乔耀章:略论行政的社会性与社会化

选择字号:   本文共阅读 683 次 更新时间:2015-04-27 21:28

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乔耀章 (进入专栏)  


在行政学界,传统的或占主流的行政观点认为,行政与国家相联系,而国家即政治,或政治即国家,与国家政治相联系的行政,即与政治相联系的行政似乎只是狭义政府的事。由此在我国的行政理论研究和行政实践中,人们往往比较关注行政与政治,公共行政和公共管理的效率、公平、正义以及行政现代化等问题,却较少或不够关注行政的社会性与行政社会化等问题。随着我国经济社会的迅速发展和服务型政府的建设及行政改革的不断深入,中共十八大提出全面建成小康社会、社会管理创新等问题,人们将愈来愈关注行政、行政的社会性、行政的社会化等问题。本文拟就这个问题展开初步研究。

关于行政

我国行政管理学的奠基人和开拓者夏书章教授坚持认为: 行政惯指国家立法、司法以外的政务。实际上,任何公共和集体的办事机构从《左传》到《史记·周本纪》载明,"行政"一词最早从"行"与"政"的分离到"行"与"政"的连用,都有行政工作,连立法、司法部门本身也不例外。在此,夏老言简意赅地揭示出关于行政的学术真谛。他至少强调了三点: 第一,所谓"惯指",即"行政"已经成为人们众所周知的甚至是不可更改的定论,亦即认为行政是与国家相联系的,但不是国家的全部,而只是国家立法、司法部门以外的政府行政。 但这不是夏老的观点。第二,从用语"实际上"可见夏老真正的睿智。夏老主张,任何公共办事机构,任何集体办事机构,都有行政,包括国家的立法和司法机构都有行政。第三,从用语"任何"可见夏老的行政观包括两个超越,即既超越了"政府行政",又超越了"国家行政"。行政即"行政务"、"行公共事务"。有政务,有公共事务的领域、地方和场所,势必就有行政。

其实,什么是行政,或行政是什么,这是一个常问常新、常解常新的问题。 笔者对"行政"已做的基本解析,主要是从"行"与"政"的关系,行政的前提及逻辑起点,行政与政治,行政与人政,行政与民政,行政与公正、公平、正义,以及行政现代化等视角入手的。在"行政"问题上,笔者所持的基本观点主要有以下几个层面:

其一,从字面上看,"行政"一词是近3000年前中华民族伟大智慧的一大创新。,用以治国理政。其中,"行"是动词,"政"是所行之事。在人类社会的不同阶段,"行"的方式有变化,"政"的内容有差异。"行"的方式会由于"政"的内容的改变而改变,"政"的效果也会由于"行"的方式的不同而不同。"行"与"政"既相分离又相依存。"行"离不开"政",而"政"又实际或实质上先在于"行"。从特定意义上说,"政"比"行"更为根本。一个国家的行政的根本问题首先在于对"政"的界说。

其二,从本义的或微观、狭义上看,行政即"行政治",而且行政只是狭义政府的事。"行政"是指政府推行、执掌"政务"、"政事"。这种"政"务和"政"事尤其是指政治性政务、政治性事务等。由于国家机构的政府( PP6-12) 是国家的当然代表,又由于传统政治观中的政治是指国家的政治,所以,所谓"行政",就是作为国家机构的政府"行政治",亦即作为国家机构的政府行"国家政治"。而且,从国家机构的职能分工上看,传统的国家政治观认为,行政只是国家机构之一的政府的事。诚如伍德罗·威尔逊所言,"行政机关是行动中的政府"。所以,行政是从属于政治的。政府"行政治"是从属于"国家政治"的。大有推行"国家政治",小有实行"国家政令"。有什么样的国家政治,就有什么样的政府行政,而不是相反。"政治"之"政"是其"治"之本,"政治"之"治"是其"政"之体现。"政治"之"治"与"行政"之"行"具有异曲同工之妙。从"行政"的特定意义上,我们完全可以把"政治"解析为"治政"。

其三,从转义的或中观上看,行政又不仅仅是狭义政府的事。由于作为国家机构的政府是政治的,是"国家政治"( 国政) 的有机组成部分,又由于作为狭义的国家机构的"政府政治"不是"国家政治"的全部,除了"行政"以外,还有"党政"、"议( 会) 政"、"司( 法) 政"、"军政"、"外( 交) 政"或"国际行政"等。正是从这个意义上说,"行政"不仅仅是狭义政府的事。所以,在我国,政党、人大、政府、人民法院、人民检察院等政治或行政主体在行政过程中的"分工行政"、"联合行政"、"综合行政"、"合作行政"、"协作行政"、"复合行政",或"分工治政"、"联合治政"、"综合治政"、"合作治政"、"协作治政"、"复合治政"等等,就是在合情、合理、合法( 或合法、理、情) 之中的事。如果说,作为国家机构的狭义政府的行政是"专施( 司)行政",那么,国家机构的其他政治主体或行政主体包括政党在内的行政则可谓之"兼施( 司)行政"。进而言之,这种行政的情形可以列出一个公式来表示,即: 行政= 人大行政+ 政党行政+ 政府行政+ 司法行政+ + +。这种各行政主体间( 际) 之和,可称为分工协作的"行政联合体"或"联合体行政"。

其四,从拓展的或宏观上看,行政还不仅仅是"行政联合体"或"联合体行政"的事。如果超越传统的或主流的政治观、行政观,即超越国家政治观和国家行政观,基于"社会政治观"和"社会行政观"的视阈,还可以"泛化"行政之"政"。除了政府之政、国家之政或"官( 吏)政"外,还有"人政"、"民政"、"企政"、"家政"、"学( 校) 政"、"城政"、"市政"、"乡( 村) 政"、"邮政"、"路政"、"渔政"、"荒政"、"( 风) 险政"、"德政"等等。这些关涉到社会生活方方面面的行政,主要可概括为"经济行政"、"政治行政"、"文化行政"、"社会行政"以及"生态行政"等基本类型。如果将狭义的"政府行政"和"国家行政"或"联合体行政"称之为各行政主体间( 际) 的"主体行政",那么,对于超越国家政治行政之"政务丛林"的行政可称之为主体行政的"客体行政"或行政对象,从而成为各主体行政所要推行和执掌的公共性事务。     由此可见,"行政"可划分为国家行政、政府行政、国际行政和社会行政四种类型或四个层面。所有这些层面对行政的划分或区分都具有相对的意义。不管哪个层面的行政,公共问题、公共事务都是其行政的逻辑起点。行政离不开社会,社会性或公共性则是各种类型行政的共同基础和基本内容。行政的社会、社会性、社会化是为本文研究的主要之点。

关于行政的社会性

会性亦即人性。但是,社会性并不是人类社会专有的。社会性原本指生物作为集体活动的个体所表现的某种利他性、服从性、依赖性以及至上的自觉性。在自然界中,如蚂蚁、蜜蜂等生物堪比人更具有社会性。对于人类来说,社会性并不是与生俱来的,而是一个后天不断习得与内化的增量生成过程。人的社会属性包括社会性和反社会性两一般说来,作为哲学概念的"社会性"是抽象的范畴,而现实的"社会性"却是十分具体的,是以时间、地点、条件为转移的。从社会与人的关系上说,社个方面。一方面,人的社会属性是基于人的自然属性或生物属性( 如食欲、性欲、自我保存能力等) ,并从自然属性日益趋向于社会属性; 另一方面,人的社会属性中有一部分对人类整体发展有利的基本性质,称为社会性,也有一部分对人类不利的性质,称为反社会性。这种反社会性往往表现为更接近人的自然属性而远离人的社会性。不断增强人的社会性,逐步远离或告别人的反社会性,将成为不可阻挡的人间正道! 这种人的社会性景观与现实的行政密切相关。

在行政与社会性的关系问题上,关键是对"社会"的界说。"社会"的对应面概念主要有两个: 一是"自然"( 自在自然和人化自然,主要是前者) ; 一是"人"( 作为个体的和类的人,主要是后者) 。人生而是社会的。然则,很多人却不知"社会"为何物。按照马克思主义的基本观点,人与社会是同一个历史过程的两个方面。随着完全形成的人的出现而产生了社会。社会是以一定的物质生产活动为基础而互相联系的人们的总和。复旦大学曹沛霖教授在国家与社会的视阈内,把社会分为"广义社会"、"中义社会"和"狭义社会"三个层面。认为广义社会= 广义国家( 完全国家) = 社会( 中义社会)+ 政治社会( 狭义国家) = 经济社会+ 文化生活社会+ 政治社会= 私域+ 公域= 纯私域+ 特殊公域( 私人社会一部分) + 普遍公域( 即政治社会) = 纯私域+ 狭义社会+ 纯公域= 个人+家庭+ 各类非官方团体、组织+ 国家( 狭义) 。 ( PP126-129) 可见,社会是一个构成要素极其复杂的有机体,需要学术界广泛而深入地研究。本文拟从整个人类社会、广义社会、狭义社会角度初析行政的社会性问题。

行政与整个人类社会的关系。以笔者所见,有了人就有了社会,也就有了行政,由此,行政是同社会与生俱来、不可分离的。行政产生于社会并始终作用于社会。但是占主流的传统的政治行政观点则认为,行政不是从来就有的,而是社会发展到一定历史阶段的产物。亦即在国家产生以前是没有行政的,国家消亡以后也没有行政。同样的逻辑便是,在国家产生以前是没有政治,没有政府的。按照这样的逻辑,国家亦即政治、亦即政府、亦即行政。从而形成"社会国家化、政治化、政府化、行政化"的历史传统。这些观念或观点至今仍然占据主流或统治地位。然而,在人类历史演进的事实层面上,又往往表现为社会与国家、国家与政治、国家与政府、国家与行政、政府与政治、政府( 广义) 与行政之间实际存在着的某种"分离"现象。自近现代以来的西方社会演进的历史尤为如此。我国改革开放以来的实践也越来越证明这一点。自提出"非国家机构的政府" ( PP6-12) 命题以来,笔者坚持认为有先在于国家的更具广义的政治、政府及其行政,坚持认为凡国家的、政府的一定是政治的和行政的,但凡政治的、行政的不一定就是国家的和政府的,而是社会的。换言之,人类有内在于社会而外在于国家、政府的政治和行政。"发思古之幽情往往为了现在"。提出这些新的认知,是为着更好地研究和阐释当下在场的和未来的政治、国家、政府及其行政是如何与产生于它们的社会相互动的。总体说来,国家和政府都是社会的发明物和创新物,国家和政府产生于社会,通过国家和政府对社会的相互作用以后,最终国家和政府回归于社会。国家和政府对社会的相互作用是一个漫长的历史过程。在其整个历史过程中,社会是"铁打的",而国家、政府则是"流水的"; 社会若水,国家、政府则如舟。社会与它的生成物---国家、政府相比,社会具有永恒性。由于社会是同人与生俱来的,人是自然的生成物,是"自然之子"。自然、人、社会三者是具体的历史的统一,其统一的基础是人的社会实践,通过社会实践使人与自然和社会共同进化。其中,社会进化除了社会选择以外,还有社会进化的自然选择,而且社会进化必然会终止于自然选择。人、社会产生于自在自然,又人化自然,在经历漫长的人、社会与自然的对立的历史进程后,必将进入人、社会与自然和谐统一或"合一"的境界。( 自在) 自然永远是彼岸世界,以其规律支配着此岸的社会。如果人类社会不能善待自然,不在管理自然中求得自身的存续和发展,就会在破坏自然而招到自然规律的惩罚中自我毁灭,二者必居其一。各民族国家及国际性组织的生态行政就由此产生。为此,党的十八大提出了大力推进生态文明建设的战略任务,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展,为全球生态安全做出贡献。

行政与广义社会的关系。一般说来,社会是一个由其经济子系统、政治子系统、文化子系统和社会子系统构成的巨系统。每个社会子系统都有相应的本系统的公共事务,即经济公共事务,政治公共事务,文化公共事务和社会公共事务。对于这些公共事务的推行执掌就有了对应的经济行政、政治行政、文化行政和社会行政。广义社会的行政就是推行执掌整个社会的公共事务。具体分解为推行执掌经济性公共事务、政治性公共事务、文化性公共事务及社会性公共事务。社会公共事务的各个子系统的公共事务的推行和执掌,虽然有条件的差异性,发展的不平衡性及其轻、重、缓、急等,但是每个子系统都各有其自身的规律,在推行执掌相关行政的过程中,都应当互为条件、互为目的,既不能相互割裂,又不能相互替代,遵循分工与协作,共同但有区别等原则。值得一提的是,在行政与广义社会关系的知与行层面上,往往存在一定程度的两种忽略: 其一是比较关注社会的政治子系统公共事务的行政,比较忽略经济、文化、狭义社会及自然生态等子系统公共事务的行政; 其二是在政治子系统公共事务的行政中,又往往比较关注政府对社会公共事务的行政,比较忽略国家立法的、司法的及其政党的、社会组织的对社会公共事务的行政。其实,这两种忽略情形都说明人们对行政的社会性认知方面存在着不足。随着行政与广义社会互动历史进程的加快,这两方面被忽略的情形都在不断地有所改观。主要表现在行政的领域,行政的主体,行政的客体或对象,以及行政的过程中的社会性正在不断地得到增强 。

行政与狭义社会的关系。这里的"社会"是指与社会四大领域的经济、政治、文化相并列的一个领域,主要涉及与人们日常生活密切相关的社会公共事务,亦即民生事务。主要包括:国民教育、科学技术、文化艺术、居住条件、社会保障、医药卫生、公共体育等公共事业。这类公共事务、公共事业与全体社会成员的切身利益和日常生活联系最密切,这部分社会公共事务的行政管理是直接以全体社会成员为实施对象,它所显示的社会性也特别突出和强烈。因此,狭义社会及其行政是整个社会包括广义社会及其行政的基础,成为国家行政、政党行政、政府行政的出发点和归宿点。从特定意义或未来发展态势上说,对于狭义社会层面的公共事务,与其说需要国家行政、政党行政、政府行政,不如说更需要广大社会底层成员的社会治理和社会自治更为恰当。这就需要国家、政党、政府、坚持以培育社会为己任,不断增强国家自觉、政党自觉、政府自觉。通过国家、政党和政府自觉,以达到公民自觉。

此外,从行政与社会对应概念的人、个人,以及社会与国家的关系进一步引申开来,还需要对关于行政的人性、阶级性、政治性、公共性,关于具体社会的社会分工,所有制,社会形态,历史方位、多质态社会以及差异性社会与行政的关系等问题展开深入研究。

关于行政的社会化

时间与空间是哲学的一对基本范畴。一切事物都是时间与空间的有机统一。地球上自人类出现以来,时间正所谓逝者如斯夫,不舍昼夜,是其发展演变的轨迹; 空间是其载体,不断有所变化。时间与空间观念,特别是时空交织的理念,已成为当今人们认识世界的重要途径。在行政科学研究中,加深对时间与空间观念的认识,对于丰富学科研究内涵,发展学科理论,全面深入认识把握人类社会文明、政治文明、行政文明成长,具有重大意义。

基于对社会性的认知,社会化则是取得或趋向"社会性"的过程。有研究认为,社会化就是由自由人到社会人的转变过程。每个人必须经过社会化才能使外在于自己的社会行为规范、准则内化为自己的行为标准,成为社会交往的基础。与社会性有所不同的是,社会化是人类特有的行为,是只有在人类社会中才能实现的。社会化主要涉及两个方面: 一方面,社会对个体的教化过程; 另一方面,作为个体的人与其他社会成员的互动,使自己成为合格的社会成员的过程。这个过程包括政治社会化、道德社会化、法律社会化、性别角色社会化,等等。如果我们把社会性与社会化问题归类为社会问题的空间范畴,那么,与此相联系的社会的现代性与现代化问题可归类为社会问题的时间范畴。根据C. E. 布莱克的说法,"现代性"就是技术政治经济和社会发展诸方面处于最先进水平的国家所共有的特征,其本质是根据西方社会历史,特别是资本主义发展以来的西方社会历史概括出来的特征和价值观。而"现代化"就是取得这些"现代性"的过程。由此笔者以为,行政的社会性与行政的社会化问题侧重于行政的空间维度,行政的现代性与行政的现代化问题则侧重于行政的时间维度,这两个维度是交织在一起的,是同一个历史进程的两个方面。研究行政的社会性和行政的社会化,离不开研究行政的现代性和现代化,反之亦然。而且,这两个方面不完全是平等并列关系,从特定意义上说,行政的社会化应具一定的先在性。行政现代化的不一定是行政社会化的,而行政社会化的则同时应该是行政现代化的。

然而,相比较而言,人们对行政的"现代性"和"现代化"问题比较重视( 笔者十多年前发表过以研究"行政现代化"为题的文章) ,而对行政的"社会性"和"社会化"问题有所忽略。目前,学术界研究行政的社会性和社会化问题的成果较少。中国社会科学院的白少飞先生在其《行政社会化的理念与路径》一文中,对行政社会化的内涵、行政社会化的主要内容、行政社会化的功能做了界定和分析论证。他认为,所谓行政社会化就是强调行政观念的社会化、行政组织活动的社会化( 行政职能的社会化和行政机制的社会化) 和行政效果的社会化。行政社会化的主要内容包括: 行政审批制度改革,规范政府采购制度,电子政府的实行与推进,行政听证制度的引进与推广。行政社会化的功能主要有: 行政社会化有助于市场经济的发展与繁荣,有助于民主政治的发展与完善,有助于行政法治的发展与完善。该文为我们研究行政社会化问题提供了有益的尝试。

由于传统的或主流的政治与行政的关系,研究行政社会化问题可从研究政治社会化问题那里得到某些启示。相对于行政社会化,政治社会化是一个相对成熟的研究领域。一般认为政治社会化是人们学习政治知识和技能的过程; 是社会塑造其成员政治心理和政治意识的过程; 是政治文化形成、维持、代代相传的方式及其变迁的过程。一方面,从社会成员个体视阈看,政治社会化是一个人通过学习和实践获得有关政治体系的知识、价值、规则和规范的过程,一个自然人转变为一个具有一定政治认知、政治情感、政治态度和政治倾向的社会政治人; 另一方面,从社会整体视阈看,政治社会化是一个社会将普遍的政治知识、价值、规则和规范等政治文化,通过适当的途径传播的过程,将政治认知、政治情感、政治态度和政治倾向传输给新一代社会成员。在政治社会化与行政社会化关系问题上,还有一些问题需要深入研究。诸如: 什么是政治,政治与社会是什么关系,社会与政治是什么关系,政治知识、情感、态度、倾向,政治价值、规范、规则、意识、文化,政治体系、技能等等是怎么形成的,是社会政治化,还是政治社会化,是社会政治还是政治社会,是社会政治,还是国家政治,社会政治与国家政治关系如何,政治是如何社会化的,或政治社会化的流程及流向怎样,政治社会化与政治现代化的关系怎样,政治现代化与行政现代化的关系怎样,等等。

作为行政社会性的获得和趋向过程,行政社会化相应地表现出以下几方面的发展态势:

纵向的或时间维度的整体社会的行政社会化。行政从自然性到自然性与社会性并存再到社会性与自然性的"合一",或从非国家行政到国家行政与非国家行政并存再到非国家的社会行政。

横向的或空间维度的广义社会的行政社会化。一方面,在阶级、国家存在的历史范畴内,行政逐步国家化、政府化、政党化,行政逐步聚焦到社会的政治领域,产生国家政治、行政,政府政治、行政,政党政治、行政等,以至于"政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行"。另一方面,在阶级、国家逐渐消亡的历史进程中,行政逐渐淡出或溢出社会的政治领域,拓展到社会的经济、文化及狭义社会领域的公共事务。从国家政治、政党政治、政府政治逐渐消亡演变为社会政治,从国家行政、政党行政、政府行政逐渐消亡演变为社会行政。从而使国家与社会的关系、政党与社会的关系、政府与社会的关系发生根本性改观,直至国家、政党和作为国家机构的政府回归社会。

纵横交织或时空交织维度的狭义社会的行政社会化。随着社会的发育与成长,原来由国家、政党、政府独自推行和执掌的行政,开始"自我减负",逐渐变为由国家、政党、政府与社会联合、合作推行与执掌,谓之公共管理---共同治理。甚至就连国家立法、司法、行政、政党的部分职责范围内的公共事务以及自身内部事务也可以以市场的渠道向社会"借力"来完成,如政府招投标、政府雇员制等等。还有的是事关民生的社会公共事务直接由社会公众自己来推行和执掌,自己的事情自己做,谓之公共自理---社会自治。

在全球化进程不断提速的时代背景下,我国行政社会化正从社会历史的深处走来,从社会历史的后台走到社会历史的前台。鉴于行政的历史和现状,行政的未来与其说是行政社会化,倒不如说是国家、政党、政府的政治与行政正逐步走向社会化更为确切。其中,政府行政( 职能)社会化,是政府调整行政职能范围和履行职能的行为方式,也是将一部分公共职能交给社会承担,并由此构建起政府与社会的互动关系,以有效处理社会公共事务的过程。其实,早在世纪之交就有学者指出政府社会化具有: 政府职能市场化的趋向、增强公民自主性的趋向、拓展社会组织自治空间的趋向、强化与优化社会管理职能的趋向,等等。 ( PP143-153) 随着我国服务型政府建设与政府社会管理创新正能力的不断增强,我国的行政社会化正越来越向纵深( 时间维) 的现代化和横向( 空间维) 的社会化交织的方面发展,以营造良好的行政环境、提供优质的公共服务、维护有效的社会公平正义,实现对西方发达国家行政社会化的时空跨( 穿) 越。

润物细无声是理论的品质之一。行政的社会性与社会化是经济社会迅速发展并日趋复杂化,社会公共事务不断增多的必然产物,也是个静悄悄的自然历史过程。其中有理论有实践( 运动) 。究其理论而言,从1887 年伍德罗·威尔逊发表《行政学研究》标志着行政学诞生以来,已经历了传统的公共行政学---新公共行政学---新公共管理学---公共治理学几个发展阶段。从该学科概念的演化史可见其研究重点的转移、研究方法的转换、价值取向的更替、理论基础的补充和丰富的过程,其间既有一脉相承的联系,又有理论发展和调整造成的重大改变。这些联系和重大变化恰恰是行政的社会性与社会化进程中的理论表现。这些理论如何中国化,指导中国特色社会主义行政社会化的实践,又如何将正在全国、全省、苏南、苏州范围内展开的社会管理创新、政社互动的实践经验,进行认真总结、抽象、升华为新的理论,有效推进中国特色社会主义行政社会化理论与实践发展的历史进程,仍将有赖于我们能否万众一心,积聚大智慧和正能量。

注释:

1.夏书章.现代公共管理概论[M].长春:长春出版社,2000;中国社会科学报[N].2013-02-20.

2.曹沛霖.政府与市场[M].杭州:浙江人民出版社,1998.

3.政府理论[M].苏州:苏州大学出版社,2000;论作为非国家机构的政府[J].再论非国家机构的政府[J].江苏行政学院学报,2004,;2005,(2).

4.王乐夫.论公共管理的社会性内涵及其他[J].政治学研究,2001,(3);王乐夫,陈干全.公共管理的公共性及其社会性之异同析[J].中国行政管理,2002,(6).

5.乔耀章.政府理论[M].苏州:苏州大学出版社,2000;政府创新与政府自觉[J].学术界,2002,

6.(4);新华文摘,2003,(2);和谐社会与公民自觉[J].济南大学学报,2006,(2);高等学校文科学报

7.文摘,20

8.王乐夫,李珍刚.中国政府职能社会化的基本趋向[J].学术研究,2002,(11);王乐夫等.公共管理

9.学:原理、体系与实践[M].北京:中国人民大学出版社,2007.


原载于《江苏行政学院学报》2013年第3期。

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本文责编:张容川
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