颜德如 岳强:中国府际关系的现状及发展趋向

选择字号:   本文共阅读 566 次 更新时间:2014-08-29 18:04:57

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颜德如 (进入专栏)   岳强  

  

   提  要:当前中国的府际竞争激烈,合作领域和范围不断扩大,府际关系呈现快速发展之势。但总体上看,府际关系的特征并没有与以往发生根本的改变。块块相隔、条块交错的联系形式仍是府际关系的主体,中央—地方间的纵向府际关系仍然起着主导作用,以层层节制为特征的单向权力运行模式在府际关系的实践中作用依旧。随着区域经济社会一体化的发展,中国府际关系将会逐渐走向法治化、制度化和网络化。然而,仅靠经济、社会来推动区域合作是乏力的,只有政府主动深化行政体制改革,适应府际关系发展趋向,区域合作才可能深入发展。

  

   关键词:府际关系;现状;特征;趋势

  

   近年来,府际关系成为国内学术界研究的一个热点,其有着深刻的时代背景和客观需要。经济社会一体化日渐发展,区域公共事务不断增加,然而旧有府际关系下的过度竞争和区域治理碎片化问题却严重制约了这一进程,府际关系面临调整的压力。我们也看到,二者的矛盾在制约发展的同时,也客观上推动了政府间加强合作、扩大联系的意愿。据不完全统计,目前全国各种地方合作组织已经达到300多个[1],府际关系发展迅速。

  

   一、“府际关系”的界定

  

   府际关系,又叫政府间关系。尽管国内外学者对“府际关系”的界定存在分歧,但对于“府际关系”的核心主体“政府”基本达成共识,一般仅指负责执行法律的各级行政机关。按照“府际关系”涵盖主体范围的大小进行划分,从小到大可以分为四类:1、仅指不同层级政府之间的垂直关系。2、指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系,既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系,也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。[2]3、既包括各级政府之间的纵横交错关系,也包括政府部门之间的关系。政府部门之间的关系,也就是传统说的条块关系。[3]4、更广意义上,不仅指涉国内政府间的关系,而且包括国家间各级政府之间的关系。

   本文要探讨的“府际关系”,主要基于以下三点考虑:1、仅仅局限于不同层级政府之间的垂直关系,已经不能适应当前的府际关系发展状况。由于其界定范围太窄,导致对方兴未艾的政府间横向关系置之不理,不能满足研究需要;2、传统的条块关系仍对中国的政府运行起着巨大的影响,条块关系是各级政府,尤其是各级地方政府必须处理和难于处理的一对关系。并且,近年来的府际关系创新也牵涉到条块关系,如2009年以来的乌海联合办税实践,就是通过对国税与地税的整合,探索部门政府间实现制度化合作新途径的成功尝试,丰富了“府际关系”的内容;3、扩展到国家间府际关系的界定,因为各个国家的政府层级设置不同、牵涉国家外交政策、与国家政府垂直关系复杂等原因导致研究困难,本文不予探讨。因此,本文的“府际关系”指的是一国范围内各级政府部门之间的相互关系,既包括中央政府部门与地方政府之间、地方政府上下级之间的纵向关系,也包括同级地方政府之间、不同地区的不同级地方政府之间以及政府部门之间的横向关系。本文对“府际关系”采用了中观层面的的界定,不仅可以杜绝因研究范围过于狭窄而不能完整概括当前府际关系发展现状的局限,而且能够避免由于外延太宽而导致研究宽泛和过于复杂的弊病。

  

   二、中国府际关系的现状及总体特征

  

   府际竞争仍很激烈。在单一制国家结构和民主集中制政治运行体制下,下级政府服从上级政府,下级政府不敢或者没有能力挑战上级政府。因此,中国的府际竞争主要出现在没有直接管辖与被管辖关系的同级地方政府和不同地区的不同级地方政府之间。国内学者一般采用“地方政府竞争”[4]这一概念来研究中国的府际竞争。自1949年新中国建立后,地方政府竞争就一直存在,只是不同历史阶段的竞争样式不同罢了。推行分权化和分税制改革后,地方政府的可支配资源或者说财政收入很大程度上取决于辖区内企业资本的数量和居民的经济水平。同时,国家把地方经济发展状况作为评判地方政府官员升迁的主要指标。

   这样,在经济利益和政治收益的双重引诱下,“地方政府官员往往积极利用政治组织和政治手段捕捉潜在制度收益,参与地方之间的市场竞争来增强本地经济实力,积极扩大自己的税源,赢得政绩”[5]。尤其是获得优先发展的东部地区,这一现象更是明显,地方之间的竞争十分激烈。地方政府为了能够在区域中胜出,往往更多地关注本地经济发展,从而缺乏对区域整体产业发展战略的规划和推进。在竞争惯性下,地方竞争扭曲化,一系列恶性竞争现象出现。为了吸引资本到本辖区投资落户,各地政府竞相推出更加优惠的税收管理政策,土地价格一降再降;为了抢占支柱产业和新兴产业发展的“制高点”,各地的重复建设和产业同构现象十分明显;为了提高本地产品的市场竞争力,省际关税一升再升,地方保护主义抬头。例如长三角地区,江苏、浙江和上海等省市将吸引外资发展经济作为地方的头等大事,为了在比较中胜出,各地纷纷以远低于成本的土地价格招商,提供的税收政策一再突破国家规定的外资优惠政策底线。近年来在推进产业升级过程中,各地在发展服务业的思路和做法上又出现趋同倾向,纷纷上马创意产业园、物流园区、港口码头、中央商务区等项目。

   府际合作不断扩大。随着市场经济发展和区域一体化的推进,地区间的共同利益和相互联系不断增多,面对不断增长的区域问题,扩大合作成为府际关系发展的一个新趋向。到目前,中国的府际合作不论在地域范围上、政府层级上,还是合作领域和合作形式上,都已经得到快速发展,多样化、深入化的合作不断推进。就府际合作的地域范围来看,东北、东南、西北、西南、华北、华中都有合作,毗邻地区合作和跨域合作平行推进。如图们江区域、珠三角、三峡地区的区域合作,湘桂黔渝毗邻地区、嫩江流域、闽浙边区的毗邻地区合作,北京与内蒙、上海与新疆、天津与甘肃的跨域合作。就府际合作的政府层级来看,部省合作、省际合作、省市合作、市市合作纷纷出现,合作层级越来越多。如福建省与50多个国家部委、央属企事业单位的共建海峡西岸经济区的部省合作,西北五省区在经济技术领域的省际合作,上海与江苏、浙江的省市合作,长江沿岸中心城市间的市市合作。就合作领域来看,涉及贸易一体化、基础设施建设、环境保护、产业结构调整、社会保障、信息服务、科学技术等方面,涵盖经济、社会、环境和文化等多个领域。就合作形式来看,召开联席会议、签订合作协议和意向书、设立联络办事机构、采取联合行动等都成为府际合作的常用模式,合作形式逐渐多样化、复合化。如武汉经济协作区市长联席会议、十五城市横向经济联合恳谈会、京津冀三省市联合防治森林病虫害行动等。

   中国的府际关系尽管发展迅猛,但我们也要看到,府际关系的总体特征并没有与先前发生根本的改变。块块相隔、条块交错[6]的区域联系形式仍是中国府际关系的主体,中央—地方间的纵向关系仍然起着主导作用,以层层节制为特征的单向权力运行模式在实践中作用依旧。府际关系的这一特征有着深刻的制度渊源。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定:“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”第五十九条规定,县级以上的地方各级人民政府行使的职权包括:执行“上级国家行政机关的决定和命令”,“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”,“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”,“办理上级国家行政机关交办的其他事项”等。[7]在以上法律规定下,中央政府对地方政府、上级政府对下级政府有领导和监督的权力,中国纵向府际关系呈现下级服从上级的隶属关系。

   府际合作与竞争深受这种隶属关系的影响。在现有府际关系下,中央政府对地方政府、上级对下级的财政预算、经济发展、社会规划及资源配置等具有强大的影响,地方政府常常通过争取中央或上级政府的的优惠政策和特殊待遇来获得发展优势。例如2004年福建省提出海峡西岸经济区发展战略,在国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、国家工商总局《进一步支持福建省加快建设海西经济区的若干意见》及建设部、商务部、农业部等部委的“十一五”规划和中长期规划的支持下,海峡西岸经济区建设驶入“快车道”,有望成为继长三角、珠三角、环渤海区域之后的中国区域经济又一增长极。正如福建省政府发展研究中心主任李闽榕说的:“从某种程度上说,政策力度决定了海西速度。”[8]另外,中央政府还“通过限制或鼓励地方政府所采取的各种竞争策略,或者通过提升地方政府采取竞争策略的能力等”[9]来影响地方政府间的竞争。实践中,中央政府对地方政府间竞争进行规约的主要策略有:1、通过禁令和许可来引导竞争,直接决定竞争的走向。如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》就明确禁止各地非法压低地价招商,以此引导各地方政府进行有序竞争。2、提供优惠政策,影响地方政府在竞争中的地位。如国家在东南部建立经济特区,提供优惠政策,使特区获得发展的低成本和优先权,从而实现经济腾飞。3、对落后地区提供扶持。通过扶持,保证地方政府间的竞争公平。经济发达地区与欠发达地区在经济发展水平上的差距,导致在提供公共物品和发展机遇上的能力相差很大,如果不加调节和控制,经济问题就会演变为社会问题。因此,国家推出西部大开发战略,对西部进行重点扶持。[10]总之,“中央政府管制下的地方政府间有限竞争”[11]成为府际竞争的总体特征,这也再一次验证了中央—地方关系在府际关系中的主导地位。

  

   三、中国府际关系的发展趋势

  

   1、纵向府际关系趋向法治化

纵向府际关系法治化是实现府际竞争有序发展的客观要求。当前中国的府际关系下,中央政府握有大量政策和财政资源,下级政府的权力运行受到上级政府的严格限制和监督,争取中央和上级政府的政策倾斜和特殊支持成为当下府际竞争的重要内容。2000年以来,各省竞相推出自己的发展规划,寻求中央政府的支持。如福建省的海峡西岸经济区发展战略、广东省的提高自主创新能力战略、武汉城市圈的建设资源节约型和环境友好型社会战略。然而,这种通过中央和上级政府的特殊支持获得发展的道路,不可能持久延续。在总体资源有限的情况下,“如果某一地区因争议奏效或获得政策倾斜,必然会引起其他地方的群起抗争。……因此,随着其他地方自我意识的逐渐觉醒及其日益激烈的抗争,中央政府的这种举措将受到来自各地方越来越多的挑战而难以维继。”[12]以武汉城市圈“两型社会”建设部省合作为例,自2008年9月10日国务院批准《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》以来,仅一年多的时间,已有64个国家部委和单位与湖北省政府签订合作协议或备忘录,国家先后批准在武汉城市圈设立综合性国家级高技术产业基地、国家自主创新示范区、国家创新型试点城市、中国首个综合交通枢纽试点城市、国家新型工业化产业示范基地等,铁道部支持下的城市圈4条城际铁路开工建设,武汉城市圈教育综合改革试验工作纳人国家相关规划和国家教育部重大专项计划,部省联合防治血吸虫病协议在卫生部的支持下得到落实。2009年3月到2010年4月,湖北省政府通过与人力资源社会保障部的合作,共争取就业、社会保障中央转移支付资金145.88亿元。[13]然而,如此优厚的倾斜政策并不具有全国复制的可能。因此,清晰界定中央与地方、上级与下级的权限,通过法治推进纵向府际关系实现规范化和均衡化,就成为府际关系发展的客观要求。 (点击此处阅读下一页)

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