乔耀章:问政:新公共行政的逻辑起点

选择字号:   本文共阅读 827 次 更新时间:2015-04-28 21:18

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乔耀章 (进入专栏)  

 

自改革开放以来,我国行政(管理)的理论与实践可谓开始逐步进入"问政时代"。问政,谁问政、问谁政、谁听政(有别于听证),问什么政,怎么问政,为什么要问政等等,这些问题都值得我们认真思考和研究。之所以需要问政,笔者认为,其主要原因之一就是因为执政者、施政者的智慧和力量是有限的,且不能过于自信或自负。正如党的十八大报告中所指出的:"坚持问政于民、问需于民、问计于民,从人民伟大实践中汲取智慧和力量。"就像习近平和李克强同志所说的:"人民群众是我们力量的源泉","万事民为先"。要真正做到全心全意为人民服务,就必须善下,走实群众路线,真心实意地拜人民为师,勇于和善于向人民学习!问政大体上可分为统一过程的两种情形,一是执政施政的组织和人员(本文侧重于行政组织和人员)问政,可谓"自问政";一是执政施政组织和人员的相对人问政,可谓"他问政"。问政的途径、形式、方式方法是多种多样的,如领导视察、现场办公、市长热线、局长接访、机关开放日、网络问政、电视问政,等等。问政当不拘形式,重在内容与实效。本文着重对"新行政观"的提出和"行政治"、"行人政"、"行民政"和"行公正"等几个问题作初步的探讨。

一、寻回渐行渐远的"行政"

什么是行政,或行政是什么,依然还是一个需要深入研究的理论与实际问题。据考证,"行政"这一概念,在中华文化的历史长河中已经沉浮了将近3年。"行政"一词最早是分离的"行"与"政"的两个字,见于春秋时代《左传》的"行其政令"、"行其政事"。在《史记·周本纪》中出现"行"与"政"连用的"行固政",有"召公、周公二相行政,号日'共和'";"周公恐诸侯畔周,公乃摄行政当国";"周公行政七年"。所谓行政沉浮的景观之一可谓是,上可"顶天",令人仰视的治国理政的殊荣,下可"立地",泛化为勤杂事务及其管理的代名词。从一定意义上可以说,非现代意义上的"行政"一词或概念、范畴,是地地道道的土特产、中国货。

名称是内容的概括,现象是本质的反映。虽然中国有几千年的文明史,有着极其丰富的行政思想与实践,但就是没有能够使之系统化升华为一种理论,一种学术,一种科学或学科体系,从"行政"发展为"行政学"。现代行政学只能产生在以工业社会为背景的西方社会,确切地说只能产生在美国。现代行政学在西方产生以后逐渐东进经El本引进到中国并得到重视和研究。有学者研究认为,在中国,行政学虽已走过百年,然而学界却始终未能摆脱疲于模仿和忙于追赶西方行政学研究的状态,以至于无暇回首、仔细体会该学科这一路走来所经历的"得"与"失",甚至于对该学科的基础概念----"行政"一词都没有给予足够的重视,以至于国内关于"行政"概念的言说还是十分琐碎、零散,有时甚至带有某些较为明显的错误。

如果不是从一般的行政学说史或行政学发展史,而是从"行政"概念演化发展史来说,我国目前对关涉行政现象或行政规律的研究,已经发表或出版了海量的成果,其学术旨趣或争论的热点,从时间的维度基本表现为:行政(学)--行政管理(学)--公共行政(学)--公共行政管理(学)--公共管理(学)--新公共管理(学)以及后公共管理(学)、治理理论等。其中,可以"公共行政管理(学)"为其中介或转折点,在这之前还聚焦"行政",在这之后就渐趋少见或不见"行政"了。八年前,在一次由中国行政管理学会主办召开的行政哲学研讨会上,笔者在大会发言中,曾经对该次会议的"公共行政管理"议题做过解释,认为"行政"是中心词或词干,而"公共"和"管理"分别是作为前缀和后缀,用以修饰、限定、强化"行政"的。说明"行政"是公共的行政,不是一般的行政;"管理"是行政的管理,不是一般的管理。公共行政管理(学)体现出从行政学到公共行政(管理)学再到公共管理(学)的发展历程,并从理论与实践的相结合上,反映出我国公共行政管理同时具有衰亡着的传统"行政管理"因素和生长着的现代"公共管理"因素彼此共存并相互作用的态势。但是,这种"态势"既不等同于当下的"形势",也不等同于多元管理主体之间等量、等质齐观的某种"无政府主义"的"共同管理"。"公共管理"是一种"公共性"管理,是"公管理"与"共管理"的有机统一。一般说来,"共管理"的不一定是"公管理"的,而"公管理"的内涵与外延则要大于并体现着"共管理"。

然而,这种趋势客观地存在着两种去"行政"化和去"政治"化的倾向:其一,是在概念或字面上越来越去"行政"化,即在概念或字面上没有了"行政"二字,进而使"行政"渐行渐远;其二,是在形式上侧重于"行",做足"行"亦即行政主体的文章,进而在实质上使"政"渐行渐远,导致"行"少讲或不讲"政","行政"少讲或不讲"政治"。笔者认为,这两种倾向应当得到及时而有效地克服与防范。事实上,自1887年伍德罗·威尔逊,<<行政学研究>>发表以来的现代行政学发展史表明,"政"与"行"既相分离又相互依存。"行"是离不开"政"的,而且,"政"实际上先在于"行",从特定意义上说。"政"比"行"更为根本。行政要讲政治,政治与行政分而不离、和谐统一,应当成为行政学当代中国化历史进程中的理论支点 。

因此,本文是以问"政"而不是以问"行"为题,认为可以把"问政"作为新行政观的逻辑起点。对于这个观点,十年前的2002年,笔者曾经在《从治民到官民互治--行政现代化的历程分析》一文中就已经论及,认为"何为政,谁之政,谁来行,如何行,行其果"是解说行政理论与实践问题的几个前提问题?。通过学习领会党的十八大报告中的相关精神,笔者更加坚定了把"问政"作为研究新行政观逻辑起点问题的旨趣。

二、新行政观的提出及其基本内容

所谓行政观,是社会行政实践的产物,是指对行政的基本认识、总体认识或基本观点、总体观点。如果从历时态角度来考察,行政观分为三种时态,即过去的行政观、现在的行政观和未来的行政观。目前学术界关于行政观的概述主要有"两个角度"、"三个角度"和"四个角度"。其中,两个角度考察行政的就是从"政治"与"管理"两个层面考察行政的政治行政观和管理行政观。三个角度考察行政的具体有四种情形,其一。是从"三权分立"的角度解释"行政",从政治与行政分离的角度解释行政,从管理功能的角度解释行政;其二,认为国家的一切活动和作用都是行政,认为行政是国家意志的推行,认为行政是除立法司法之外的一切国家活动;其三,是分为狭义的行政观,广义的行政观和最广义的行政观;其四,狭义的行政概念,从"三权分立"视角解释行政,广义的行政管理,从政行分离视角解释行政,最广义的行政概念,从管理功能角度解释行政。四个角度角考察行政的学者大都在三个角度考察行政的基础上,增加一个"综合行政的角度"。

所谓"新"行政观,是相对于"旧"行政观而言的。相对于过去的行政观,现在的和未来的行政观则是属于新行政观。就我国而言,譬如,相对于毛泽东思想的行政观来说,中国特色社会主义理论体系所体现的行政观就是一种新行政观。一般说来,新行政观有别于现代行政观,就如同旧行政观有别于传统行政观一样。无论是新行政观还是旧行政观,无论是现代行政观还是传统行政观,都是在各自历时态的变迁过程中体现着前后(相互)之间的共同(或联系)但有区别(或差异)的情境。这就关涉到比较学或比较的方法。这种比较有不同的比较角度,或不同的参照系。这种比较一般有纵向比较和横向比较两个方面,并且以纵向的自我比较为主。譬如,以1949年为界,这之前的是旧中国的旧行政或传统行政,这之后的则是新中国的新行政或现当代行政;以1978年为界,这之前的是新中国的"旧"行政,这之后的则是新中国改革开放的"新"行政,或"新新中国行政",体现出创新行政或行政创新。此外,还有许多其他的比较角度和参照系,譬如,十年前,我提出的从治民到官民互治就是一种新行政观。相比而言,仅把民众作为治理对象的"治民"实际上是一种旧行政观,而"官民互治"则是一种崭新的新行政观,这种新行政观要远比西方的治理理论深刻得多。至于横向的他比(尤其是不同社会制度国家的行政观的比较)则应当注意诸多方面的不可比性因素或参照系,而且,这种横比往往会陷入盲目的模仿、追随或拿来主义而难以创新行政观。限于篇幅本文不再赘述。本文侧重于"政治"行政观,主要从行政与"政治",行政与"人政"、"民政",行政与"公正"等方面来研究新行政观的基本内容。

关于行政与"政治"。如把"政"界定为政治、国家政治、社会政治,那么,行政就是行政治,行国家政治,行社会政治。可见,新行政观应当正确处理好行国家政治与行社会政治的关系。

在"行政"中,"行"是动词,"政"是所行之事。在人类社会的不同历史阶段,"行"的方式有变化,"政"的内容也有差异。"行"和"政"一旦结合就会发生交互作用。"行"的方式会由于"政"的内容的改变而改变,"政"的效果也会由于"行"的方式的不同而不同。行政,就其本性与功能来说,是应急的、应对的、对应的、对策的和策略的,是规范的、模型的、程序的,与战略不同。行政有两类形态:一是与业务对应的"行政"形态,一是与政治对应的"行政"形态。后者,又可细分为三个层面,其一是"操行"政治,其二是"运行"政府,其三是"执行"政策。其实质都是一个过程概念,都存在一些细节问题,它们一般都是在"政治"确立和确定之后所展开的工作,也是为了达到政治目的和完成政治人物所开展的工作。可见,行政是从属于政治的。大有"推行政治",小有"实行政令"。有什么样的政治就会有什么样的行政,而不是相反。

《尚书·毕命》中有"道洽政治,泽润生民"。这表明约3000年前,华夏民族已开始使用"政治"一词。"政治"一词的本义,在古代中西方有所不同。在西方,"政治"一词源于古希腊语的"城邦"一词。在中国古代,"政治"则主要指布政治事,所谓"政者事也","治者理也"。从现代意义上考究,中西方古代政治各有其特点或侧重,但就其所涉及的对象与范围并无大的差异 。其实,"政治"的要点在于"政"与"治"的巧妙结合与统一。它告诉人们,政治之"政"是内涵、内容和内核,标志着标准和方向,具有长远性、稳定性、价值性和目标性。政治之"治"就是治理之"治",是方式、方法,标志着全局性、宏观性、整体性和协调性。。可以如是说,"政"是"治"之本,"治"是"政"之体现。

特别需要指出的是,学术界占主流或统治地位的传统政治观认为,政治即国家政治。这是很值得商榷的。笔者在《东吴政治学丛书》的总序中写道:政治是人类社会的普遍现象,政治生活是人类社会生活的不可或缺的有机组成部分,它随着人类社会的产生而产生,并随着人类社会的发展而发展。作为类的人的社会政治现象和政治生活有着基本相同或相似的质的规定性,而作为不同时代的人,不同社会发展阶段、不同社会发展的文明度或成长度、不同民族国家以及统一社会和统一民族国家的不同地域的政治形象和政治生活的内容与形式则不可避免地存在着某种质的差异性 。据此基础上,现在笔者坚持认为:政治可分为国家政治和社会政治(为研究叙述方便起见,本文对国家政治与政治国家,社会政治与政治社会不做具体辨析)。一方面,国家政治对社会政治有巨大的能动的反作用。不可否认,国家是政治现象的基本形式,政治的根本问题是国家政权问题。各阶级、阶层之间的关系,特别是政治关系,都要通过国家结构表现出来。各种政治现象大都围绕国家这个中心展开。国家政治具有二重性,即阶级性和社会性。其中,国家政治的阶级性主要由统治阶级的性质决定的,并成为国家政治的中心或重心,这种中心或重心也不是一成不变的;而国家政治的社会性不同于社会政治,随着社会的发展和文明的进步,国家政治的中心或重心将由阶级性政治转向社会性政治,而当国家政治的中心或重心转向社会性政治时,国家的社会性政治将过渡到社会政治。另一方面,社会政治最终决定国家政治。国家政治是一个历史范畴,国家政治是社会政治的派生物,国家政治应以社会政治为前提和基础。社会政治则是同人类社会与生俱来并共始终。笔者坚持认为,凡国家的一定是政治的,但是政治的不一定是国家的。政治是一种极其复杂的社会现象。国家政治并不能包纳所有的社会政治现象。从国家政治走向社会政田治是一种必然的趋势?。当今世界,国家政治还是一种此在的或在场的实景,而社会政治则主要还是属于人类社会的一种未来情景。然而,与其他国家有所不同的是,我国政治是坚持以社会主义为定向发展的政治。现阶段我国的政治,是国家层面的阶级性政治、社会性政治和社会政治的有机统一。

在研究行政与"政治"的关系问题上,我们可以合并同类项,创造一个新概念:"行政治"。其中,"政"是中心词或词干,"行"与"治"作为"政"的前缀和后缀。由此,行政可分为相互关联的共同但有区别的两类:一类是"行国家政治",其本来面目是"为政治国"和"以政治国",一类是"行社会政治",行政民主化或行政社会化是"行政治"的必然趋势。西方行政学从公共行政--新公共行政--公共管理--新公共管理--治理理论发展过程中的"去政治化"现象,表明渐行渐远的政治是"国家政治",而不是"社会政治",渐行渐近的政治则是社会政治。对于西方国家来说,从以"行国家政治"为重心到以"行社会政治"为重心的转移(或许有人认为,这与其说是西方的倒不如说是当下中国的情形更为贴切些)还是一种政治社会化的必然趋势。不过,与西方国家由"行国家政治"到"行社会政治"的运行序列不同的是,我国从新中国成立伊始就领先(或顶层)设计为侧重于"行社会政治"。如1982年宪法第一款规定:中华人民共和国是社会主义国家。即国家或国家政治是由"社会"、"社会主义"或社会政治所限定修饰的。这就表明我国的"行社会政治"早有宪法和制度保障。当然,在事实层面上,由于种种原因,我国行国家政治往往优先于行社会政治。笔者认为,从社会政治到国家政治再到经过国家政治与社会政治的互动发展到社会政治或政治社会化,是政治发展或演进的基本逻辑。本文试图通过"问政"所要创设的与其说是"新行政观"倒不如说是"新政治观"。

关于行政与"人政"、"民政"。如果把"政"界定为"人政"和"民政",那么,行政就是"行人政"和"行民政"。可见,新行政观应当正确处理好"行 人政"与"行民政"的关系。

行政的首要客体与对象就是与人打交道。而人亦即政治。其一,人,社会,政治,在其本质上是"三通"的。社会性、政治性,是人区别于自然、动物的最为本质的属性。只有把人视为社会的和政治的或把社会和政治视为人的理论,才算是抓住了事物的根本,才算是彻底的理论,进而才能掌握群众,变为改造社会改造世界的物质力量。其二,依照伍德罗·威尔逊的说法,"行政机关是行动中的政府"。在我国,各级政府叫"人民政府"。这就意味着我国的政府首先是"人的政府",其次才是"民的政府",是把"民"视为"人"的政府。其三,"以人为本"是科学发展观的核心内容。其中,以人为本的"人",是现实的人、具体的人。在横向上是"全体人",不是"部分人"或"多数人";在纵向上是"多代人",不仅是"当代人";在内核上是"多需人",不是"单需人"。以人为本的"本",是超越了"神本"、"人本"、"资本"、"物本"以及"官本"、"民本"的历史局限,突出了包括官员在内的人的社会本位及其价值目标。可见,"人政"具有公共性、包容性、妥协性或和谐性。从特定意义上说,所谓行政亦即"行人政"。

"民政"与"人政"及"官政"既有联系又有区别。"民"有"人民""民众""市民""公民"等等,本文不加以辨析。"民政"不同于做为政府职能部门之一的"民政部门"。笔者认为,凡"民政"的一定是"人政"的,但"人政"的不一定是"民政"的。最广义的"民政"是"人民政府"的缩略语,实为"政府"的同义语,人民政府去"人"去"府"即为"民政"。"民政"问题既关涉以人为本,又关涉以什么人为本,还关涉以人的什么为本等问题。以人为本,是以最广大人民群众为本。科学发展观中的以人为本的"人"主要的是指最广大人民群众,在当代中国就是以工人、农民、知识分子为主体的劳动者,包括社会各阶层在内的最广大人民群众;以人为本中的"本"即指根本点、出发点、落脚点,在当今中国主要就是最广大人民的根本利益和长远利益。("人民"这个概念是十八大报告中使用频率最高的概念之一,达140次之多)。"民政"与人政、政府(官政)、民本、民权、民生、民主等问题紧密相关 。可见,从特定意义上说,行政首先和主要的是"行民政"。

关于行政与"公正"的关系。如果把"政"界定为"正"、"公正"、"公平"、"正义",那么,行政就是"行正","行公平","行公正"、"行正义"等。可见,新行政观应当正确处理好行政与"行正"、"行公正"、"行公平"、"行正义"的关系。

竟何为"政"?在法理和德性层面上,"政"通"公"通"正"。演绎为公平、公正、天平、正义、正气、纠正、改正、正直、正道、公道,等等。在《礼记·哀公问》中孔子日:"政者,正也。子帅以正,孰敢不正?"即主张为政者必须公道、公平、正义。"正"犹如一把尺、一杆秤。为政者应当以"正"来度量自身的"心正"、"言正"和"身正",具备与职位、职能、职责相适应的位置意识和能力,自觉养成自己的正义观、公正观和正气观。可以如是认为,"行政"的本义就是"确立正义"、"运作正义"、"实现正义"和"完成正义"。"政治"、"政府"、"政策"等也都因为有一个"政"字而必须围绕"正义"和"正气"存在和展开工作,并且还要在处处时时都在维护和修正"公道"和"正义"上下功夫,力求在社会运行中树立起正确的价值导向 。当然,所有这一切都应当是具体的和历史的,都应当从我国现实的国情出发,都应当是现实主义的公正、公平、正义。

"人间正道是沧桑"。为此,党的十八大报告中曾三十多次使用"公平"、"公正"、"正义"、"平等"等概念。其中,比较集中的一处指出:必须坚持维护社会公平正义。公平正义是中国特色社会主义的内在要求。要在全体人民共同奋斗、经济社会发展的基础上,加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,逐步建立以权力公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系,努力营造公平的社会保障,保证人民平等参与、平等发展权利。

笔者以为,为确保我国的行政能够真正实现"行政治"、"行人政"、"行民政"、"行公正",就必须真正做到、做好科学行政、民主行政、依法行政、以德行政。是为本文的基本结论。

注释:

1.张帆."行政"史话[M].|匕京:商务印书馆。2007.

2.乔耀章.行政学美国化:理论支点及其引发的批评与启示--纪念威尔逊《行政学研究》发表120周年EJ].湘潭大学学报:哲学社会科学版,2007,(5):4l-47.

3.中华文化通志编委会.中华文化通志:第6典·政治学志[z].上海:上海人民出版社,1998:1-2.

4.芮国强,乔耀章.行政哲学基本问题探索与对话[M].长春:吉林人民出版社。2006:1.

5.乔耀章.略论作为社会主义定向的政治发展[J].江苏社会科学,2002,(2):147-153.

6.乔耀章.关于"民政"问题的理论探微[J].上海行政学院学报,2012,(2):25-34.

7.黄建钢.经济政治学:对经济及其发展的政治学解释[M].杭州:浙江大学出版社,2008.

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本文责编:张容川
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