么不一样,以及, 国内结构在有些情况下是如何抵抗国际力量的。

(二)沟通行为体(linkage agents)的意义(注:感谢David Zweig和Kim Nossal教授在 对我的论文“International Institutions and Domestic Structure:The Domestic Impacts of International Institutions on China’s Politics,1979—2000”的评 论中使我注意到沟通行为体在联结国际关系与国内政治中的意义。这篇论文是提交给20 02年5月复旦大学和加拿大女王大学联合举办的“全球化与中国的改革:国际政治经济 学的视角”国际会议的论文,论文的中文稿以《中国与国际制度:一项研究议程》为题 发表于《世界经济与政治》2002年第10期。)

国内结构为外部力量在国内发挥作用提供了渠道,但是这一作用过程的主体(agent)是 什么呢?在跨国关系与国内政治分析模式中,沟通行为体在这一过程中起着重要的作用 。在罗斯瑙编辑的《沟通政治》一书中,linkage被定义为“一个系统内部产生的会引 起另外一个系统做出相应反应的周期性行为后果”(注:James Rosenau,“Toward the Study of National-International Linkage,”in James Rosenau(ed.),Linkage Politics(New York:The Free Press,1969),p.45.)。这样,所谓跨国沟通行为体,是 指那些为着特定的政治目标,起着沟通内部政治与外部政治环境,从而使价值、规范、 新的观念、政策条例、商品及服务能够跨越边界地进行流动的那些行为体。按照这个定 义,跨国沟通行为体包括跨国公司、政府内部涉及管理跨国交流的官僚部门、跨政府联 盟(注:跨政府联盟(trans-governmental coalitions)特指那些在国际政治中的行动有 独立于较高当局的相对自主性的各国政府下属单位之间的联盟。这个概念见基欧汉与奈 :《跨政府关系与国际组织》,载西里尔·布莱克编,杨豫等译:《比较现代化》,上 海译文出版社,1996年版,第600页。)、媒体、文化组织、贸易工会和商会,以及促进 观念与价值流动的认知共同体(epistemic community)。

《国际化与国内政治》一书中的相关文章尽管没有直接论述沟通行为体对国际化在国 内的传递过程进行分析,但是我们可以间接地看到沟通行为体在这一过程中的重要意义 。与本书相关的沟通行为体包括跨国公司、经济领域的跨政府联盟、工会或者商会等。 在其他相关的跨国关系—国内政治分析著作中,有独自论述跨国人才交流(移民因素)或 者认知共同体的意义(注:如David Zweig,Internationalizing China:Domestic Interests and Global Linkage(Ithaca,NY:Cornell University Press,2002).),有 阐述非国家行为体特别是非政府组织在国内结构变动中的意义(注:如Thomas Risse-Kappen(ed.),Bringing Transnational Relations Back In 一书中收录的许多 论文。),还有专门论述观念的跨国流动在国内政治经济变迁中的作用(注:如Thomas Risse-Kappen,“Ideas Do Not Float Freely:Transnational Coalitions,Domestic Structure,and the End of the Cold War,”International Organization,Vol.48,No .2,Spring 1994,pp.185-214.)。

跨国沟通行为体在沟通国际关系与国内政治中起着重要的中介性作用。它们的出现是 国际相互依赖加强的结果,也是当前世界政治中的一个重要现象。作为非常活跃的行为 体,其本身已经引起越来越多国际关系学者的分析兴趣。它们的活动从根本上跨越并打 破了传统的国际关系与国内政治的界限,推动着内外政治经济的一体化,成为全球政治 经济中的一支变革力量。跨国沟通行为体可以自由进出一国的内部政治经济体系,既可 以摆脱正统政治体制的控制,也可以被视为国内政治经济社会角色的一部分,它们可以 将外部政治经济议程引入内部决策层次,或者把内部政治经济议题上升到国际层次,使 国内决策权威出现分散及被分享,进而对封闭的国内决策形成巨大的挑战。跨国沟通行 为体拥有自身独立的价值取向,少有以国家为忠诚对象的,它们或者以追求全球商业利 润为目的(跨国公司),或者以传播观念与意识形态为己任(许多国际非政府组织),有出 于扩大本位权力的官僚机构(跨政府联盟),也有间接从事社会动员的许多知识共同体, 它们正在成为全球和各国内部非常重要的政治力量。

(三)国际力量如何被内部化?

国际力量在国内施加影响,除了借助国内制度性的渠道(国内结构)以外,还需要依赖 其被内部化以及在国内获得合法性认同的程度。传统上说,能够对国内政治产生作用的 外部力量都是一种干预性力量。在主权的认知限定下,有些对内部政治形成影响的国际 力量在法律上被视为“干涉性力量”,因而并不被国际法所肯定。在以往所有的跨国关 系—国内政治分析中,对介入国内政治的国际力量所形成的行为与所产生的后果,都尽 量避免使用“干涉”一词,大多的文献都隐含地假定,要么主权人为分割开来的国内政 治事务与国际政治事务在国际相互依赖的世界中是没有意义的,要么在传统主权认识下 ,将那些对内部政治构成明显的直接的非法干涉力量(例如武装入侵)排除在分析之外。 所以,已有文献关注的不是国际力量对国内政治的“干涉”,而是国际力量如何在国内 政治中被内部化,或者被合法化。

那么国际力量是如何被内部化与合法化的?以国际规范为例。国际规范是当前世界政治 迈向组织化与秩序化的关键力量,以机制、组织、制度为代表的国际规范是当前全球治 理体制中的核心。国际规范体系的开放性需要将越来越多的国家纳入其中才能更好地发 挥治理的功能。这一过程带来的一个问题就是当国家被纳入到全球治理规范体制中的时 候,或者说全球规范体制被内化到国家内部政治中的时候,国际规范力量与国内政治之 间的冲突。

国际规范被内部化的过程初步体现在国际规范的合法性得到国内政治精英的理解和话 语上的支持,直至逐步上升到立法层次的辩论议程上。这一点对许多本身内部体制与国 际规范体制存在巨大差别,而且需要参与并融入国际规范体制的发展中国家来说是最为 明显的。尽管国内政治中频繁出现与国际规范相关的话语并不是国际规范被内部化的充 分条件,但是政治话语的变化往往的确是国内政治变迁的前奏,有时也确实是与政治变 迁相伴相随的。(注:Andrew Cortell and James Davis,“Understanding the Domestic Impact of International Norms:A Research Agenda,”pp.70—72.)

国际规范被内部化还体现在与国际规范相协调的国内官僚体制与政治制度变革上。为 了适应并在国内执行国际规范,国家需要在行政机构上做相应的变动,例如在相关的政 府部门中设立对应的部门,处理与国际规范相关的事务。这方面的例子具体体现在环保 、人权、经济与金融、社会组织、司法协助等国际合作领域。更进一步地说,在那些国 内政治制度与国际规范体制构成张力的国家,国际规范的内部化甚至是以国内剧烈的制 度变动为前提的。例如,WTO的规范在那些非市场型国家的被内部化,就是以后者内部 经济制度的自由化变革为前提条件的。

最后,甚至是最主要的,国际规范的内部化体现在特定国家为了接受具体的国际规范 而在国内实施的立法行动。原则上讲,具体的国际制度正式进入一国的政治生活,是以 该国立法机构的批准为根据的,而当一国批准某项国际制度时,为显示对该制度的尊重 ,它还需要在国内配套进行一系列的立法行动,包括订立新法,修改旧的与国际规范不 适应的法,以保证国际规范在国内通畅地得到执行与遵守。我们可以从国际环境领域的 变化带来的国内立法变革,多边军备控制协定带来的各国出口管制法和政策的变化,以 及许多在各国得到立法支持的多边国际制度看到这一内部化过程。

国际规范的内部化只是国际力量被内部化的一个比较明显的例子。《国际化与国内政 治》一书中论及的国际化过程中世界市场价格对国内市场的传递作用,也是一体化中世 界价格“内部化”的一个例证。此外,偏重跨国社会力量作用的文献也着重分析跨国社 会组织联盟如何内部化到国内政治中,借助国内政治制度框架获取国内活动空间。总之 ,内部化是跨国关系—国内政治分析概念系统的一个重要组成部分。内部化概念的意义 在于,它可以帮助我们将那些对国内政治经济只会产生偶尔的、短促的影响的国际力量 驱除在研究之外,而将那些能够产生持久的并内化到内部政治经济体系的国际力量纳入 我们的分析对象。例如,国际政治系统中的一般危机所引起一国国内的政治动员,确实 会影响该国的政治经济生活,但是在跨国关系—国内政治分析中,它往往并不被认为是 一种恒量。判断政治危机或者经济危机对国内政治影响的程度,关键在于其导致一国政 治制度及社会结构乃至决策网络变动的范围,也就是国际危机在这些指标范围内被内部 化的程度。因此,不是所有引起国内变化的国际事件都可以被视为国际力量,只有那些 持久的、能够被内部化到国内政治中的力量才是跨国关系—国内政治分析的对象。

(四)对国际力量的抵抗

如果假设行为体是理性的话,那么国际力量在国内的活动必然带来国内行为体之间, 以及它们与跨国行为体之间新的利害关系。正如《国际化与国内政治》一书中的一个主 题所揭示的,国际相对价格变动会影响到各国的国家福利、社会财富分配和利益集团新 的分化与组合。那些因为国际力量介入而得利得势的行为体成为推动一体化与国际化的 坚定支持者,而那些因为国际力量介入而失利失势的行为体毫无疑问会成为抵抗国际力 量的急先锋。新近世界范围内轰轰烈烈的反全球化运动,正是抵抗国际力量对国内社会 政治影响的一个鲜明写照。反国际化,或者反全球化的力量不仅只是国内的利益群体, 那些在国内失利的利益群体同样会联结外部力量,组成跨国反国际化联盟。国内利益群 体除了以组织跨国联盟的方式反国际化以外,它们还会利用已有的国内制度渠道,抵抗 国际化对它们利益的影响。(注:参见Robert Keohane and Helen Milner(eds.),Internationalization and Domestic Politics导言,第20—22页。)换句话说,国内 制度本身也可能会成为抵制国际化的力量。

如同我们一直强调的,跨国关系—国内政治分析着重国际力量对国内的影响。关于对 影响后果的研究,一般沿着两条路线展开,一条如《国际化与国内政治》一书中坚持的 ,即国际化如何对不同国家造成不同的影响;另外一条虽然受关注不多,但并非不重要 ,即国际力量的介入会不会使不同国家的国内政治经济往趋同方向发展。其实,如果假 设国际力量正在塑造着国内政治,那么逻辑上,相同的国际力量应该会促使各国国内政 治变迁向同样的方向发展。新近的许多全球化理论就主张,国际经济竞争正在而且最终 会促使不同经济制度的国家都将采取同样的制度,也就是自由市场制度。当然,历史制 度主义者,例如在卡岑斯坦对美国和法国面对同样的1970年能源危机冲击的国内反应的 研究中,就强调文化和制度路径依赖的作用会造就两国政策反应有别,因而危机对两国 造成的影响也不可能相同。(注:见Peter Katzenstein,“International Relations and Domestic Structures:Foreign Economics Policies of Advanced Industrial States.”)经济自由主义学者无疑沿着第一条路线开辟他们的研究,自由贸易在各个区 域的胜利,以及市场经济制度在非西方国家内部的确立,特别是在前苏联和东欧地区的 试验,为他们的研究提供了极好的佐证,是国际力量改造国内政治经济并使各国内部经 济制度趋同的最好证明。

如果不考虑文化和路径依赖的历史制度主义因素,而沿着第二条路线展开思考的话, 探索的结果可能迫使我们不得不审慎对待强大的跨国力量会给世界带来的难以预料的后 果。假如跨国力量真的导致各国内部政治经济的趋同,那么,问题就不在于跨国力量到 底能够对国内政治形成多大的影响,而在于来自国际层次上的、会造就国内同质性结果 的跨国力量(例如全球化),与那些力图捍卫国内异质性的力量所形成的交锋上。我们最 近看到越来越多的全球化与本土化的冲突,商业伦理与弱势群体文化与价值的冲突,等 等,正是这两股力量交锋的写照。究竟是“大同”消弭“小异”,还是认“大同”存“ 小异”,确实值得我们花更多的时间去进行深入思考。


三 结论

跨国关系—国内政治分析模式试图雄心勃勃地对一体化、相互依赖、国际化,或者全 球化过程中独立于单个国家控制之外的国际力量的国内影响进行比较与阐述。无论这种 学术抱负最终会不会产生如霍夫曼所谓的学科上“哥白尼革命式的”意义(注:见斯坦 利·霍夫曼:《当代国际关系理论》(林伟成等译),北京·中国社会科学出版社,1990 年版。霍夫曼的原话是:“如果我们在政治学研究中把首要的重点放在世界事务上,用 世界事务的眼光看待国内政治,也许能发生哥白尼式的革命,甚至是比宏观分析取代微 观分析这一改造了经济学的变化更大的革命。”不过,霍夫曼紧接着也谨慎地指出,“ 但不能以此为借口,把国内事务当作世界政治的副产品,因为这和孤立地研究国内政治 制度是同样错误的。……世界问题成了国内问题,然而,国家对这些问题的反应,国家 在世界政治舞台上的行为,往往只有在外部世界没有给每个国家以沉重压力的那些和谐 时期里,才能以本国历史以及和谐时期里产生的价值来解释。”见《当代国际关系理论 》第6页。),从而使国际关系不再只是被其他学科随意解释的对象,而是成为有自身概 念系统并能够对其他学科研究主题赋予新的解释意义的真正的独立“学科”。对此我们 可以暂存不论,但就其目前的研究积累及其“开放社会科学”态度而言,跨国关系—国 内政治分析确实为传统的政治学注入了许多新鲜的血液。某种意义上我们可以说,跨国 关系—国内政治分析模式正在重新书写甚至改写着传统政治学研究的范畴。

跨国关系—国内政治分析模式把过去为人忽视的国际因素引入一度囿于国家界限下的 政治学分析中,该分析模式立足比较政治学和国际政治经济学,从国际层次的冲击与国 内层次的回应两方面观察国际力量对国内结构变动的深刻影响。《国际化与国内政治》 正是这种分析模式的一个杰出代表。相信该书中译本的问世,会对国内国际关系研究问 题领域的拓展起着重要的推动作用。另外,随着中国对世界的广泛参与,国际力量对中 国国内政治经济社会的影响引人注目,这本身就是一个很好的研究案例与素材。《国际 化与国内政治》一书对此已有论述(见Susan Shirk的文章),而作为中国学者,我们理 应在这个领域的研究中贡献更多的智慧。


原文来源:《美国研究》(京)2003年第04期 第111-125页

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