张献生:我国多党合作中的政党关系

选择字号:   本文共阅读 874 次 更新时间:2014-10-09 16:07

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张献生  

【内容摘要】共产党与民主党派之间领导与被领导、执政与参政和互相监督的关系,是我国多党合作中基本的政党关系。它体现了我国政党制度和政党关系的根本性质和特点,揭示了我国合作型政党制度与西方竞争型政党制度的根本区别。正确认识和把握多党合作中的政党关系,是坚持走中国特色社会主义政治发展道路,充分发挥我国政党制度和政治制度优势,推进社会主义政治文明建设的关键。

【关键词】多党合作 政治领导 民主监督 中国

我国政党制度的基本特征是共产党领导、多党派合作,共产党执政、多党派参政。共产党与民主党派的领导与被领导、执政与参政和互相监督,构成了我国多党合作中基本的政党关系。这种以合作为基本特征的政党关系,体现了我国政党制度和政党关系的根本性质和特点,揭示了我国政党制度与西方政党制度的根本区别。正确认识和把握多党合作中的政党关系,对于坚持和完善我国的政党制度和政治制度,坚持走中国特色社会主义政治发展道路,具有十分重要的作用。

一、领导与被领导的关系

共产党在多党合作中居于领导地位,是我国政党制度的根本特点,也是区别于西方多党制的根本特点。毛泽东同志在1954年12月同缅甸总理吴努的谈话中指出,"中国也有各种党派团体。中国的各种党派是有差别的,并不在一个水平上,有领导和被领导的分别。中国各民主党派承认中国共产党的领导。"①

按照西方政党理论,不存在一个党领导另一个党的问题。在西方多党制中,也没有任何一个政党公开承认接受其它政党的领导。我国多党合作中为什么有领导与被领导的分别?各民主党派为什么接受共产党的领导?这是由中国社会历史发展决定的,也是由共产党与民主党派的性质和特点决定的。

1840年鸦片战争后,中国逐渐沦为半殖民地半封建国家。为了实现民族独立和人民解放,农民阶级、资产阶级等各革命阶级先后领导人民开展革命斗争,结果都失败了。中国共产党是工人阶级的政党,最具有革命的坚定性和彻底性,最富有大公无私和献身精神,最具有组织纪律性和团结协作性,既是工人阶级的先锋队,也是中国人民的先锋队。特别是它以马克思列宁主义为理论基础,并与中国革命、建设和改革实际相结合,形成了毛泽东思想、邓小平理论和"三个代表"重要思想,成为指引中国人民夺取革命、建设和改革事业胜利的强大思想武器和光辉旗帜。先进的阶级基础和科学的指导思想,决定了中国共产党能够"始终代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益"。② 并在实践中验证了"只有共产党领导才能救中国,只有共产党领导才能发展中国",从而得到中国社会各革命阶级、各民主党派和社会各界人士的信赖和拥护,成为中国革命、建设和改革事业的坚强领导核心。

我国各民主党派是联盟性质的政党。在新民主主义革命时期,其阶级基础主要是民族资产阶级及其知识分子。民族资产阶级是带两重性的阶级,一方面受帝国主义的压迫和封建主义的束缚,是革命的力量之一;一方面又与帝国主义、封建主义有千丝万缕的联系,在经济上和政治上具有软弱性。这就决定了其不能成为领导阶级,只能成为中国革命的同盟者;也决定了其政治代表民主党派只能在中国共产党领导下实行多党合作,共同推进人民革命和解放事业。正因为如此,各民主党派成立后,就与共产党团结合作,共同为民族独立和人民解放而奋斗。1948年中共提出"五一"口号后,各民主党派领导人纷纷表示,在中国共产党领导下,为建设新中国贡献力量。新中国成立后,各民主党派"听毛主席话,跟共产党走,走社会主义道路",③ 与共产党一道前进。社会主义改造完成后,阶级关系发生了根本变化,民主党派的社会基础和性质也发生了重要变化,成为一部分社会主义劳动者和拥护社会主义爱国者的政治联盟,但各民主党派仍然作为共产党的亲密友党和参政党,共同致力于中国特色社会主义建设事业。正如邓小平同志指出的,"中国的其他党,是在承认共产党领导这个前提下面,服务于社会主义事业的"。④ 可以说,共产党的先进性,决定了其在中国革命、建设、改革事业和多党合作中的领导地位,能够团结和带领包括各民主党派在内的中国人民实现历史和时代赋予的崇高使命;各民主党派具有进步性与广泛性相统一的性质,决定了其在中国革命、建设、改革事业中的同盟者和多党合作中的亲密友党地位,能够在共产党领导下为实现共同的目标和使命不懈奋斗。

民主党派接受共产党领导并不会因此丧失组织独立性。《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》明确指出,"中共对各民主党派的领导是政治领导,即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。"⑤ 政治领导是以共产党与民主党派平等的党际关系为基础的。共产党与民主党派虽然性质不同,组织规模不同,但都是独立的政党,都以宪法作为活动的根本准则。在国家政治生活和多党合作中,共产党虽然居于领导地位,但"民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等"。⑥ 民主党派与共产党虽然有领导与被领导之别,但在组织上是独立的,在党际关系上是平等的。各民主党派接受共产党的领导,也不是组织上对共产党的附属,而是对共产党政治主张的赞同,是对共产党领导能力与执政水平的肯定,是对在共产党领导下可以实现其政治意愿和利益的确认。所谓政治原则、政治方向和重大方针政策的领导,主要是在这些基本方面切实对民主党派起到政治凝聚和政治引导作用,以始终保持多党合作的政治方向,不断推进共同目标、共同事业和共同利益的实现。特别是政治领导建立在民主党派自愿接受的基础上,主要通过民主协商和充分讨论,通过发挥共产党员先锋模范作用和深入细致的思想工作,使共产党的政治主张和路线方针政策,变成各民主党派的共识和自觉行动。毛泽东同志对此有过经典论述:"所谓领导权,不是一天到晚当作口号去高喊,也不是盛气凌人地要人家服从我们,而是以党的正确政策和自己的模范工作,说服和教育党外人士,使他们愿意接受我们的建议。"⑦

民主党派接受共产党领导,在多党合作和我国政治生活中并不是被动的、消极的、无为的。领导是建立在被领导者的合作、信赖和支持的基础上实现的。没有被领导者对领导者的政治主张和路线方针政策的认同就无所谓领导。所以,共产党对民主党派的领导关系不是单一的、单向的、单方面的,而是一种互相依存、互相作用,相辅相成、相得益彰的互动关系。这既取决于共产党和各民主党派前进方向的一致性和奋斗目标的共同性,还在于我国民主党派在共产党领导的多党合作中具有主动性。在新民主主义革命时期,各民主党派追求民主、自由,旗帜鲜明地反对帝国主义和封建主义。新中国成立后,共产党成为执政党,各民主党派成为参政党,民主党派领导成员在各级人大、政府、政协、司法机关等担任领导职务。民主党派以主人翁的姿态和强烈的进取精神,同共产党一道致力于社会主义革命和建设事业,自身也取得了历史性进步。改革开放和社会主义现代化建设新时期,随着我国多党合作制度的进一步完善,各民主党派以高度的政治责任感,积极参政议政,进行民主监督,围绕事关国计民生的重大问题调研考察,建言献策,对促进和完善科学决策、民主决策发挥了不可替代的作用。因此,在多党合作中坚持和完善共产党的领导,在很大程度上就是鼓励和支持民主党派充分发挥主动性,支持和帮助民主党派搞好自身建设,努力为各民主党派履行民主监督、参政议政职能创造良好条件,在加强党的领导与充分发挥民主党派作用的互动中,促进中国共产党领导水平和执政能力的提高,促进党和国家科学决策和民主决策的推进,促进多党合作和共同事业的深入发展。

二、执政与参政的关系

在我国的多党合作中,共产党是执政党,各民主党派是参政党。这种执政与参政关系,体现了中国共产党建立人民民主专政的国家政权的理论与实践,与西方多党制中的政党关系具有本质不同。

共产党执政不是一党专政,也不是以党治国,而是坚持对国家政权进行政治、组织和思想领导,支持国家机关充分履行职能,领导和实现人民当家作主。早在抗日战争时期,共产党就明确提出,"我们主张统一战线政权,既不赞成别的党派一党专政,也不主张共产党一党专政。"⑧ 毛泽东同志在陕甘宁边区参议会的演说中强调指出,"国事是国家的公事,不是一党一派的私事。因此,共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务,而无排斥别人,垄断一切的权利"。⑨ 并在陕甘宁边区率先建立了"三三制"抗日民族统一战线政权,开了在政权建设中与党外人士合作共事的先河,成为新民主主义国家政权的雏形。新中国成立后,我国建立了工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家政权,中国共产党与民主党派在国家政权中的合作共事普遍开展起来,并逐步规范化、制度化。在第一届中央人民政府委员会的56名委员中,民主党派和无党派人士约占50%,其中,3人任副主席,2人任副总理,13人担任部委单位的正职领导。改革开放和社会主义现代化建设新时期,《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,明确了共产党的执政党地位和民主党派的参政党地位,明确了共产党与民主党派在人大、政协、政府和司法机关的关系,共产党与民主党派在国家政权中的合作共事得到进一步发展。到2003年,十届全国人大2985名代表中,有党外人士806人;15位副委员长中,有党外人士7人。十届全国政协2294名委员中,有党外人士1371人;295名常委中,有党外人士192人;27名副主席中,有党外人士16人。全国担任县处级以上领导职务的党外人士有3.2万人,31个省区市政府基本上都有民主党派或无党派人士担任副省长、副主席、副市长或助理。正如江泽民同志在党的十六大指出的,"共产党执政就是领导和支持人民群众当家作主,最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务,管理经济和文化事业,维护和实现人民群众的根本利益"。

民主党派参政不是参与执政,也不是联合执政,而是参加国家政权,在重要人选协商和重大方针政策、重要法律法规的制定和执行过程中充分发挥作用,促进和体现人民当家作主。从中国人民政治协商会议的召开、第一届中央人民政府成立,到第一届人民代表大会、以至第十届全国人民代表大会和第十届全国政协会议的召开,各民主党派都在人大、政府、政协和司法机关占有一定的比例。虽然由于国内政治形势的变化,每届参加的人数和比例有所不同,但始终没有排除在国家政权机构之外。在这个过程中,各民主党派和无党派人士始终没有与共产党结成执政联盟,没有参与对国家政权的执掌。这是因为:无论是新民主主义革命时期共产党在革命根据地建立的统一战线性质的政权,还是在新中国成立后建立的人民民主专政的国家政权,其实质都是共产党领导的人民政权;无论是共产党七大提出的建立联合政府,还是新中国成立后的建立的人民政府,都是"在工人阶级和中国共产党的领导下,团结起来,组成自己的国家,建立自己的政府"。(10) 其实质是几个革命阶级的联合专政和联合政权,而不是共产党与民主党派的政党联盟和联合执政。组织政府的原则是民主集中制,即经人民代表大会选举产生,并对政府实行监督,而不是由共产党与民主党派联合组阁。民主党派作为参政党,其基本点是"参加国家政权,参与国家重要人选的协商,参与国家事务的管理,参与重大方针政策和重要法律法规的制定和执行"。(11)

共产党执政与民主党派参政的内涵,决定了我国多党合作中执政与参政关系的实质是:共产党与民主党派在国家政权建设和政府工作中,充分发挥自身的不同性质和作用,共同推进和实现人民当家做主,维护和发展最广大人民群众的根本利益。它既包含共产党与民主党派如何处理党与国家政权的关系问题,又包含着共产党与民主党派在国家政权和政府工作中如何合作共事的问题。

由于我国是人民民主专政的社会主义国家,人民代表大会是我国的根本政治制度和政体,我国的多党合作和政治协商是发扬社会主义民主、实现人民当家作主的重要渠道,从而使共产党与民主党派的执政与参政关系呈现出三个不同于西方多党制中政党关系的基本特点。第一,共产党与民主党派实行多党合作是我国宪法所规定和保证的,共产党执政与民主党派参政是我国政党制度的基本特征,这就决定了这种关系将长期存在发展,稳定发挥作用。而西方多党制国家的党际关系建立在多党竞争、轮流执政的基础上,哪个党在议会选举中取得了多数才能出面组阁执政,竞选失败的党便成为在野党或反对党。执政党与参政党(主要指参与执政或联合执政、执政联盟中的小党)关系,往往是政治妥协、瓜分权力的结果。所以执政党与参政党的关系是脆弱的,政府常常是短命的,不仅造成了政党地位的不确定性,而且导致了政治动荡和政局不稳。第二,共产党执政与民主党派参政与民主集中制紧密结合,是在履行各自职能基础上的合作共事。实行民主集中制,不搞三权分立和制衡,是我国政权建设的根本原则。我国的人民代表大会制度,是根据一切权力属于人民的原则,在普选的基础上产生人民代表组成国家权力机关,并由国家权力机关产生其他国家机关,从而按照高度民主和高度集中相结合的原则管理国家,实现全体人民当家作主的政权组织形式。共产党与民主党派成员担任人大常委会领导职务,是按照程序由人民选出的,以人民代表的身份参加活动、履行职责,不在人大搞西方的议会党团;共产党与民主党派成员在政府中担任领导职务,也不是依据政党在人大的席位来分配的,而是经过推荐、组织人事部门考察后,由人大依法选举任命的;执政党向国家机关推荐重要干部,既有共产党员,也包括民主党派成员;在政府部门任职的共产党员和民主党派成员都是国家公务人员,都必须严格遵守政纪、法纪,全心全意为人民服务。第三,共产党执政和民主党派参政内容十分广泛,具有全方位、多层次、立体化的特点。西方多党制中的执政党仅主管行政大权,掌握国家中央一级的行政大权,而且大都采取间接介入或通过各种渠道施以影响的模式。(12) 反对党或在野党,其作用的发挥主要是利用议会竞选机制起制约作用和在议会斗争中起牵制、监督作用。而多党制中的参政党,无论是参与执政还是联合执政,往往是大党的附庸,作用发挥十分有限。在我国,共产党执政不仅表现为执掌国家最高行政大权,而且对国家最高权力机关人民代表大会以及其他国家机关,对地方国家机关,对国家的经济、文化和社会生活的各方面,都负有组织、引导的责任。民主党派作为与共产党共同致力于社会主义事业的亲密友党,参加国家政权,参与国家大政方针和国家领导人选的协商,参与国家事务管理,参与国家方针、政策、法律、法规的制定和执行,并对执政党和国家机关工作人员进行民主监督,其范围、内容和作用也比西方多党制中的参政党的内涵广阔得多、切实得多。

正确认识和处理我国多党合作中共产党执政与民主党派参政关系,应把握三条原则。一是坚持同一性。共同的政治方向、奋斗目标、思想基础和历史使命,是共产党执政与民主党派参政关系稳定和谐发展的政治基础,也是齐心协力推进共同事业发展的重要保证。在政权建设和政府工作中,执政党与参政党要经常沟通思想,在贯彻执行中共的路线方针政策上增进共识。要充分信任非中共干部,使他们有职有权有责有为。二是区别差异性。共产党执政和民主党派参政的性质和特点不同,角色定位不同,在国家政权建设和政府工作中的优势和作用也不同,要根据执政和参政的不同特点和要求去履行职能、发挥作用。三是把握联系性。执政和参政是政权建设、政府工作和社会主义事业中不可缺少和不可分割的两个方面,两者互为条件、相辅相成。共产党执政要为民主党派参政创造良好条件,把更好地发挥参政党作用作为执政的题中应有之义。民主党派参政要为共产党执政增添政治动力,把巩固共产党的领导和执政地位作为参政的义不容辞之责,紧紧围绕全面建设小康社会这个共同奋斗目标发挥优势和作用。

三、互相监督关系

"长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共",是我国多党合作的基本方针。互相监督既是这一方针的重要内容,也是多党合作赖以存在和发展的基本条件和重要体现。

1956年我国社会主义改造基本完成以后,民族资产阶级作为阶级已经被消灭,以民族资产阶级、城市小资产阶级及其知识分子为社会基础的民主党派还要不要继续存在?如何发挥作用?毛泽东同志深刻总结苏联实行一党制的弊端,明确指出,"究竟是一个党好,还是几个党好?现在看来,恐怕是几个党好。不但过去如此,而且将来也可以如此,就是长期共存,互相监督"。(13) 同年9月,"长期共存,互相监督"被共产党八大确认为多党合作的基本方针。

共产党与民主党派的互相监督作为我国社会主义监督体系中的重要组成部分,具有独特的性质、特点和优势。一是这种监督是政党之间的监督,即共产党与民主党派的相互监督。由于共产党处于领导和执政地位,这种监督主要是民主党派监督共产党。还由于共产党处于领导和执政地位,这种监督还包括对共产党领导国家和执政情况的监督。二是这种监督是高层次的政治监督。从组织上讲,是对党的整体、党的中央和省市党委,而不是对党的基层组织的监督;从内容上讲,是对政治原则、政治方向和路线方针政策问题,而不是对日常的具体业务工作的监督。三是这种监督是非权力性监督。它不是法律监督,也不是行政监督,而是民主监督,其实质是扩大的民主,基本方式是提意见、作批评。这种监督具有广泛性、多样性、灵活性和建设性,其目的是加强和改善共产党的领导,而不是反对和取消共产党的领导;是帮助共产党更好地执政为民,而不是取而代之。它一方面以其意见、建议和批评的合理性,对党和政府的决策发挥应有的制约和校正作用,一方面又以其意见、建议和批评的"柔性",不至于对决策和执行机关形成直接干涉和牵制而影响效率。所以,它"能够对于我们党提供一种单靠党员所不容易提供的监督,能够发现我们工作中的一些我们所没有发现的错误和缺点,能够对于我们的工作作出有益的帮助。"(14) 这与西方多党制中在野党、反对党对执政党的监督,各政党之间的互相倾轧具有本质的不同。

发挥互相监督的作用,首先要明确衡量我国民主监督有效性的标准。过去在互相监督特别是民主党派对共产党的民主监督中出现的问题和偏差,都与未能正确认识和准确把握民主监督有效性的标准密切相关。根据我国的宪法、共产党领导的多党合作和政治协商制度以及共产党与各民主党派取得的政治共识,衡量我国民主党派的民主监督有效性的标准,可以概括为这样几条:(1)各民主党派进行民主监督的权利是否能够得到切实保障;(2)各民主党派进行民主监督的渠道是否畅通、政治环境是否宽松、是否能够切实做到知无不言、言无不尽;(3)执政党和政府工作人员对民主党派和无党派人士提出的意见、批评和建议是否能够及时研究处理、郑重作出答复、充分吸收采纳、切实改进工作;(4)执政党和政府有关部门是否能够通过各种有效方式积极为各民主党派履行民主监督职能创造条件;(5)各民主党派的民主监督是否能够有利于增强党和国家的活力、维护最广大人民群众的根本利益、促进正确决策和减少失误;(6)各民主党派的民主监督是否逐步走上制度化、规范化的轨道。这六条标准中,最重要的是保障民主党派的民主监督权利和充分吸纳民主党派提出的不同意见这两条。

加强民主党派的民主监督,基本思路应当是充实和扩大民主,建立和完善机制。邓小平同志指出:"无论党内的监督和党外的监督,其关键都在于发展党和国家的民主生活,发扬我们党的传统作风。"(15) 监督是民主的题中应有之义,也是民主的体现和保障;民主是监督的基础和前提,也是实现和搞好监督的根本条件。长期以来存在的民主监督比较"软",对被监督对象的约束力不大等问题,究其根源,并非因为其是非权力性监督,缺乏"刚性",而是因为其民主程度不够,影响了其功能和作用的发挥。因此,加强民主党派的民主监督,关键在于充实和扩大民主,建立和完善民主监督机制,使其功能和优势充分发挥出来。一是要保障民主党派履行民主监督的权利。通过建立健全有关的法规制度,使各民主党派及其成员能够在多党合作中,在人大、政府、政协等的各种会议上充分表达自己的意见,并通过视察、检查、调查、监察等各种渠道,提出意见、批评和建议。二是要创造宽松稳定、团结和谐的社会政治环境。只要是为了把国家的事情办好,有利于维护共产党的领导和执政地位,有利于最广大人民群众的根本利益,什么话都可以说,什么意见都可以提,什么问题都可以批评,说错了也不要紧,切实做到言者无罪,闻者足戒。三是要积极为民主党派的民主监督提供条件。扩大民主党派的知情范围,加大民主党派的参与程度,建立和健全政府有关部门与有关民主党派的对口联系制度和邀请党派领导成员参加重要内外事活动的制度,把民主监督寓于政治协商之中,贯穿于参政议政活动的全过程。四是要畅通民主监督的渠道。减少中间环节,增开直通车,使民主党派的意见、批评和建议,能够尽快上达、下达和直达,能够迅速到达监督对象的手上和耳边。五是要建立和健全民主监督的反馈机制。对民主党派的意见、批评和建议,有关单位和部门要有专门机构和人员负责;党委、政府和有关部门要认真研究,充分吸纳,并切实改进,不能采纳的部分要作出解释和说明;对不能认真接受民主监督的部门和人员,上级领导要进行批评和纠正,以增强民主监督的约束性和有效性。

近年来,一些同志在加强民主监督中提出"民主监督法律化"问题。这如果是指用法律的形式把民主党派对共产党的民主监督的性质、权利、内容、方式、途径等固定下来的话,因为共产党领导的多党合作和政治协商制度已经作为我国的基本政治制度载入宪法,具体内容已经在共产党与民主党派协商制定的有关文件中作了明确,可以说已经有了法律和政策依据;如果是指将民主党派的民主监督由非权力监督变为权力监督,使民主党派提出的批评意见具有法律效力的话,那就在实际上改变了我国民主党派民主监督的性质,这对于我国多党合作的健康发展和社会主义民主政治的顺利推进是极其有害的。民主党派民主监督的性质,是由我国多党合作的性质和社会主义民主的性质决定的,也是由我国的政治结构和政治体制决定的。我国是人民民主专政的社会主义国家,与这种国体相适应的是人民代表大会的政体,与这种国体和政体相适应的是共产党领导的多党合作和政治协商制度等基本政治制度。在这个政治结构和政治体制中,只有人民代表大会可以行使国家最高权力,对国家行政、司法等部门实行法律监督。如果把民主党派的民主监督变成法律监督,民主党派可以对共产党、政府和司法机关进行质询和弹劾,不仅会丧失民主监督的独特优势,改变长期以来共产党与民主党派形成的肝胆相照、荣辱与共、同舟共济、生死相依的亲密关系,而且必然导致国家政治权力多元化,改变我国政治体制的基本格局。

注释:

①《毛泽东文集》,第6卷,第375页,人民出版社,1999年版。

②江泽民:《在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》,《人民日报》,2002年11月9日。

③《中国民主建国会史稿》,第168页,民主与建设出版社,2000年版。

④《邓小平文选》,第2卷,第267页,人民出版社,1994年版。

⑤《中共中央关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,1989年12月30日。

⑥《中共中央关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,1989年12月30日。

⑦《毛泽东论统一战线》,第93页,中国文史出版社,1988年版。

⑧《毛泽东选集》合订本,第718页,人民出版社,1964年版。

⑨《毛泽东著作选读》(下册),第483页,解放军出版社,1986年版。

(10)《毛泽东著作选读》(下册),第682页,解放军出版社,1986年版。

(11)《中共中央关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,1989年12月30日。

(12)梁琴、钟德涛:《中外政党制度比较》,第197页,商务印书馆,2000年版。

(13)《毛泽东文集》,第7卷,第34页,人民出版社,1999年版。

(14)《邓小平文选》,第2卷,第273页,人民出版社,1994年版。

(15)《邓小平文选》,第1卷,第215页,人民出版社,1994年版。

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文章来源:本文转自《政治学研究》(京)2006年1期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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