郑毅:建国以来中央与地方关系在宪法文本中的演变

选择字号:   本文共阅读 804 次 更新时间:2015-04-17 21:40:59

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郑毅  

   摘要:  宪法文本在中央与地方关系的调整过程中本应扮演关键角色,然而颇具吊诡意味的是,当前学界在探讨中央与地方关系法治化的问题时,基于宪法文本中相关条款的分析和研讨却十分有限。因此,从1949年《共同纲领》开始对我国历部宪法(文件)中央与地方关系条款的演变进行研究,并在原则性条款、中央与特殊地方关系条款、静态条款、动态条款以及间接条款等类型化的基础上,明确内在逻辑,归纳发展规律,总结其局限性,并最终分别提出发展、完善的方向,就具有重要的理论和实践价值。

   关键词:  《共同纲领》;宪法文本;中央与地方关系条款;演变;完善

  

   在宪法运行的各环节中,宪法文本是调整各类宪法关系的规范性依据。[1]对于宪法文本的执着甚至执拗,在西方形成了诸多不无偏激的宪法论脉乃至学派,从施密特绝对宪法和相对宪法的二元划分,[2]到对宪法文本近乎崇拜的文本主义学派;[3]从实质主义与形式主义的论战,到“整合理论”对宪法文本的全新诠释,[4]虽然观点有异,却无一不凸显着宪法文本对于宪法学研究的重要价值。近年来,我国中央与地方关系及其法治化研究得到了长足发展,甚至成为当前中国宪法学研究最为重要的增长极之一,有学者即指出:“中央与地方的关系问题,已经成为中国制度转型中的一个轴心问题。”[5]然而颇具吊诡意味的是,正是这样一个不论在理论上还是实践中都颇为重要的宪法学课题,依托宪法文本对其进行的规范性研究却极为有限,[6]更遑论从宪法规范演变的视角对中央与地方关系条款进行系统分析与经验总结。这正是本文写作的初衷所在。

   两点前提性说明。第一,出于逻辑完整性的考量,本文对于“宪法文本”的考察不局限于新中国建立以来制定的四部宪法,还包括在“先宪法时期”发挥了毛泽东所谓的“临时宪法作用”的、1949年通过的《共同纲领》,[7]在行文中谨以“宪法(文件)”加以统称。[8]第二,本文所指的“中央与地方关系”针对的主要是中央同省级地方的关系,不同地方层级之间的纵向府际关系则暂且不在本文探讨之列。

  

   一、1949-1978:四部宪法(文件)对中央与地方关系的规范阐释

   根据笔者对《共同纲领》、1954年宪法、1975年宪法和1978年宪法的考察,其关于中央与地方关系的条款大致可以分为两类,即原则性条款和具体规定条款。原则性条款是指那些对于中央与地方关系的权限划分、处理方针进行概括性规定的条款,历部宪法(文件)均有涉及,而具体规定条款又分为直接条款和间接条款两类。其中,直接条款对中央与特殊地方的关系和中央同一般地方的关系进行了正面的涉及与回应;而中央与一般地方关系的条款相对而言往往数量较多、规定较细,因此又可从静态和动态两个方面予以考察。静态条款专指那些对于中央和地方之间的权限进行静态划分的部分,而动态条款则是指对于中央和地方之间“领导-被领导”、“命令-服从”、“监督-被监督”等互动(interaction)关系进行规定的内容。此外,还有一类不易为人所重视的间接条款,它们在直观表述上往往并不涉及中央与地方关系的问题,但是当它们同其他条款或所处时期的历史背景相结合时,就能够在中央与地方关系的规制问题上体现出独特的效用和价值。它亦是本文所研究的主要对象之一。由上,笔者兹按照这种类型化思路对四部宪法(文件)中央与地方关系的条款分为如下五个方面进行阐释。

   (一)中央与地方关系的原则性条款

   原则性条款在我国宪法(文件)对中央与地方关系问题的规定中一直是不可或缺的重要组成部分,其中以《共同纲领》的原则性条款最为丰富,这与《共同纲领》本身所担负的历史任务及宪政使命有关,因为“它作为新诞生的中华人民共和国的临时宪法,是集中和发扬人民革命法统而产生的极其重要的历史文件”。[9]《共同纲领》第12条规定:“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关,”这是中央在其与地方关系中占据主导地位的确认;第15条规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。其主要原则为:……各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。全国各地方人民政府均服从中央人民政府。”因而长期以来一直被认为是我国单一制国体的宪法性表达;[10]第16条是《共同纲领》中原则性条款的核心,规定“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分,应按照各项事务的性质,由中央人民政府委员会以法令加以规定,使之既利于国家统一,又利于因地制宜”;第33条则是第16条所规定的灵活性原则在经济领域的具体体现,即“中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划,规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围,统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门的相互联系。中央各经济部门和地方各经济部门在中央入民政府统一领导之下各自发挥其创造性和积极性”;第40条则规定在中央和地方之间划分各自财政范围的基础上建立预算和决算制度,是财权在中央与地方之间进行分配的宪法性滥觞。

   1954年宪法作为新中国第一部正式宪法,在原则性条款的数量上要远远少于《共同纲领》,这可以视为具体规范极大充实和丰富的结果。其第2条依然对民主集中制进行了确认,即延续了对单一制模式的认可。而颇具开创性色彩的则是第53条对于全国行政区域所进行的精细化划分。从规范形式上说,该条首次在宪法中明确了我国具体的行政区域层级,从而对中央与地方关系问题的处理提供了基本的制度框架;从历史实践来说,该条实际上是对建国初短短数年的大区制的兴衰进行了精辟的确认与总结。解放初期,全国划为东北、华北、华东、中南、西南、西北六个大行政区;各大区设立中共中央的代表机关中央局;除华北外,其他五个大区都设有大区行政机构。1954年6月19日,出于对“高饶事件”的反思,中央人民政府委员会第三十二次会议通过了《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》,正式撤销了各大行政委员会,令各省直接对中央负责。随后,1954年9月20日通过的这部宪法即对此加以确认。因此,1954年宪法第53条虽然在表述上显得平淡无奇,但其背后实际上隐藏了我国中央与地方关系第一次重大调整的经验与教训。

   1975年宪法由于其诞生的特殊历史时期而被称为“文革宪法”,“它是在‘十年动乱’极左思潮下的产物,因而被认为是一次倒退”。[11]这部宪法规定中央与地方关系的原则性条款有二。其中,第3条依然延续了“民主集中制”的规定,而同《共同纲领》第16条在某种意义上具有承续关系的第10条则规定:“国家实行抓革命,促生产,促工作,促战备的方针,以农业为基础,以工业为主导,充分发挥中央和地方两个积极性,促进社会主义经济有计划、按比例地发展,在社会生产不断提高的基础上,逐步改进人民的物质生活和文化生活,巩固国家的独立和安全。”可见,虽然整体上呈现出浓厚的革命色彩,但是处理中央与地方关系的灵活性原则却依然得以延续。需要指出的是,1975年宪法取消了规定全国行政区划的条款。

   1978年宪法——从地位上而言——在我国历部宪法(文件)中并不被重视,这主要是从对其否定性的历史判断而来,即“仍未摆脱‘左’的影响,不适应我国社会主义现代化建设的发展需要”。[12]然而在中央与地方关系的条款方面,这部宪法却呈现出“中规中矩”的特点,其原则性条款在内容上亦以承前性特征为主。其中,第3条延续“民主集中制”的规定;第11条第二款则规定:“国家在发展国民经济中,坚持独立自主、自力更生、艰苦奋斗、勤俭建国的方针,以农业为基础、工业为主导的方针,在中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的方针”,基本延续了1975年宪法第10条;而第33条对于全国行政区划的规定也基本承自1954年宪法第53条,不过两者的差异有二:一是以人民公社取代乡和民族乡的建制,这是特定历史环境使然;二是在直辖市和较大的市之下除了区之外,增设了县。

   (二)直接条款之中央与特殊地方关系条款

   所谓特殊地方,主要是指区别于一般省、直辖市的民族自治地方、特别行政区以及台湾地区。从《共同纲领》到1978年宪法,中央与特殊地方关系的条款呈现出一个逐渐丰富的过程。

   1949年的《共同纲领》仅对民族区域自治问题作了原则性规定。这是由于在三类特殊地方中,当时仅有民族区域自治有过良好的制度实践。[13]其第51条规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大小,分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内,各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”该条也可视为我国宪法文本对中央与特殊地方关系进行规定的先声。

   相对于《共同纲领》而言,1954年宪法虽然仍只涉及到中央同民族自治地方之间的关系问题,但在规定内容上却更为丰富,主要分为两类。一是对于民族区域自治制度的原则性规定,即第3条第四款“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”二是对于民族区域自治制度(主要是民族区域自治权)的细化规定,包括地67条关于自治地方自治机关的组织、原则和形式,第69条对自治机关对一般地方权力享有的规定,第70条对自治机关在享有一般地方权力基础上还享有相应自治权力的规定,以及第72条上级国家机关的保障和帮扶义务。事实上,1954年宪法的5个条文基本奠定了我国宪法关于民族区域自治制度的规范体例和框架。

   1975年宪法对于中央与特殊地方关系的规定依然集中于民族区域自治制度,在结构上亦基本类似于1954年宪法,但是在内容丰富程度方面则远逊。第4条规定:“实行民族区域自治的地方,都是中华人民共和国不可分离的部分”,显然对中央与民族自治地方之间的“统一优先原则”予以了着重强调。第24条实际上将1954年宪法第67、69、70、72条综合为“一条四款”:一是将革命委员会确定为自治机关,二是继续承认民族自治地方享有一般地方的权力,三是形式上继续承认民族自治地方的自治权,[14]四是继续强调上级国家机关的保障和帮扶义务,但是保障和帮扶的内容中加入了“社会主义革命”的表述。此外,1975宪法取消了民族自治地方制定自治条例和单行条例的规定,无疑是民族法制进程的历史倒退。

   1978年宪法虽然在我国宪政史上的评价不高,但是在中央统特殊地方关系方面的规定上却获得了一定的突破,即除了传统的民族自治地方外,开始涉及台湾问题,而且充分利用了宪法序言的功能优势——序言第七段规定:“台湾是中国的神圣领土,我们一定要解放台湾,完成统一祖国的大业”。该规范模式至今仍为现行宪法所沿用。除此外,民族区域自治制度依然占据中央与特殊地方关系条款的主要部分。其中,第4条对民族区域自治制度做了原则性规定;第39条对民族自治机关的一般职权和自治权进行了概括规定,恢复了被1975年宪法取消的自治条例和单行条例的规定,继续对上级国家机关的保障和帮扶义务进行了规定,并首次涉及到了少数民族干部的培养问题,当然,社会主义革命的内容在该条款中也依然得以出现。可见,仅就中央与特殊地方关系的条款而言,1978年宪法无疑在一定程度上要优于1975年宪法。

   (三)直接条款之中央与一般地方关系的静态条款

从数量上来说,中央与一般地方关系的静态条款是是宪法中央与地方关系规范的主体,它直接指向当前研究中央与地方关系的关键性问题——中央与地方的事权、财权划分及其匹配。因此从价值上来说,这部分条款亦应得到相关研究的重点关照。然而,1949年的《共同纲领》中并无此类条款。也就是说,对于中央和地方权力的静态划分始于1954年宪法。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:中国宪政网

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