任中平:村民自治有效实现形式的实践探索

选择字号:   本文共阅读 991 次 更新时间:2015-12-01 00:31

进入专题: 村民自治   村级治理  

任中平 (进入专栏)  


内容摘要:近5年来,成都市在统筹城乡发展进程中通过构建新型村级治理机制的实践探索,充分调动了广大农民的积极性和创造性,找到了一种适合当前新形势下村民自治的有效实现形式,丰富和完善了村民自治制度;也有力地推动了统筹城乡发展和城乡一体化进程,并取得了显著的实际成效。这对于当前各地农村在新形势下进一步完善和创新村民自治机制,探索村民自治的有效实现形式,具有重要的意义和价值。

关键词:成都市  村级治理  经验与价值


自上个世纪90年代以来,随着城镇化浪潮的蓬勃兴起,广大乡村社会遭受到强烈的外部冲击,开始了一个极其深刻的社会变迁过程。首先是农村人口大量外流,尤其是青壮年劳动力大量外流。随着大量人口外流,许多农村的“空心化”现象日益加剧,并带来了大量土地撂荒,农村义务教育难以为继,留守老人和留守儿童问题日渐突出,传统乡村文化走向消亡等一系列社会问题。而伴随这一过程的另一个突出问题是,农村的政治生活也开始陷入困境,已经在我国广大农村普遍推行20多年的村民自治制度也正面临着一系列严峻挑战。针对上述一系列问题,2014年中央“一号文件”明确指出:“强化党组织的领导核心作用,巩固和加强党在农村的执政基础,完善和创新村民自治机制,充分发挥其他社会组织的积极功能。”同时提出,要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。这就为我国村民自治制度的深化与完善开拓了新的视野,也为各地农村进行村民自治的新的实践探索指明了发展方向。根据中央“一号文件”的这一新精神,系统总结成都市近5年来在统筹城乡发展进程中构建新型村级治理机制的实践经验,对于各地在城镇化背景下完善和创新村民自治机制,探索村民自治的有效实现形式,具有一定的现实意义和借鉴价值。

自从2007年6月被国务院批准为统筹城乡综合配套改革试验区以后,成都市委根据统筹城乡改革发展的现实需要,在谋划农村产权制度改革时,提出了完善农村基层治理机制的总体要求。2008年初,市委组织部牵头成立联席会议,分别从村级组织构架、农村社会管理和公共服务体制、集体经济组织运行机制等方面进行研究,接着开始在各区、县、市的农村开展试点工作。在这一制度创新的实践探索中,以设立“村民议事会”为突破点,构建以村党组织为领导核心、村民会议为村级自治事务最高决策机构,村民议事会为常设决策机构,村委会为执行机构的新的村级治理机制,走出了一条城镇化进程中实现农村社会有效治理的新路子。


一、背景及动因

从总体上讲,成都市之所以提出构建新型村级治理机制,既是深化和完善现有村民自治制度的客观要求,也是统筹城乡发展、实施城乡一体化战略的现实需要,也适应了“5•12”大地震之后当地农村灾后重建工作的紧迫需要。

(一)构建新型村级治理机制是完善现有村民自治制度的客观要求

我国农村推行村民自治制度已经历了近30年的历史过程。过去传统的村党组织、村委会和集体经济组织构成的“三位一体”的村级治理格局,存在以下几个方面的缺陷:一是“行政化”倾向比较严重。《村民委员会组织法》规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。乡镇政府与村民委员会是指导关系。但按照《农村基层组织工作条例》的规定,农村党组织处于农村各种组织的领导核心地位。乡镇党委与村党组织是领导关系,村党组织与村委会也是领导关系。这样乡镇党委、政府就可以一体运作,以乡镇党委名义对村“两委”下达指标、布置工作,以党组织之间的领导关系代替乡镇政府与村委会之间的指导关系,以致村委会在实际运作中具有浓厚的“行政化”倾向,自治职能被弱化。二是村民会议的制度安排难以落实。《村民委员会组织法》规定,村民(代表)会议由村委会召集。但在实际运行中,由于近些年来城镇化浪潮的影响,大量村民进城而导致村民(代表)会议客观上难以召开,同时村委会主观上怕麻烦不想召集,或担心遭到反对而不愿召集,致使许多本应由村民(代表)会议决策的事项而实际上最终由村干部说了算,从而使村民(代表)会议形同虚设,一些地方的“村民自治”逐渐演变为“村干部自治”。三是村级组织机构的职能不分。在传统村级治理框架下,村两委特别是村党组织对公共资源进行直接调控,对社会管理大包大揽,致使村民自治缺乏运行空间,因而在实践中长期存在着党组织和自治组织职能不分、自治职能和经济职能不分、自治职能和社会管理与公共服务职能不分以及议事、决策、监督职能不分等制度缺陷。由于这“四个不分”,致使传统村级治理机制难以适应以市场化、民主化为主要特征的城乡统筹经济社会发展要求。上述种种情况表明,在我国广大农村已经运行了20多年的村民自治制度,迫切需要在新的历史条件下加以深化和完善,重新构建一种新型的充满活力的村级治理机制。

(二)构建农村新型治理机制也是统筹城乡发展、实施城乡一体化战略的现实需要

首先,构建农村新型治理机制是农村产权制度改革的现实要求。2007年以来,成都市为了推进城乡一体化进程,需要对农民的承包地进行确权颁证,以方便土地的流转。而在确权过程中,下面的乡镇和村委会发现这项工作的难度实在太大,以邛崃市油榨乡马岩村为例,一个村有几百户人,但涉及到土地的纠纷就有上百起。因此,乡镇政府和村干部都感觉到这个工作很难搞,无论怎么样都摆不平。后来还是通过发挥民间智慧,由农民推选出自己的村民议事会代表,通过民主协商顺利完成了这项工作任务。于是成都市委组织部及时总结了农民群众创造的这一新鲜经验,并在全市范围内加以推广。所以说,村民议事会实际上是在成都市农村产权改革过程当中逼出来的这么一个新生事物。实践表明,要保证农村产权制度改革的顺利进行,必须尊重农民意愿,保障农民利益。而最好的尊重和保护莫过于把权利交给农民,让农民通过民主的方式来解决自己在改革实践中遇到的种种难题。

其次,构建农村新型治理机制也是农村公共服务改革的现实要求。2008年2月,随着统筹城乡建设发展的客观要求,成都市委、市政府开始推行新型村级治理机制,为顺利推进城乡一体化建设提供坚实的组织基础。在统筹城乡综合配套改革试验区建设中,政府除了要将更多的资源配置给农村,更重要的是激发农民的主动性和积极性,引导农民建立民主参与、民主管理的决策机制,全面增强农业和农村发展的活力,解决关系农民切身利益的急迫问题。在这一过程中,只有充分调动政府和农民两个方面的积极性,相互促进,共同建设,才能很好地完成统筹城乡综合配套改革试验区的建设任务。这就需要构建一种新型村级治理机制,通过“草根民主”的形式,真正把政府投入的大量资金的支配权交给农民,才能保证“好事办好”,才能有效地调动群众的参与热情,实现农村公共服务改革的工作目标。

(三)构建农村新型治理机制也适应了当时农村灾后重建工作的紧迫需要

2008年“5•12”大地震发生后,随着灾后重建的繁重工作开展,也迫切需要改善原有的乡村治理机制,从根本上改变以往村级治理中凡事由干部“替民作主”的做法,真正实行“由民作主”,切实发挥广大群众在灾后重建工作中的主体地位和决定作用。在这一过程中,邛崃市、彭州市、都江堰市等重灾区的农民群众为了解决灾后重建工作中的各种具体困难,例如,灾后重建的住房分配这样一些极为复杂的问题,在实践中创建了村民议事会这样一种村民自治新形式,并在灾后重建工作中发挥了积极的作用。

总之,在统筹城乡建设进程中出现的村民议事会这一村民自治的新形式,很快便得到了成都市委领导的高度肯定和及时推广。就在这一新生事物刚刚出现不久的当年11月,成都市委就出台了36号文件,提出要以建立村民议事会为突破点,构建新型村级治理机制的基本框架。于是,在市委的统一部署下,各区(市)县特别是几个重灾区很快开始了构建新型村级治理机制的试点探索。接着又在同年12月,市委组织部印发了《关于构建新型村级治理机制的指导意见》,明确肯定了村民议事会制度,并在此基础上提出进一步理顺现有的村级机构包括村党支部、村民议事会、村民理财小组、村民委员会、村合作社之间的关系,探索构建一套新型的村级治理机制。到2009年,村民议事会组建工作便开始在全市普遍推开,截止2009年底,成都市的2048个村和701个涉农社区,均按照公开公正、结构均衡的原则,普遍组建了村民议事会和村民小组议事会,共推选村民议事会成员8.6万人、村民小组议事会成员17.2万余人,构建了一套由村党组织领导、议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织参与的新型村级治理机制。


二、做法与经验

近些年来,作为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区,成都市在农村基层民主改革方面走在了全国的前列。还在2008年12月中旬,成都市委组织部就正式出台了《关于构建新型村级治理机制的指导意见》,提出以建立村民议事会制度为突破,积极推行村级公共事务的决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离,完善农村公共服务和社会管理体系、集体资产经营管理机制,拓宽村民民主参与渠道,强化权力监督约束,着力构建“村党组织领导、村民(代表)会议或村民议事会决策和监督、村委会执行”的村级治理新模式。具体说来,成都市构建新型村级治理机制主要有以下一些做法:

(1)主要目标:构建党组织领导下、村民议事会决策、村委会执行、其他经济社会组织广泛参与的,充满生机和活力的村级治理机制。

(2)基本思路:“三分离、二完善、一加强”。即村级事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与自治职能分离;完善农村公共服务体系、完善集体经济组织运行机制;加强和改进党组织领导。

(3)主要内容:

一是推行村民议事会制度。村民议事会制度分为村、组两个层面:村民小组议事会成员由村民直接选举产生,村民议事会成员从村民小组议事会成员中选举产生。村民议事会一般不少于21人,村民小组议事会一般不少于5人。村民议事会成员实行结构席位制,每个村民小组有2名以上村议事会成员,村、组干部不得超过议事会成员的50%。每个议事会成员都有大约10户左右的固定联系户。为了落实监督权,从村民议事会成员中选举5-7人组成村务监督委员会,主任由具有党员身份的议事会成员担任。村民议事会作为一种常设的决策机构,受村民(代表)会议委托,在授权范围内行使村级事务的议事权、决策权、监督权。

二是调整村级组织职能定位。调整村委会原有的村级事务决策者和集体经济经营管理者的职能,成为村民(代表)会议和村民议事会的执行者和政府下移公共服务和社会管理职能的承接者。村集体经济组织与村委会逐步分离,成为自主经营的独立市场主体,按照市场经济规律运行。

三是优化村级组织运行机制。其一,完善民主决策机制,明确村民会议和村民议事会职责范围,健全议事决策规则。其二,完善村务监督机制,健全村级事务监督体系,强化全程监督,突出决策执行监督,健全过程纠错规则。其三,完善集体经济组织经营管理机制,健全法人治理结构,保障集体经济组织依法独立开展经营活动。

四是加强和改进村党组织的领导方式。加强和改进党的领导,重在改进村党组织的领导方式和工作方式,实现由全能型向核心型、管理型向服务型、包办型向引导型的转变,由原来的决策者、执行者变成了领导者、监督者,从事无巨细管理转变为管方向、定规则、强监督。

从近5年来的实践历程来看,成都市这一新型村级治理机制愈来愈显示出勃勃生机,受到广大农村党员群众的普遍认可,其主要经验包括以下几个方面:

第一,将村民议事会作为村级事务的常设决策机构,而村委会则履行执行机构的职能,实现了村级公共事务的决策权和执行权的分离。

通过成立村民议事会,作为常设议事决策机构,受村民(代表)会议委托,在授权范围内行使村级事务的决策权和监督权。同时,调整和规范了村委会的职能,使村委会不再具有决策的权力,而是作为村民议事会的执行机构,主要履行执行机构的职能。这样一来,作为一个新型的农村日常事务决策机构,村民(小组)议事会在村民会议授权范围内行使决策权,由村民议事会做出的决定,交由村委会执行。村民小组议事会成员,由村民以户为单位直接选举产生;村民议事会成员,由村民从小组议事会成员中推选产生。村民议事会的建立,改变了过去由于村民流动性大、村级组织与村民直接利益联系不紧密等原因造成的村民大会不容易召集,民主决策和管理难以实现的局面,解决了农村许多关系老百姓切身利益的事情。更为重要的是,实现了决策权和执行权的分离,有助于实现决策的科学化和民主化,也有利于对决策过程进行监督,从而真正实现了由村干部“替民做主”到广大村民“自己作主”的深刻转变。

第二,构建以村党组织为领导核心的新型村级治理模式,理顺了村党组织、村民议事会和村委会之间的关系,有效化解了村民自治实践中长期存在的两委矛盾。

这种新型村级治理机制通过对村党组织、村民议事会和村委会的职责权限重新加以界定和配置之后,真正理顺了它们之间的关系:村党组织是村级治理结构中的政治领导核心,主要职责在于把方向、管政策、抓大事;村民议事会作为村级治理结构中的常设议事决策机构,在授权范围内行使村级事务的决策权和监督权;而村委会作为村民议事会的执行机构,主要负责依法组织实施和具体管理。通过这一制度创新,合理划分了村党组织、村民议事会和村委会的权力边界,明确各自的职责范围,从而较好地协调了村两委的关系。这样一来,既充分发挥了村党支部的领导核心作用,从制度上要求村党组织由过去的包揽一切而转到把方向、管政策、抓大事上来,避免了党组织工作的行政化倾向;同时,也很好发挥了村民议事会和村委会的作用,在党支部领导下由村民议事会进行议事决策,行使村级事务的决策权和监督权,使村民自治真正落到实处;再由村委会具体办理本村的公共事务和公益事业及其他一切具体事务,从而也避免了村委会过度自治化的倾向。

第三,优化了村级公共产品的供给系统,切实体现了广大农民群众在农村公共服务中的主体地位和村民议事会在村级公共服务事项中的决定作用。

随着城乡一体化进程的推进,成都市开始启动了农村公共服务体制的改革进程,以农村社会管理和公共服务为主要内容的公共产品,由原来主要依托村两委提供转变为政府主导、多方参与的分类供给,由原来的城乡分离转变为城乡一体统筹安排。对于应由村级自治组织承担的公共服务和社会管理项目,实行财政“定额补贴”;对于应由政府提供的,政府依托村级自治组织或其他经济社会组织实行以事定费、以质定酬的核算和考核;同时提倡和鼓励民间力量参与提供村级公共产品,由政府给予政策和资金上的支持和补助。从2009年开始,由市、区(市)县两级财政刚性保证,为每个村(社区)每年提供不少于20万的社会管理与公共服务专项资金。这20万专项经费,“干什么、怎么干、干到什么程度,都由群众说了算”;由村民“一户一票”提出具体项目,由村民议事会民主决定实施项目;由村委会或其他经济社会组织负责实施,由村民议事会进行监督。村民们感慨地说:“这次搞公共服务,真正是自己当家、自己拍板!”这就大大优化了原有的村级公共产品供给系统,切实体现了广大农民群众在农村公共服务中的主体地位和村民议事会在村级公共服务事项中的决定作用。

第四,完善了集体经济组织的经营管理体制,有利于村委会集中精力搞好村级公共管理和服务,有效地防止了村干部的权力寻租与贪腐行为。

长期以来,在我国农村集体经济中,村委会扮演着十分重要的角色。村委会在行使其经济职能的过程中与农村集体经济组织一直存在职能上的重合现象。这种政经混合的管理体制使得村委会既是运动员又是裁判员,缺乏有效的监督,因而与村民之间也缺乏信任机制,不利于农村稳定与发展。同时,也弱化了村委会作为农村自治组织的公共服务职能。如果村委会同时担负着农村集体资产经营与农村公共服务等多方面的职能,便难以专注于农村的公共服务,而且由于利益的驱动,还有可能滋生一系列的权力寻租和腐败行为。因而,在村民委员会行使对集体土地和财产经营管理的经济职能时,如何建立起有效的监督和防范机制,是对当前我国农村集体经济体制的一个非常严峻的考验。成都市在构建新型村级治理机制过程中,首先将集体经济组织从村委会中剥离,使之成为独立的市场主体,同时设立了资产管理委员会、农业经合组织或股份有限公司等集体经济组织形式,使其独立地开展经营服务活动。这一方面为推进农业适度规模经营、提高农业综合效益创造了有利条件,同时,也有利于村委会集中精力搞好村级公共管理和服务,有效地防止了村干部的权力寻租与贪腐行为。


三、成效与问题

成都市构建新型村级治理机制的实践探索,尤其是创建村民议事会的制度创新,为新形势下既保障村民的主体地位和民主权利,又加强和巩固基层党组织的领导核心和执政基础,提供了成功的实践经验和制度范本。从几年来的实践效果来看,这一新型村级治理机制充分调动了广大农民的积极性和创造性,找到了一种适合当前新形势的村民自治有效实现形式,进一步深化和完善了农村基层民主制度,也有力地推动了统筹城乡发展、实现城乡一体化的历史进程,愈来愈显示出蓬勃生机与活力,取得了显著的实际成效。

一是村民自治得到有效实现,充分调动了广大村民参与村级公共事务的热情。建立新型村级治理机制后,村组议事会成员既是议事决策的主体,又是农村各项事务的具体参与者,有着广泛的代表性和较强的公信力。由他们组成的议事会议事决策,改变了村级事务由村“两委”几个人说了算的状况,也提高了决策的执行效率。近三年以来,蒲江县各村(社区)共召开村民议事会2881次,提交涉及公共服务和社会管理改革、产改、土地流转、土坯房建设、低保审批、经济发展等方面议题4162个,议定事项3311件;各村(社区)党组织共承诺事项18156件,完成率达到95%以上;为群众代理办结事项192336件,代理处置信访件1536件,全县信访量年均下降52.615%。通过第三方测评数据显示,该县新型村级治理机制群众知晓率和满意度分别达到99%以上和98%以上。更为重要的是,村民议事会调动了村民参与村级公共事务的热情,形成了“大家的事我关心,集体的事我参与”的良好氛围,为培养农民的“公民意识”,推进基层民主向纵深发展起到了明显的促进作用。彭州市濛阳镇天王村通过议事会讨论决定,广大村民积极参与,仅用不到3个月时间,就将一条长2.7公里、宽4.5米的水泥公路修建完成,老百姓多年宿愿得以实现。

二是密切了农村的干群关系,有效化解了基层社会的复杂矛盾。自从实行议事会制度以来,村民通过村民议事会成员更多地了解和参与了村级事物的决策,畅通了村民利益诉求的表达和实现渠道,从而使村里公共事务的透明度大大增加,减少了群众与干部之间的猜忌和矛盾,密切了农干群关系,有效化解了基层社会的复杂矛盾。近年来成都市的产权改革、灾后重建等重大工作之所以能够顺利推进,就充分说明了这一点。在实施统筹城乡改革发展中,很多从政策层面、以指令方式难以解决的问题、难以化解的矛盾,甚至许多长期困扰的遗留问题和镇村干部难断的“家务事”,都在议事会这一新的制度性平台上,通过民主协商、民主决策,想出了很多“金点子”和大家公认的“土办法”,使过去许多解决不了、处理不好的问题和矛盾得到解决,确保了“小事不出组、大事不出村”。例如,都江堰市向峨乡棋盘村董家新院子是“5.12”大地震的重灾区之一,在首批永久安置房竣工之后,对于如何分配这一超级难题,通过村民议事会代表们反复进行民主协商,最后决定采取“两次抓阄方式”(即先抓阄确定分房序号,再按分房序号抓阄确定房号),前后仅用5天时间,就顺利完成了244户住房分配任务。村民们高兴地说,“这次分房公正透明,多亏有了议事会!”

三是加强了村级事务监管,充分调动了群众参与村务管理的积极性。经过村民推选的村民议事会代表村民行使村级事务的决策权和监督权,从制度上保证了监督权的落实,切实维护了广大村民的民主权利,充分调动了群众参与村务管理的积极性。村民议事会的有效运行提高了村务决策的民主性和透明度,增强了村务监督的广泛性、实效性。村民议事会建立以来,成都市的一些村通过对村集体资产“清资核产、台帐管理、盘活闲产、追查历欠”等措施,加强了村级集体资产监管,管出了效益。双流县三星镇双堰村议事会在清理村组集体资产时发现,村上46亩集体土地“不知去向”。经查找,原来这46亩土地因无人看管而被有的农户“捡”走耕种。经议事会讨论决定,“失踪”6年的46亩集体土地终于“找”了回来,每年为村集体增收5320元。2003年以来,成都市为推进统筹城乡发展,推行了一系列大胆的改革,按一般规律,应处于矛盾凸显、冲突集中的阶段。然而这期间,成都市各类上访等群体性事件不升反降,城乡居民幸福指数持续提升,城乡社会更加和谐稳定。

四是村党组织的凝聚力明显增强,巩固了村党组织在农村工作中的核心地位。议事会的建立,为党员发挥作用创造了条件,搭建了舞台。通过民主选举,许多威信较高、能力较强、处世公道、群众认可的党员,被群众选举为议事会成员,其带领、引导作用在议事会得到充分体现。据统计,全市村民议事会成员中,党员占40%以上。同时,村党组织通过妥善处理与农村各种治理主体的关系,充分发挥村民议事会的作用,引导村民通过民主协商,真正实现村级事务的群众自治,这就使村党组织从过去事无巨细的直接管理中解脱出来,把主要精力用于谋划全村经济社会发展的大局,从而显著增强了村党组织在群众中的凝聚力、向心力。对此,龙泉驿区蒲草村党支部书记邹光蓉深有感触地说:“议事会真是帮了大忙,让我能够从事无巨细中解脱出来,将主要精力放在想大事、谋发展和党的自身建设上,村党组织的凝聚力明显增强了,在群众中更有威信了。”双流县三星镇双堰村支部书记毛国文也非常感慨:“过去我们支部一天到晚都在忙,到头来不晓得都干了些啥:有时还费力不讨好。现在有了议事会,党支部意图和群众意愿有机结合,这样不仅让我真正从事无巨细中解脱出来,而且村上的决策执行起来也更加顺当了,老百姓对村支部也更加信任了!”据统计,近年来,全市2200多个村党组织经过民主测评,党员群众的满意度达95%以上。

当然,作为一个诞生不久的新生事物,成都市新型村级治理机制尤其是村民议事会制度在运行过程中也还存在一些问题,需要进一步研究和解决。目前实践中还存在的突出问题以及近年来新的探索,包括以下几个方面:

(1)村民议事会制度的规范和完善问题。主要表现为:选举形式不规范。议事会成员构成要求不统一。议事过程不规范。议题审查不规范。针对上述问题,蒲江县采取了有效措施大力推进村民议事会的规范运行,其中有两条很值得各地借鉴:第一,抓好典型示范,提高村民议事会规范水平。去年7月份,全县村民议事会规范运行综合示范点建设现场会在朝阳湖镇百家村召开后,又先后打造了朝阳湖镇百家村、大兴镇米锅村、寿安镇插旗山村、西来镇两河村等4个县级村民议事会示范点。各示范点按照《成都市新型村级治理机制4个配套制度》的要求,把村民议事会的规范化运行作为切入点,严格执行村民议事“六步工作法”,做实议题收集、征求意见、议题审核、召开会议、议决事项公示、监督执行等环节,为全县各村(社区)村民议事会的规范运行提供了借鉴。各村(社区)在乡镇党委的指导下,相互观摩学习,解决了征求意见难、议题议决难等一系列问题,推进了村民议事会规范合理运行。第二,加强督查整改,提高基层干部抓基层治理机制的积极性。由县委组织部牵头,会同县统筹办、县国土局、县农发局等部门,随机抽样,对全县30个村(社区)进行入户调查,共走访农户600余户。同时,还委托县统计局对基层治理机制知晓率、议事会运行情况等内容进行第三方调查。这次抽样涉及全县126个村(涉农社区)的42个村、80个社、800户,然后根据调查数据,分析存在的问题,研究改进措施,限期进行整改,确保基层治理机制规范运行。

(2)村民议事会制度持续运行的动力问题。从议事会初期开展工作的情况来看,村民事会成员的积极性都很高,愿意无偿地参与村上事务的协商讨论。例如彭州市有一名议事会成员,也是一家商铺的小老板,他经常为了参加议事会的活动而关商铺。他认为,为大家做事很有成就感,看到村干部工作忙也理解了,而且自己还写了入党申请书。但从议事会成立几年后的工作情况来看,各地农村反映议事会成员报酬问题的意见也在逐渐增多。针对上述问题,金堂县采取一些具体措施,强化经费保障,确保村级治理持续性。他们的做法有:一是镇财政在资金相当紧缺的情况拨付专项资金,按照议事会作用发挥的不同程度,每年给予每个村(社区)2000元左右的工作经费补助,保障议事会的日常运行。二是开展群众满意议事会成员评选表彰活动,每年按照15%的比例评选表彰优秀村组议事会成员,并给予一定的奖励。三是鼓励和引导议事会成员参与村级事务,对参与征地拆迁等重点工作的议事会成员,从项目工作经费中给予必要的误工(餐)补助。

(3)村民议事会成员的综合素质和议事能力问题。调查发现,一些地方村民议事会成员的综合素质较低。蒲江县组织部调查掌握的情况是:村民议事会成员总数4326人,年龄普遍偏大,平均年龄48.2岁;文化素质较低,高中及以上文化程度834人,占19.28%,初中及以下文化程度3482人,占80.72%。一些议事会成员议事讲补助,履职讲待遇,议事能力不高,突出表现为三种现象:一是“代而不表”。讨论问题不发表意见,怕得罪人。二是“表而不代”。涉及利益问题时,对自己有利就议,不能代表大多数村民的利益,有的小组议事会成员思想较狭隘,提出的议题只考虑本组利益,损害周边组的合法利益。三是“会后乱表”。会上不说,会后乱说,人为制造矛盾,影响议事会与村两委的关系。针对上述问题,蒲江县通过创新培训方式,提高村民议事会成员的议事能力,采取分类培训、针对性培训、互动培训、小范围培训等创新培训方式,对全县村民议事会成员进行轮训,有效提高村民议事会成员的基本素质和议事能力。并在收集大量实例的基础上,制作了符合当地实际而且极具针对性的《蒲江县基层治理机制培训课件》,组织开展村社干部和议事会成员的培训工作。目前,蒲江县各乡镇普遍完成了对村社干部和村民议事会成员的满覆盖培训,培训人次达12000余人。


四、意义与价值

综上所述,近5年来成都市在实践中建立的这种以议事会为特色的新型村级治理机制,适应了统筹城乡经济社会发展的客观需要,解决了城乡一体化进程中广大农村出现的新问题,找到了一种目前农村新形势下村民自治的有效实现形式,从而不仅夯实了深化改革的重要的组织基础,而且在农村产业发展、基础设施建设、产权制度改革等方面发挥了重要的作用,同时也进一步深化和发展了我国的基层群众自治制度。笔者认为,成都市构建新型村级治理机制的实践探索,至少具有以下几个方面的重要意义和价值:

第一,这一实践探索创造了“村民议事会”这一村民自治的有效实现形式,有效提升了农民群众的自治能力,这是对村民自治制度的进一步丰富和完善。这一实践探索是在村民会议或村民代表会议不能实际履行职权的状况下,创造了新形势下村民自治的一种有效实现形式。新型村级治理机制的推行,特别是村组两级村民议事会的创设,较好地解决了近些年来由于大量村民进城务工而导致村民(代表)会议难以召开、由于行政村的地域和规模较大而导致村民自治难以落实等现实难题。两级村民议事会的建立和运行,理顺了村民和村级自治组织之间的关系,畅通了农民群众诉求表达通道,极大地提升了农民群众的自治能力,用群众自治的力量解决了许多原来的村级自治组织难以解决的复杂问题。因而,可以说这是一种新形势下村民自治的有效实现形式,是对我国村民自治制度的进一步丰富和完善。

第二,这一实践探索实际上意味着广大村民收回了原来赋予村委会的决策权,从而真正确立起村民在村庄公共事务中的主体地位,使一度出现的“村干部自治”又重新回归到“村民自治”。村民议事会打破了原来村两委包揽一切的局面,确立了新的村级治理机制的形成。这种新型村级治理机制在灾后重建中得到了广泛推行,涉及群众自身的利益关系问题由群众自己通过村民议事会民主协商解决,化解了许多复杂难题,在灾后重建这一艰巨繁重的工作中发挥了重要的积极作用。近年来,随着在全市范围内普遍确立了这种新型村级治理机制,极大地调动了基层群众参与民主决策和民主管理的积极性,有效地保障了农村产权制度改革和村级公共服务改革的顺利推进,从而有力地推动了成都市统筹城乡发展和城乡一体化进程。村民议事会制度实际上意味着广大村民收回了原来赋予村委会的决策权,而把村级自治事务的议事权、决策权、监督权,统一赋予村民议事会行使,这是在村民会议和村民代表会议实际上难于发挥作用的情况下,把村民议事会制度嵌入到原有的村民自治权力体系之中,从而真正确立和充分体现了村民在村庄公共事务中的主体地位,使一度时期被异化的“村干部自治”又重新回归到“村民自治”。

第三,这一实践探索表明成都市的村民自治实践已经向着“四个民主”的制度体系深入发展,优化了农村社会的多元治理结构,有利于农村社会的善治目标的实现。村民议事会制度的建立和完善,标志着成都市的村民自治实践已经从村委会选举这一重点环节逐步向“四个民主”制度体系的深入发展和全面推进。通过这一实践探索,进一步明确了村民议事会在村级自治事务中的主体地位,丰富了村级治理的组织资源,密切了村自治组织与村民之间的良性互动。从治理理论的角度来分析,社会治理的参与主体应当是多元性,权力向度呈现双向性。历史经验表明,社会治理比社会控制更利于资源的优化配置,更利于利益的充分博弈,更利于组织间的和谐稳定。村民议事会作为多元治理主体之一,丰富了村级治理的组织资源,优化了农村社会的多元治理结构,增强了村自治组织与村民之间的双向互动,将会有利于农村社会的善治目标的实现。

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