袁刚:也谈反腐除冗及干部下海公务员加薪

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袁刚 (进入专栏)  


提要  “官本位”体制下我国干部“摊子大”享特权,冗官冗费一直是难解的改革难题。如今高压反腐官场又喊出“官不聊生”要求加薪。而不除冗要增税普调干部工资,不仅大失民望,而且会加重体制性腐败。冗是贪的温床,官多本身就体现人治,并扰乱扭曲法治。深化改革就是要剔除冗官沉疴,因此下一步大规模的政府“裁员”不可避免,否则不叫深化改革。而干部与期被辞退不如主动下海,政府应加鼓励出台优惠政策,进一步精简机构促成新一轮干部下海潮。反腐除冗以法治取代人治,促进国家治理体系和治理能力的现代化。


一、  反腐高压态势下“官不聊生”“高薪养廉”呼声的背后


中共十八大后中国改革的力度明显加大,去年被称之为“深化改革元年”,近两年国务院简政放权先后取消和下放7批共632项行政审批事项,废止和修改了不少过时行政法规。刚落幕的四中全会强调“依法治国、依宪执政”,对司法也作出重大改革举措,提出用法治促进国家治理体系和治理能力现代化。而尤其引人注目的是反腐治吏,将改革的手术刀对准自身,从严治党治军,倡导廉洁公正。习李上位一开始就对政府机关提出“八项规定”,反对官场奢糜,对贪腐分子是“老虎、苍蝇”一起打,结果有包括政治局常委周永康、中央军委副主席徐才厚在内的多名高官显宦落马,一大批贪官被查。2014年11月北京APEC会议由中国主导发表了《反腐败宣言》,开展国际反腐合作,加强国际追逃追赃,切断贪官外逃之路,使官场震慑,民心大快。

惩治腐败坚持零容忍,长久保持高压态势,使官场爆出“官不聊生”的唉叹。同时,负面反应很快出现,有基层干部不作为了,怕得罪人,怕被人检举,不求有功,但求无过。有领导甚至抱怨反腐反得经济搞上不去了,对“风险高”的招商引资工作不再积极,相顾观望消极怠工,尸位素餐不干活。由于灰色收入渠道被斩断,公务人员实际收入减半,普遍要求涨工资,抱怨“物价年年涨,工资没增长”,“高薪养廉”的呼声也日渐增高。全国人大调研组声称:公务员工资标准8年未调整,若不及时建立合理有效的薪酬激励机制,公务员的工作积极性将难以为继。

8年不调工资标准,公务员工资增涨的确跟不上物价上涨的情势,以前靠单位“小金库”发奖金办福利获得额外收入,行政审批寻租机会多也可获得不匪的“灰色收入”,如今一并除去,公务人员的手头的确紧了,是该涨工资啦!那么,公务员工资标准到底要多高才算科学合理呢?坊间也多有议论。有中央机关公务员谈工资预期,按“北、上、广”的消费水平,司局级应年入至少30万,处级20万,科级10万元。然而,这不但直接与马克思关于“国家公务人员工资不超过熟练工人水平”的标准相悖,也悖离共产党人“全心全意为人民服务”的宗旨,老百姓不会满意。

在我国由于体制性问题,公务人员加一次工资牵涉面极大,历来都是令人头痛的“老大难”。那些人该加,那些人不该加?加工资是否真能激发工作热情,或是正好相反,引发更多利益争夺,陡增矛盾?我国干部体制改革搞了30多年,现今在编有700多万公务员,然光给他们加工资,那些未列入公务员序列,却仍领国家工资的在编“干部”呢?“事业单位”职工呢?还有大量没有编制但实际干事的“员外干部”呢?他们加不加工资?若加,到底有多少人?若不加,公务员序列外的大批“干部”能善罢甘休吗?还有种类繁多数量极大的离退休干部,是否也该加点钱?普遍加工资国家财政能否负担得起,全国纳税人能答应吗?所以说给公务人员加薪绝非轻而易举,它牵涉到旧体制、旧观念及多方利益,所谓“高薪养廉”是站着说话不腰痛,给你高薪,别人怎么办?因此工薪体制要全面配套改革。

改革就是各种利益关系的全方位调整,是一项系统工程。触及“老大难”说明改革已进入深水区,只有加大力度全面深化改革才能妥善解决。


二、 干部体制改革不彻底使冗官贪官有机可乘


众所周知,我国党政干部体制源于“苏联模式”,一开始就具有职位分类不清,党政不分甚至党政军企不分,以党代政遍地设官设机关,行政搞人海战术,高度集权却又效率低下的弊病。文革中王洪文、张春桥穿上绿军装竟成了军队领导人,工宣队、军宣队入驻机关单位“支左”后赖着不走,以至出现大量“以工代干”干部,造成官多人浮于事,国家财政仅够按人头发工资,称作“吃饭财政”的窘人局面。

改革开放一开始就将矛头对准了臃肿的干部体制,打破“铁饭碗”,财政“分灶吃饭”。1982年邓小平提出“精简机构是一场革命”,大搞简政放权,军队“消肿”,干部分流,党政分开,政企分开。十几年下来机构改革搞了一轮又一轮,到1998年朱镕基总理声称要闯“地雷阵”,这年也被称之为“机构改革年”,国务院机关大大压缩了。2007年中共十七大又提出“大部制”改革,要把中央和地方各级政府部门都精简到最低限度,主旨是转变政府职能,把不该管的交还社会。直到十八大新任总理李克强大幅度削减行政审批,使政府部门职能更加明确,宏观监管效能大为提高。

30年行政改革虽然成效显著,却始终留着一条不敢撼动的大尾巴,使改革不够彻底。本来,国务院部级机构从上百个压缩为十几个,各级政府部门也都大大压缩,与之相应必然伴随着政府大规模“裁员”,然而,当年邓小平曾担心且在国外常见的被裁人员“示威游行”,在中国竟连踪影也没有,机构改革是不减和尚只拆庙,干部只见分流,未见下岗。同一时期的国企改制下岗工人有好几千万,而有“国编”的干部则即使无事可干也由国家包养,干部“铁饭碗”始终未敢触动。

中国自上世纪九十年代起参照西方发达国家也搞了文官制度改革,即推行现代公务员制度,包括职级、薪酬、奖惩等,但改革也不彻底,所有党务、工会等非政府门类干部也都参照公务员,又划出一大块所谓“事业单位”,有事无事仍然由国家照发工资。所以,中国官员之数到底有多少?至今仍没个谱,700万公务员只是其中一小部分,1982年邓小平说干部之数是4500万,30多年过去因从未见政府“裁员”,其数只会增加不会减少。如2013年4月21日中纪委官网晒安徽省查处违反“习八条”案例,称有1,035,775名官员共填报了30余万套房地产信息,爆出安徽一省竟有官员百万,又怎能说中国只有700多万公务人员呢?信息时报2014年12月10日报导广东省委老干部局举办学习贯彻十八届四中全会精神报告会,透露全省有百万离退休老干部,其数惊人!而在职的干部又有多少呢?干部多官多寻租分利者就多,无事他也找事,无权他要揽权,使政府好的政策、法规在他们手上全都变样走型,法治变成人治。

如《华商报》2014年10月26日报道,陕西岐山县有某村支书妻子名下挂500多亩耕地,每年开豪车领取4万余元国家粮食直补款,政府对种粮农民的补贴被装进贪官腰包,惠农好政策竟被扭曲。村党支部书记不属国家在编干部,他们手头上的权力不足挂齿,却也见逢插针能贪就贪。有豫西某村支书坦言捞不到好处谁还愿干支书啊!而全国百万自然村有几百万个村支书或村官,他们没有工资每人每年仅领取数千元补助金,在市场经济条件下很难让他们做到“为人民服务”。于是形成“蚁贪”一族,连扶贫救济款也敢伸手,中央转移支付的“三农”资金,经层层剥皮真能到位的要大打折扣。

“苍蝇”小官的贪腐能量不可小歔,官无论有无编制,只要手中有权,就能将审批变成个人财源。如近日报道河北省秦皇岛市北戴河区科级干部马超群,以审批供水受贿贪污,纪检机关在其家中搜出现金1.2亿元、黄金37公斤、房产手续68套。而这并非个别现象,据河北省纪检机关通报,还有很多“小官巨腐”案例,如某市车管所数十人大肆受贿数千万元,某市交警支队长受贿超千万,某市人社局干部监管不力致使医保基金被骗取近2000万元,某县国土资源局长受贿和巨额财产来源不明总额近千万,某村干部利用协助征地时机受贿百万元。而官大审批权重则贪腐机会就更多,如国家能源局原煤炭副司长魏鹏远家中搜出现金2亿多元;“大老虎”解放军总后勤部副部长兼基建营房部长谷俊山中将,在上海批一块军产地卖20多亿元,要收6%的回扣;谷的前任王守业中将也贪挪1.6亿元之巨。这些怵目惊心的数据和事例,直接反映出当前反腐的严峻形势。

“老虎、苍蝇”一起打,但“老虎、苍蝇”何其多!还有大量非“虎”非“蝇”该裁未裁的冗散干部,其数量绝不会比真正干事的公务员少,人们常会见到许多乡、镇也挂“人大”、“政协”牌子,用于养冗。又据《新京报》9月25日报,在“群众路线”运动中,光河北、河南、四川、吉林四省,就清理出“吃空饷”人员10万余,其中河北一省就清理5.5万人。甚至有边上学边领钱的“娃娃官”,如河南渑池县教体局长还在上学的女儿已端上“铁饭碗”。官场有权能捞好处让人留恋难舍,“官本位”大树下不贪不腐亦可享受体制福利特权,于是能人都往公务员队伍中挤,而政府裁员则成了“天下第一难事”。只“分流”不“裁员”多年积累下来的大量冗官,加上天文数字的“三公消费”,使中国的行政成本稳居世界第一。政府这些年来一直是用“土地财政”来填补薪金“黑洞”,而审批土地则又成为“巨贪”的第一温床。连环性体制腐败问题,已成积重之势。

谷俊山、王守业就都是以掌军队营房批地来敛财的。本来,国防军皆由国家供养,所谓“养兵千日,用在一时”。军队即便有地也应转交由地方政府处理,无地则由政府无偿划拨,军队既吃“皇粮”就应远离市场,不能经营土地谋利,这在现代世界各国都应是通则。但谷俊山们却能寻租钻空子,不守规则欺上瞒下直接与地产商交贸,中间差价利润的60%要归其所有,仅北京二环黄金地段一块地就捞了个“金玉满盆”。军队有贪官也有冗官,本来军队的职能很单纯,就是维护国家安全,但蚁附于军队与国防打仗无关早该裁撤的所谓“文职”,数量种类仍然很多,邓小平当年挥刀给军队“消肿”,今天看来亦有反复。如北京的解放军各总部医院就多得离谱,完全超出了在京军人的需求,北京不靠海没有多少水兵却设立了“海军总医院”,还有“空军总医院”、“二炮总医院”等,人民省吃俭用拨付的宝贵军费,被少数官员用之于养尊处优。连最须讲规距的军队都公开挂牌显冗,地方各级政府的冗、散、懒、不作为等现象,更是见怪不怪。而冗是贪的温床,反腐必治冗,官海寻租,官多本身就体现人治,并扰乱法治。如上举村支书侵吞惠农补助款例,其实完全可将善款直接打入农户银行卡,减少不必要的中间环节和寻租机会,官员不作为则可即行裁撤,以法律法规治事,促进国家治理体系和能力的现代化。


三、 政府裁员除冗公务员才好加工资


国家治理体系和治理能力的现代化,就是要建立法治政府,法治政府反对人治,要依法执政做到精干廉价高效,容不得贪官也容不得冗官,现代化政府不搞人海战术,要尽量压缩减少官场寻租空间。李克强总理上任后大刀阔斧简政放权,取消和下放数百项行政审批,限制政府分利寻租机会,激发社会创造力搞活经济。这必然会使各级政府中不少以层层审批为业的机关和人员无事可干,以前你靠审批权吃饭,现在用不着了,还要你干什么?也就是说,随着进一步精简机构深化改革,大规模政府“裁员”乃不可避免。年前中纪委书记王歧山在政协也谈到:先治官员违規“乱作为”,后治“不作为”,且“还要靠制度解决”,即下一步要依靠制度法规,改变政府运行机制依法治国,我认为就是要下决心反腐除冗,动真刀裁减不作为的冗散官员。

那么,先前30多年数次精简机构改革,为什么均没有出现大规模政府裁员呢?那是因为利益固化的藩篱难以撼动,中央出于“维稳”考虑难以下手,成为改革的“老大难”。但这并不表明执政当局没有认识到冗官的危害,也并非不想祛除。如当年改革先锋习仲勋出国访问回来后就说:“资本主义国家的机构很小,人员少,工作开始后没一个闲人。看了他们的计划管理委员会,下边出了乱子才干涉,平时不干涉。这种领导结构值得学习”。中共元老簿一波也说:“解放战争时我们一个县委就七八个人,带个板凳就是书记,有一个通讯员就完了嘛,哪有那么多人啊?”他还说:“满清政府的效率很高,县太爷就管办案治安,不管别的,所以也没有那么多人。我们现在组织机构就五大班子,还什么都管,最后弄得困难地区的税收都抵不上开销”。按照簿老的说法,现在的官员数量已是过去的百倍!冗官宦海问题非常严重。

簿一波的说法有文物为证,据《人民网》2002年9月13日报道,广东肇庆封开县南丰镇一居民家中,发现了清代道光年间县衙人员手抄工资资料。记当时开建县(南丰镇旧属开建县)政府领取俸银、工食银的工作人员共有82人,年总需经费788两8钱。知县衙门仅52人,知县本人年俸银43两5钱4分6厘,遇闰月再加3两7钱5分。《党风廉政月刊》2003年第2期也以“一年清知县,俸银40两”为题作了报道,《羊城晚报》等报刊有更详细的叙述,证明那时还真是“小政府,大社会”。当然,随着经济文化发展及社会管理事务的繁巨,要如今还保持清朝县政府不及百人规模,解放前书记带个板凳七八个人就一个县委,的确也不合时宜,顾此失彼管不好社会,但官员数相比竟超出百倍,也足显其冗令人咋舌!如此反差说明冗官积累之重,已到非下决心革除不可的地步。

再说公务人员加薪,比照清朝知县(相当于处级)年俸银不足50两,按现价这虽不好比,但上述文物记县儒生(相当于中学教师)年俸40两,与知县差距不大,说明所谓政府雇员工资不应超过熟练工人是有根据的,即便是发达国家公务员的福利标准,也均在社会中等水平。而公务员依年资晋级,另有绩效工资,并非8年不晋级工资分文不长。而我们现今讨论的公务员加薪,指的是薪金标准低,8年未调整,我认为其年资标准可略高于熟练工人,但不能超出太多,而相应提高绩效工资。然提高公务员工资标准的前提,是政府财政要有足够的钱,巧妇难为无米之炊,政府囊中羞涩,又如何能普调工资标准。要知道这牵涉到700万公务员还有倍于其数的各类干部,是个无底洞。李克强总理上任第一次对媒体谈施政方针,就表示政府财政不乐观,未来财政收入再保持高增长态势已不大可能,而刚性民生支出不能减,需要大力削减政府开支,办法之一是“财政供养的人员只减不增”,又如何可能普调公务人员的工资标准呢?

因受财政收入限制,在政府财政无力支付的情况下,公务人员要提高工资标准,唯一可行之道是政府裁员。即将不干事的冗官包括大批“吃空饷”人员裁减,将先前用于养冗的钱转移到勤恳工作的公务员身上,对此老百姓也会乐观其成,对“高薪养廉”、“ 足薪阻贪”建立合理有效的公务员薪酬激励机制不会有意见。也就是说,政府若不大规模裁员,公务员加薪根本就没有指望。有人说可通过增税为干部加薪增加财源,如新开遗产税、房地产税等。加税若为提升公共服务加快国家建设,公众反应不会太大,若为给干部加薪,或加税的同时干部加薪了,则老百姓决不会答应,其结果只能是促使富人加快移民步伐,有房人卖房移民,这对国家的长远发展将会产生极为不利的影响。所以说干部加薪的唯一办法只能是政府裁员,靠拆东墙补西墙,靠内部消化,靠拆壁补壁壁补壁!

政府裁员是“老大难”,其拆壁补壁裁减空间到底有多大呢?我认为大得很,要“大规模”除冗继续精简机构。如2011年12月国家地震局自行公布的一年经费细则,曾引发社会热烈争议,人们发现其经费仅千分之一用之于地震预报业务,其余绝大部分用于“行政运行”、“内部管理”、“发放工资”、“

购房补贴”、“住房公积金”等。而地震局除中央外,全国各省市县都普遍设置,连从未发生过地震的我老家江南某县也有。地震预报本是高科技,县级地震局根本就不具备预报能力,其人员也不是科技工作者,不少是军转干部。县救灾职在民政局,地震局平时无事可干,虽然名义上脱离了政府序列,改为“事业单位”,却“事业”无事,实际上就是养冗,给你一个单位领住房公积金拿工资,是“集体吃空饷”。而同类政府单位还有很多,对此《珠江晚报》评论说,不少部门的公共经费支出很多实际上用于“养人”。这样的“人”难道要永远“养”下去,还不应裁撤吗?

再如计划生育委员会成立40年来,机构队伍不断扩张,若加上乡镇计生员全国从业干部在百万以上,成为世界奇观。十八大后与卫生部合并新成立“卫计委”,但其人员一个也没减少。三中全会提出夫妇一方为独生者可生二胎,计生委马上出来划限制性条条框框,结果一年下来全国1100万对符合条件者,仅70来万对申报,有十来万对卫计委“不批”,获其审批通过者仅50来万。夫妇生第一胎合理合法,却也要经计划生育部门“行政审批”,发给“准生证”,这有必要吗?完全是自己为自己制造“工作”。面对30多年强制计生中国老龄化提前袭来等种种弊端,计生官员对审批权仍不肯收手,为部门利益不断揽权,基层计生员靠超生罚款敛钱,凶残毕露。李克强总理削减行政审批事项好几百,计生部门发放“准生证”的所谓“行政审批”,是不是也该废止了呢?生育计划本可由法规来规范,用得着从上到下设机构以大批人员长久搞生孩子的“行政审批”吗?每年审批上千万次生孩子填表发证,需要庞大的行政工作量,却完全是浪费。而干这种荒唐事及计生委这样的行政实体,全世界各国都没有,唯独中国有,且又大又冗成了笑柄,虽合并却职能不减人头不减,是不是也该寿终正寝完全裁撤了呢!而象计生委、地震局这样毋庸存在的臃肿机构,在中国还所在多有,如果都行裁减,将是古今中外历史上最大一次“政府裁员”。除冗散,增绩效,也是真正有意义的行政改革,而决不是做表面文章。

反腐除冗任务艰巨,裁减人头是“老大难”,但只减机构不减人,行政改革就不彻底,依法治国就成了空话,国家治理体系和治理能力的现代化就难以达成。因此,政府上下要痛下决心,自己拿起手术刀割除部门利益藩篱和冗官这个长年痼疾。


四、推进新一轮干部下海潮


所谓深化改革,既要触动“大老虎”,也要触动“老大难”,法治政府必定要反腐除冗,提升治理能力政府就必须裁员。改革进入深水区,就是因为涉及诸多难以撼动的利益,不是触犯个别人,而要触犯一大片,所以说打“大老虎”容易,解“老大难”更难!除冗就是几十年最难解的“老大难”,要啃硬骨头打破这个改革难题,否则,就不叫深化改革,而是浅尝辄止。所谓深化改革元年二年三年后,就不会再有四年五年,问题将积重难返。

从官员角度看,面对改革大潮,既然“官不聊生”,工资达不到预期,何不另找出路?官场既容不下那么多人,干部以期被辞退,不如主动下海经商或从事其它行业。据新华社2014年9月27日讯,在群众路线运动中,排查出党政干部在企业兼职者近8万人,清理约5.5万人。心智不可贰用,身跨官商二界,最容易出现以权谋私,权钱交易,所以明令公务人员不准经商。那么被清理的5万多干部,又是作何处理呢?估计大多数人是辞掉企业兼职留在官场混,而不是相反。因为在企业打拼更操劳,风险大,没有端“铁饭碗”稳当,干部则待遇稳定有保障,官位有隐性收入含金量高,所以没有人愿失去。江西有一副省级贪官退赃后,降为科级留用也不去职。

   从政府的角度看,当然希望选拔留用有才智的管理者,除去冗散贪官以高薪养廉,提升治理能力和工作效率。这就不仅需要在制度上加大改革力度,还要转变观念。公务员的聘用选拔考绩制度关口要把紧,还要强化辞退机制,严格岗位责任和编制管理,进一步打破干部“铁饭碗”,一个萝卜一个坑,不给冗散人员留位子。凡贪赃枉法者经查实坚决除名,不留后路,无岗无事吃空饷的庸碌懒散人员一律清退,一次性给予货币补偿,让他们到社会自由择业。这方面可以借鉴国企工人下岗的经验,如买断工龄,扶植其再就业。对于能人下海也应鼓励,能人不一定老于官场,可去市场一展宏图。想发财就去市场,而别留在官场,不依靠权力而能在市场上发财的人才是真本事。

干部下海可以说为政府大规模裁员提供了最好出口,对此政府应行方便并给予优惠,如为下海干部设立创业基金,给予优惠贷款。同时斩断干部一切隐性收入和特权,财务公开,阳光执政。官场既再无油水可捞,则以期“官不聊生”,不如义无反顾下海,自主创业。“君子爱财,取之有道”,不靠权力靠能力,不升官,可发财,不亦乐乎!李克强总理剔除大批政府审批事项,给企业松绑减负,就是要促进民营企业大发展,鼓励私人创办小微企业,以扩大就业门路,扶植多种经济成份发育,使市场更有活力。如此来看,干部能人下海,舍弃官场到市场,不正是如鱼得水吗!

我国改革开放以来有过几次干部下海潮,其中也成就了一批企业家,但大多数人最后又回到体制内吃饭。上世纪八九十年代也曾鼓励干部下海,特别是92年邓小平南巡后大搞市场经济,一时全民经商干部下海如潮涌动,但下海干部一般都留了后路,或带薪下海,或停薪留职,与单位签约,经商失败可回来,保留退休工资公费医疗待遇等。而同期国企工人离岗后就无法回归体制,只能享受低保。在当前普遍认定官场不好混的情势下,会不会出现新一轮干部下海潮呢?《同舟共进》2014年8月号曾刊文分析其可能性很小,理由还是官场富贵机会比市场大。对此我认为关键还在于执政当局的改革智慧和决心,如今改革已革到冗官冗费头上,再拖延不改已不行,就看政府如何来破解这个“老大难”了。政府完全可以出台一些新政策鼓励干部下海,当然,不能再留后路,但可给适当优惠。军队干部转业也不再由地方政府安置,而是一次性给足货币补偿,任其择业或创业。所有公职人员一律考核上岗,不给冗散人员留一丝一毫的位置空间。

如今公务员规范越来越严,职级越分越细,并非人人都干得了。官场收紧压力越来越大,死坐机关也非人生亮点。随着市场经济的快速发展,人们应抛弃“官本位”,社会精英没有必要都挤向官场,可到市场打拼创业找位置。今年初我因病住院与一位年近80的病友聊天,他是文革时支左留在北大的那一批军宣队,团级干部,当年转业时有多种选择,但他们那批人留恋北大都不愿走,有的当了工会干部享清闲,他转入后勤管学生食堂,负责采购。现退休了他颇感后悔,若当年转业回老家当地、县干部可大有作为,在北大他高中文化只好领“伙头将军”,有不少部下下海也成了有作为的企业家,而他操持食堂多年,菜式样样精通,若趁早下海,经营一个酒楼饭店成为腰缠万贯的私企老板也不在话下。如今是廉颇老矣难言当年勇,而在中国像他这样“窝”在单位不流动,自感未能发挥才智心有不甘的干部还多得很,说明我国的干部人事制度还太僵太死。庞大的干部队伍“窝”了很多很多人,也埋没了很多人才。这当然是体制性问题,被“窝”的人到头来心有遗憾,纳税人老百姓也极为不满。冗官冗费长久困扰中国无法破局,如今是该深化改革开闸放流,推进新一轮大规模干部下海潮了。


(2014-11-21)(刊发于《同舟共进》2015年第1期,此为未删原稿)


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