颜德如 岳强:中国府际关系的现状及发展趋向

选择字号:   本文共阅读 2175 次 更新时间:2014-08-29 18:04

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颜德如 (进入专栏)   岳强  


提  要:当前中国的府际竞争激烈,合作领域和范围不断扩大,府际关系呈现快速发展之势。但总体上看,府际关系的特征并没有与以往发生根本的改变。块块相隔、条块交错的联系形式仍是府际关系的主体,中央—地方间的纵向府际关系仍然起着主导作用,以层层节制为特征的单向权力运行模式在府际关系的实践中作用依旧。随着区域经济社会一体化的发展,中国府际关系将会逐渐走向法治化、制度化和网络化。然而,仅靠经济、社会来推动区域合作是乏力的,只有政府主动深化行政体制改革,适应府际关系发展趋向,区域合作才可能深入发展。


关键词:府际关系;现状;特征;趋势


近年来,府际关系成为国内学术界研究的一个热点,其有着深刻的时代背景和客观需要。经济社会一体化日渐发展,区域公共事务不断增加,然而旧有府际关系下的过度竞争和区域治理碎片化问题却严重制约了这一进程,府际关系面临调整的压力。我们也看到,二者的矛盾在制约发展的同时,也客观上推动了政府间加强合作、扩大联系的意愿。据不完全统计,目前全国各种地方合作组织已经达到300多个[1],府际关系发展迅速。


一、“府际关系”的界定


府际关系,又叫政府间关系。尽管国内外学者对“府际关系”的界定存在分歧,但对于“府际关系”的核心主体“政府”基本达成共识,一般仅指负责执行法律的各级行政机关。按照“府际关系”涵盖主体范围的大小进行划分,从小到大可以分为四类:1、仅指不同层级政府之间的垂直关系。2、指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系,既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系,也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。[2]3、既包括各级政府之间的纵横交错关系,也包括政府部门之间的关系。政府部门之间的关系,也就是传统说的条块关系。[3]4、更广意义上,不仅指涉国内政府间的关系,而且包括国家间各级政府之间的关系。

本文要探讨的“府际关系”,主要基于以下三点考虑:1、仅仅局限于不同层级政府之间的垂直关系,已经不能适应当前的府际关系发展状况。由于其界定范围太窄,导致对方兴未艾的政府间横向关系置之不理,不能满足研究需要;2、传统的条块关系仍对中国的政府运行起着巨大的影响,条块关系是各级政府,尤其是各级地方政府必须处理和难于处理的一对关系。并且,近年来的府际关系创新也牵涉到条块关系,如2009年以来的乌海联合办税实践,就是通过对国税与地税的整合,探索部门政府间实现制度化合作新途径的成功尝试,丰富了“府际关系”的内容;3、扩展到国家间府际关系的界定,因为各个国家的政府层级设置不同、牵涉国家外交政策、与国家政府垂直关系复杂等原因导致研究困难,本文不予探讨。因此,本文的“府际关系”指的是一国范围内各级政府部门之间的相互关系,既包括中央政府部门与地方政府之间、地方政府上下级之间的纵向关系,也包括同级地方政府之间、不同地区的不同级地方政府之间以及政府部门之间的横向关系。本文对“府际关系”采用了中观层面的的界定,不仅可以杜绝因研究范围过于狭窄而不能完整概括当前府际关系发展现状的局限,而且能够避免由于外延太宽而导致研究宽泛和过于复杂的弊病。


二、中国府际关系的现状及总体特征


府际竞争仍很激烈。在单一制国家结构和民主集中制政治运行体制下,下级政府服从上级政府,下级政府不敢或者没有能力挑战上级政府。因此,中国的府际竞争主要出现在没有直接管辖与被管辖关系的同级地方政府和不同地区的不同级地方政府之间。国内学者一般采用“地方政府竞争”[4]这一概念来研究中国的府际竞争。自1949年新中国建立后,地方政府竞争就一直存在,只是不同历史阶段的竞争样式不同罢了。推行分权化和分税制改革后,地方政府的可支配资源或者说财政收入很大程度上取决于辖区内企业资本的数量和居民的经济水平。同时,国家把地方经济发展状况作为评判地方政府官员升迁的主要指标。

这样,在经济利益和政治收益的双重引诱下,“地方政府官员往往积极利用政治组织和政治手段捕捉潜在制度收益,参与地方之间的市场竞争来增强本地经济实力,积极扩大自己的税源,赢得政绩”[5]。尤其是获得优先发展的东部地区,这一现象更是明显,地方之间的竞争十分激烈。地方政府为了能够在区域中胜出,往往更多地关注本地经济发展,从而缺乏对区域整体产业发展战略的规划和推进。在竞争惯性下,地方竞争扭曲化,一系列恶性竞争现象出现。为了吸引资本到本辖区投资落户,各地政府竞相推出更加优惠的税收管理政策,土地价格一降再降;为了抢占支柱产业和新兴产业发展的“制高点”,各地的重复建设和产业同构现象十分明显;为了提高本地产品的市场竞争力,省际关税一升再升,地方保护主义抬头。例如长三角地区,江苏、浙江和上海等省市将吸引外资发展经济作为地方的头等大事,为了在比较中胜出,各地纷纷以远低于成本的土地价格招商,提供的税收政策一再突破国家规定的外资优惠政策底线。近年来在推进产业升级过程中,各地在发展服务业的思路和做法上又出现趋同倾向,纷纷上马创意产业园、物流园区、港口码头、中央商务区等项目。

府际合作不断扩大。随着市场经济发展和区域一体化的推进,地区间的共同利益和相互联系不断增多,面对不断增长的区域问题,扩大合作成为府际关系发展的一个新趋向。到目前,中国的府际合作不论在地域范围上、政府层级上,还是合作领域和合作形式上,都已经得到快速发展,多样化、深入化的合作不断推进。就府际合作的地域范围来看,东北、东南、西北、西南、华北、华中都有合作,毗邻地区合作和跨域合作平行推进。如图们江区域、珠三角、三峡地区的区域合作,湘桂黔渝毗邻地区、嫩江流域、闽浙边区的毗邻地区合作,北京与内蒙、上海与新疆、天津与甘肃的跨域合作。就府际合作的政府层级来看,部省合作、省际合作、省市合作、市市合作纷纷出现,合作层级越来越多。如福建省与50多个国家部委、央属企事业单位的共建海峡西岸经济区的部省合作,西北五省区在经济技术领域的省际合作,上海与江苏、浙江的省市合作,长江沿岸中心城市间的市市合作。就合作领域来看,涉及贸易一体化、基础设施建设、环境保护、产业结构调整、社会保障、信息服务、科学技术等方面,涵盖经济、社会、环境和文化等多个领域。就合作形式来看,召开联席会议、签订合作协议和意向书、设立联络办事机构、采取联合行动等都成为府际合作的常用模式,合作形式逐渐多样化、复合化。如武汉经济协作区市长联席会议、十五城市横向经济联合恳谈会、京津冀三省市联合防治森林病虫害行动等。

中国的府际关系尽管发展迅猛,但我们也要看到,府际关系的总体特征并没有与先前发生根本的改变。块块相隔、条块交错[6]的区域联系形式仍是中国府际关系的主体,中央—地方间的纵向关系仍然起着主导作用,以层层节制为特征的单向权力运行模式在实践中作用依旧。府际关系的这一特征有着深刻的制度渊源。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条规定:“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。”第五十九条规定,县级以上的地方各级人民政府行使的职权包括:执行“上级国家行政机关的决定和命令”,“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”,“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”,“办理上级国家行政机关交办的其他事项”等。[7]在以上法律规定下,中央政府对地方政府、上级政府对下级政府有领导和监督的权力,中国纵向府际关系呈现下级服从上级的隶属关系。

府际合作与竞争深受这种隶属关系的影响。在现有府际关系下,中央政府对地方政府、上级对下级的财政预算、经济发展、社会规划及资源配置等具有强大的影响,地方政府常常通过争取中央或上级政府的的优惠政策和特殊待遇来获得发展优势。例如2004年福建省提出海峡西岸经济区发展战略,在国务院《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、国家工商总局《进一步支持福建省加快建设海西经济区的若干意见》及建设部、商务部、农业部等部委的“十一五”规划和中长期规划的支持下,海峡西岸经济区建设驶入“快车道”,有望成为继长三角、珠三角、环渤海区域之后的中国区域经济又一增长极。正如福建省政府发展研究中心主任李闽榕说的:“从某种程度上说,政策力度决定了海西速度。”[8]另外,中央政府还“通过限制或鼓励地方政府所采取的各种竞争策略,或者通过提升地方政府采取竞争策略的能力等”[9]来影响地方政府间的竞争。实践中,中央政府对地方政府间竞争进行规约的主要策略有:1、通过禁令和许可来引导竞争,直接决定竞争的走向。如《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》就明确禁止各地非法压低地价招商,以此引导各地方政府进行有序竞争。2、提供优惠政策,影响地方政府在竞争中的地位。如国家在东南部建立经济特区,提供优惠政策,使特区获得发展的低成本和优先权,从而实现经济腾飞。3、对落后地区提供扶持。通过扶持,保证地方政府间的竞争公平。经济发达地区与欠发达地区在经济发展水平上的差距,导致在提供公共物品和发展机遇上的能力相差很大,如果不加调节和控制,经济问题就会演变为社会问题。因此,国家推出西部大开发战略,对西部进行重点扶持。[10]总之,“中央政府管制下的地方政府间有限竞争”[11]成为府际竞争的总体特征,这也再一次验证了中央—地方关系在府际关系中的主导地位。


三、中国府际关系的发展趋势


1、纵向府际关系趋向法治化

纵向府际关系法治化是实现府际竞争有序发展的客观要求。当前中国的府际关系下,中央政府握有大量政策和财政资源,下级政府的权力运行受到上级政府的严格限制和监督,争取中央和上级政府的政策倾斜和特殊支持成为当下府际竞争的重要内容。2000年以来,各省竞相推出自己的发展规划,寻求中央政府的支持。如福建省的海峡西岸经济区发展战略、广东省的提高自主创新能力战略、武汉城市圈的建设资源节约型和环境友好型社会战略。然而,这种通过中央和上级政府的特殊支持获得发展的道路,不可能持久延续。在总体资源有限的情况下,“如果某一地区因争议奏效或获得政策倾斜,必然会引起其他地方的群起抗争。……因此,随着其他地方自我意识的逐渐觉醒及其日益激烈的抗争,中央政府的这种举措将受到来自各地方越来越多的挑战而难以维继。”[12]以武汉城市圈“两型社会”建设部省合作为例,自2008年9月10日国务院批准《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验总体方案》以来,仅一年多的时间,已有64个国家部委和单位与湖北省政府签订合作协议或备忘录,国家先后批准在武汉城市圈设立综合性国家级高技术产业基地、国家自主创新示范区、国家创新型试点城市、中国首个综合交通枢纽试点城市、国家新型工业化产业示范基地等,铁道部支持下的城市圈4条城际铁路开工建设,武汉城市圈教育综合改革试验工作纳人国家相关规划和国家教育部重大专项计划,部省联合防治血吸虫病协议在卫生部的支持下得到落实。2009年3月到2010年4月,湖北省政府通过与人力资源社会保障部的合作,共争取就业、社会保障中央转移支付资金145.88亿元。[13]然而,如此优厚的倾斜政策并不具有全国复制的可能。因此,清晰界定中央与地方、上级与下级的权限,通过法治推进纵向府际关系实现规范化和均衡化,就成为府际关系发展的客观要求。

纵向府际关系法治化是深化府际合作的要求。近年来,府际合作获得较快发展。在区域经济一体化过程中,地方政府之间的合作意愿越来越强。然而在既有的府际关系下,直接管理社会的地方政府往往不能拥有相符的事权,即使获得,也常常因为没有明确的法律支持而不具有稳定性和长期性。这恰恰成为府际合作的一个巨大障碍。当前,法律对中央与省级政府的权限有比较明确的规定,但对省级以下政府的权力却缺少界定。在下级服从上级、上级有权修改下级决定的地方政府组织法规定下,实际政府权力运行中,县乡级政府的权力往往很小,事权不符、权责不等现象明显,严重限制了其在发展地方事务上的积极性和能动性。政府职权界定不清导致的另外一个问题,就是府际合作基础不牢,合作规范化、制度化层次不高,合作风险巨大。另外,权力上移导致地方合作的开展往往必须得到上级政府,甚至是中央政府的支持和同意,增加的政府层级势必提高府际合作的成本,削弱合作的时效。因此,在经济、社会、文化等方面联系日益紧密的现代社会,区域经济一体化、跨域社会保障体系建设和环境治理等问题日益突出的情况下,树立法律在纵向府际关系中的权威,依靠法律调整上下级关系,给地方政府配置合理的事权和财权,完善地方政府的诉求表达机制,使纵向府际关系逐渐实现在法治轨道内健康运行,就成为时代的客观要求。

2、横向府际关系走向制度化

随着一体化经济的发展,横向府际关系更多地体现为交流与合作,制度化成为府际合作的内在要求。制度化府际合作主要体现在两个方面:一方面,具有长期稳定的府际互动机制。政府活动的内容和过程都在制度规范的范围内,不仅有利于增强政府合作在心理上的预期,减少合作的道德风险,而且可以简化合作环节,提高合作效率。另一方面,具有合理的监督和惩罚机制。完善的监督和惩罚机制是府际合作的重要保证,缺少监督和惩罚机制的合作往往不能长久。而且,设立特定的协调机构是实现对府际合作监督和惩罚的必要载体。当出现纠纷和争执时,承担裁决职能的协调机构能够及时对违规行为给予惩罚。然而,当今中国的横向府际关系总体上处于非制度化阶段,现存的府际合作协调机制主要还是一种地方政府倡导下的非制度化协调机制。府际缺少规范、稳定的合作机制,缺乏统一的协作组织。地方政府间的合作时常因为地方主要领导人的人事更迭而受到影响,府际合作的协调难度很大。因此,“加强同级政府间的制度学习与创新,敏锐地认知自身所蕴含的潜在发展力量,合理制定制度创新的规划并加以执行”[14],就成为中国横向府际关系发展的方向。

中国横向府际关系出现制度化转向的端倪。近年来,契约行政模式得到发展。为了有效治理区域公共事务,区域内的两个或多个地方政府在平等协商的基础上,签订行政协议,依照行政协议的规定进行协作。契约行政模式的出现,不仅丰富了府际合作的实践,更重要的是将府际合作向制度化推进了一大步。通过签订行政协议,缔约各方的权责得到明确,协议相关方的预期增加,府际合作的规范化程度提高。如杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市开展的边界环境联合执法合作,通过《杭湖嘉绍边界环境联合执法工作制度》建立联席会议制度、环境应急预警制度、联合执法互动制度、信息共享制度,成立由杭州、湖州、嘉兴、绍兴四城市环境监察机构组成杭湖嘉绍边界联合执法小组,规定由四城市环境监察支队轮流担任执行支队,本着互信合作、属地负责、预防为主的原则,按照先期处置,联合执法,善后处置和信息报送步骤组织开展联合执法行动。杭湖嘉绍四市边界联合环境执法协作制度的建立,不仅加强了地区间的环境合作,提升了区域环境竞争力,而且必将促进杭、湖、嘉、绍地区的社会经济可持续发展。[15]另外,我们也要看到中国的府际合作仅仅处于制度化的初期,制度协调的内容与形式均存在不少问题。在今后的府际协作中,应当加强对那些不利于区域合作的地方性法规和政策的清理,制定区域关系协调公约,建立更加平等的地方利益表达机制和区域利益共享机制。这样,不仅可以极大降低府际合作的成本,而且有利于实现府际的共赢。

3、府际关系逐渐网络化

以权力单向运行为主体的传统府际关系,已经不能适应当下一体化社会的发展,网络化成为府际关系的发展新趋势。中国传统府际关系是条块分割的向上集权运行模式,地方政府具有相似的机构和职能设置,“向上负责”和“职责同构”[16]成为地方政府的共有特征。由于地方之间利益分割,地方政府往往把发展经济的重心放在改善辖区的经济环境上,将寻求中央和上级政府的政策支持作为获得竞争优势的主要支撑,地区市场相互封锁,“诸侯经济”现象非常严重。随着经济全球化和区域一体化的发展,地区之间的相互依赖程度提高,地方政府间需要横向协调的事务越来越多,处于对抗性竞争中的地方政府再也无法在自我封闭的分割环境下实现独自发展。一系列跨域公共问题,如环境保护、公共安全治理、社会保障体系建设等,地方政府也无力依靠自身独立解决。为此,各级地方政府必须抛弃片面的对抗竞争的狭隘观念,树立合作共赢和在竞争中求合作的新理念。建立科学合理的府际关系,变单一主体治理为多元主体共治,加强府际纵向、横向和斜向关系,“使政府间关系逐渐由原先的纵向权力划分演变为一种高度复杂的共同承担责任和共同解决问题的政府间合作体系”[17],最终实现网络型府际关系的构建。

府际关系网络化已经在中国显现端倪。改革开放后,中国进行了分权化改革,地方政府的权力增加,传统的等级控制模式逐渐松动,府际双向互动越来越频繁。近年来,区域公共管理逐渐兴起,大有与世界行政改革浪潮合流的迹象。特别是中国加紧信息化社会建设,信息网络技术得到快速发展,为府际合作和政府信息共享提供了强有力的技术支持。一方面,信息网络技术的发展使得政府间的信息传递突破了以等级为依托的自上而下或自下而上的线性传播模式,使大量信息在不同等级、不同地域获得立体化传播,网络化信息传递日显。府际信息传递的便捷化为政府组织体系变革提供了条件,政府管理的行政幅度增大,政府组织体系从多层制向扁平化转向有了可能。另一方面,信息网络技术在社会中的扩展,加速了信息在人与人、政府与政府以及人与政府之间的传递,为社会信用体系的构建提供了坚实的技术平台。便捷的信息传递网络使政府行为更加公开化和透明化,政府在强大的社会舆论压力下不得不加强府际合作应对日益增多的公共问题。府际合作使政府之间的依赖性提高,基于资源互惠和利益共生的府际关系呈现网络化倾向。


结 语

当下的中国府际合作方兴未艾,合作领域和范围越来越广,府际关系变得复杂化和多样化。我们看到,府际关系出现的这些变化,更多的源自经济和社会发展压力。正是区域经济一体化和跨域公共事务在正反两方面的推动,使得政府之间的关系做出调整,扩大合作。然而,经济和社会的自发性力量往往是弱小的,不具有改变府际关系的刚性。以长三角为例,尽管近年来上海、江苏、浙江等地的政府纷纷以长三角区域合作为推动自身发展的战略基点,但从区域合作的实际效果来看,合作协议多、协商协调多,落实到区域共同行动上的事项却很少。“在很大程度上,长三角各地还是按照自身发展的内在逻辑和实际需要,而不是从整个区域发展形态的内在要求出发来展开竞争。”[18]可见,仅靠经济、社会推动的区域合作是乏力的,直接规范政府行为的政治层面更有力量。政府及其官员作为推动区域合作的主体,只有得到与其处理事务相符的权力和更多的行政自由,并通过法律和制度巩固下来,才能真正将区域合作的意愿转化为实际行动。只有深化政治层面的行政体制改革,区域合作才不会长期停留在协议的层面。然而,这一过程必定是长期的、艰巨的。府际关系走向法治化、制度化和网络化的道路将是漫长而曲折的。


参考文献:

[1]陈振明主编.公共管理学:一种不同于传统行政学的研究途径[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[2]刘亚平.当代中国地方政府间竞争[M].北京:社会科学文献出版社,2007.

[3]张志红.当代中国政府间纵向关系研究[M].天津:天津人民出版社,2005.

[4]杨宏山.府际关系论[M].北京:中国社会科学出版社,2005.

[5]周振超.当代中国政府“条块关系”研究[M].天津:天津人民出版社,2009.

[6]周黎安.转型中的地方政府:官员激励与治理[M].上海:上海人民出版社,2008.

[7]谢庆奎.中国政府的府际关系研究[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2000(1):26-34.

[8]杨龙,郑春勇:地方合作对政府间关系的拓展[J].探索与争鸣,2011(1):38-41.

[9]汪伟全.当代中国地方政府竞争:演进历程与现实特征[J].晋阳学刊,2008(6):24-27.

[10]陈来卿.突破行政管理体制障碍是关键[N].南方日报,2009-7-7(A13).


来源:《学习与探索》2012年第4期


[1] 杨龙,郑春勇:《地方合作对政府间关系的拓展》,《探索与争鸣》2011年第1期,38-41。

[2] 陈振明主编:《公共管理学:一种不同于传统行政学的研究途径》,北京:中国人民大学出版社,2003年版,第145页。

[3] 谢庆奎:《中国政府的府际关系研究》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》2000年第1期,26-34。

[4] 所谓地方政府竞争,是指地方政府之间为了争夺各种有形和无形资源,而在投资环境、政府管理、法律制度以及政治行动方面展开的竞争。参见汪伟全:《当代中国地方政府竞争:演进历程与现实特征》,《晋阳学刊》2008年第6期,24-27。

[5] 刘亚平:《当代中国地方政府间竞争》,北京:社会科学文献出版社,2007年版,第59页。

[6] “块块”一般是指各个层级的地方政府,“条条”则指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门。参见周振超:《当代中国政府“条块关系”研究》,天津:天津人民出版社,2009年版,第2页。

[7] 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-06/21/content_8297.htm,网站登录时间为2011年12月31日。

[8] 《部省合作典范 海西成中原经济区学习首选》,http://www.chinajjq.com/html/xwzx/tt/6275.html,网站登录时间为2011年12月31日。

[9] 刘亚平:《当代中国地方政府间竞争》,北京:社会科学文献出版社,2007年版,第61页。

[10] 刘亚平:《当代中国地方政府间竞争》,北京:社会科学文献出版社,2007年版,第61-75页。

[11] 汪伟全:《当代中国地方政府竞争:演进历程与现实特征》,《晋阳学刊》2008年第6期,24-27。

[12] 刘亚平:《当代中国地方政府间竞争》,北京:社会科学文献出版社,2007年版,第69页。

[13] 参见袁善腊主编:《武汉年鉴》,武汉:武汉年鉴社,2010年版,第58页。以及蒋忻,贺卫平:《湖北:部省合作共建成效初显》,《中国人事报》2010年4月7日第003版。

[14] 陈来卿:《突破行政管理体制障碍是关键》,《南方日报》2009年7月7日第A13版。

[15] 参见《杭州、湖州、嘉兴、绍兴打破各自为政局面  浙江四市将实行边界联合执法》,http://news.sina.com.cn/o/2008-02-26/103013477483s.shtml,网站登录时间为2011年12月31日。

[16] “职责同构”指政府间纵向关系中,不同层级政府在职能、职责和机构设置上的高度统一及雷同。参见张志红:《当代中国政府间纵向关系研究》,天津:天津人民出版社,2005年版,269页。

[17] 陈振明主编:《公共管理学:一种不同于传统行政学的研究途径》,北京:中国人民大学出版社,2003年版,第95页。

[18] 陈俊星:《我国地方政府间合作问题研究》,《科学社会主义》2011年第3期,70-73。

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