陈科霖:狄龙规则与地方自治:美国的实践经验及对中国的借鉴启示

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进入专题: 狄龙规则   地方自治   府际关系   央地关系  

陈科霖  

【摘要】狄龙规则与地方自治规则是调整美国纵向府际关系的两大重要法案,它们在现实中相互制约、相互协调,构成了美国纵向府际关系的制度基础。中美两国同为国土广袤、人口众多的大国,因此狄龙规则与地方自治规则变迁的历史可以对我国纵向府际关系调整提供借鉴意义。要构建复合制衡机制、完善程序法治保障、探索分权式单一制体制、创造政府间良好竞争氛围、纵向权力划分兼顾财权与事权以及破解“职责同构”并推进地方政府机构设置与运行差异化,从而实现纵向府际关系的协调与良性发展。

【关键词】纵向府际关系;狄龙规则;地方自治规则;中美比较;央地关系

来源:甘肃行政学院学报2015(2):投稿邮箱:gsxzxyxb@sina.com

作者简介:陈科霖,浙江大学公共管理学院博士研究生,研究方向:中国政府与政治、地方政府创新、法治政府。


府际关系,即政府间关系(intergovernmentalrelations),它是指“国内各级政府间和各地区政府间的关系,它包含纵向的中央政府与地方政府间关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系。”[1]就其中的纵向府际关系而言,首先涉及中央政府与地方政府的划分,在此基础上衍生出央地关系的范畴;其次涉及地方政府的层级划分,在此基础上则衍生出地方政府间关系的范畴。从世界范围内看,单一制(Unitarysystem)与联邦制(federalism)是两种基本的国家结构形式,世界上单一制的代表国家为中国,而联邦制的代表国家为美国。从理论上看,单一制国家往往更适合于国家面积不大,或地区发展较为均衡的国家所采用;而联邦制国家则在国土广袤、人口众多以及区域间发展不平衡的环境中具有更大的优势。中美同为国土广袤、人口众多的国家,却在国家体制上走上了不同的道路。在中国的历史上,“放乱收死”四字循环成为了制约纵向府际关系发展的生动写照,那么,如何在坚持既有单一制的前提下实现纵向府际关系的良好变革,来自美国的经验也许值得我们学习。

在美国,狄龙规则(Dillon’sRule)与地方自治(HomeRule)是界定美国纵向府际关系的两大重要法案,它们一张一弛,既确定了中央政府对地方政府的领导权,又给了地方政府发挥自主能动性的巨大空间,[2]从而确立了各级政府的行为边界,形塑出了美国独具特色的纵向府际间关系。中美两国在历史脉络、政治传统以及现实状况具有明显的差别,基于对美国历史上这两大规则的渊源与发展作出的系统性梳理,对构建具有中国特色的纵向府际关系具有一定的借鉴意义。

一、狄龙规则

(一)美国宪法产生的历史背景

大约在公元14至16世纪,西欧社会逐步出现了资本主义的萌芽,为了适应资本主义生产方式的出现,西方国家纷纷开展了轰轰烈烈的宗教改革运动(ReligiousReform)。在英国的宗教改革中,清教徒(Puritan)普遍受到了残酷迫害,为此一部分清教徒决定移居北美大陆。1620年9月6日,载着102名清教徒、工匠、渔民与奴隶的“五月花号”轮船驶向北美大陆,拉开了美国历史的大幕。最初的移民通过努力,建立了普利茅斯(Plymouth)殖民地,在随后的一个多世纪中,北美大陆涌来了更多的殖民者,大约于18世纪中叶形成了13个英国殖民地。但是随着殖民地的不断扩张,北美殖民地与其宗主国——英国之间的矛盾逐步激化,特别是在1754—1763年,欧洲大陆上爆发了漫长的“七年战争”,虽然英国最终取得了绝对胜利,但是这场战争也耗尽了英国的财力,为此,英国在北美殖民地加快了剥削进程,英国议会先后通过了《印花税法》、《汤森德税法》,但此举激起了北美殖民地人民更顽强的反抗,1770年更是发生了著名的“波士顿惨案”。1773年,英国政府为避免更大的损失,开始向北美大陆大肆倾销东印度公司积存的茶叶,同年末,便爆发了“波士顿倾茶事件”,英国在此事件之后进一步加大了对北美的管制,先后出台了《波士顿港口法》、《马萨诸塞政府法》、《司法法》和《驻营法》等惩罚性法令。于是在1774年秋,北美各殖民地召开了第一届大陆会议,并通过了《权利宣言》,翌年4月19日,列克星敦的枪声标志着美国独立战争的打响。1776年5月,跟随着独立战争的进程,各殖民地召开了第二届大陆会议,并通过了《独立宣言》(TheDeclarationofIndependence),这标志着美国的正式诞生。

经过8年的战争,美国最终实现了独立,与此同时,美利坚合众国在独立之后急需一部新宪法以巩固革命成果,于是在1787年5月于费城举办了全国代表会议,即制宪会议。在制宪会议中,以亚历山大·汉密尔顿(AlexanderHamilton)、约翰·杰伊(JohnJay)以及詹姆斯·麦迪逊(JamesMadison)为首的制宪派先声夺人,并将他们的思想汇编为《联邦党人文集》(TheFederalistPapers)一书。在《联邦党人文集》一书中,制宪派表达了他们的政治观与权力观,[3]即:共和政体优于民主政体;大国政治优于小国政治;复合共和优于邦联体制;分权制衡优于一权独大;宪政民主优于人民民主。在此基础上制定的美国宪法清楚地界定了州政府权力、义务和州与州之间的互信互助关系,也承诺对州政府的义务和保护,使一个历史上分散的国家团结在有统一理念和宪法法治的精神之下。[2]

(二)宪法缺陷与狄龙规则的产生

由于宪法具有根本大法的属性,因此美国宪法规定只有宪法修正案才能作为正式修改宪法的形式。鉴于刚刚草创的美国宪法对公民权利的保障不够充分的现状,在宪法获批准后的第一届国会中,议员们表决通过了十条宪法修正案,即《权利法案》(TheBillofRights)。其中,宪法第十修正案指出:“本宪法所未授与合众国或未禁止各州行使之权力,均由各州或由人民保留之”。[4]基于历史上的原因,美国联邦宪法仅仅就联邦与州政府之间的权力关系作了界定,[2]而针对州及以下的地方政府之间的纵向府际关系,仅仅由第十修正案“一笔带过”。从原文字面上看,似乎这种授权已表达清晰,即联邦及州政府仅拥有宪法明文授予的权力,其余的权力都交由“州或人民”加以行使,但是,这里的“州或人民”应当如何理解,宪法修正案实际上并未给出更多的解答,而这一“悬而未决”的问题却对美国的地方政府产生了巨大的影响,特别是在对政府进行严格控权的基础上,又未给人民明确的权力边界,其结果就是导致了纵向府际关系的混乱。事实上,这种表述仅仅适用于州政府直接管理人民的情形,当州政府开始设立地方政府以管理人民时,宪法缺陷所带来的政治问题就开始不断产生了。

纵观整个美国的发展史,始终离不开城市的身影。美国城市的最初形态是市政公司(municipalcorporations)。市政公司起源于英国国王授予商人阶级的特权。[5]在封建时代,一个人如果能够生活在城市里,那么他将直接享受到来自于国王或城邦主的保护。与此同时,在市政公司内部享有高度的自治权,因此市政公司具有悠久的独立、自治传统。到近代,美国的市政公司往往首先由居住在某一地区的所有人口通过全民公决的方式投票决定市政公司的章程(charter),其次该章程再经州立法机关借助(特殊的)地方立法(locallegislation)的方式,或经由一般的市政公司法加以通过,从而使市政公司正式被赋予合法性地位。

美国在早期历史中出现的市政公司也和其它国家的市政公司一样,负责对地方事务的管理,但是基于当时盛行的自由主义“守夜人”(NightWatch)观念,无论是州政府抑或市政府都尚未出现大的公共管理活动,对城市的管理也远未有现代这样复杂。但是随着工业化的发展,情形开始出现了变化。到19世纪中叶,美国爆发了南北战争,为了解放南方奴隶以及战事考量的需要,联邦政府通过了《宅地法》(HomesteadAct),它规定每个美国公民只交纳10美元登记费,便能在西部得到160英亩土地,连续耕种5年之后就成为这块土地的合法主人。这也拉开了美国西部开发的序幕。在美国的西进运动中,太平洋铁路起到了重要的推动作用。依据《太平洋铁路法案》的规定,铁路公司不但可以无偿获得各种铁路用地,与此同时,每修筑1英里铁路,铁路公司就可以获得沿线两侧各5个以间隔方式划分的地块。这些地块可由铁路公司自行处置。[6]在利益的驱使下,铁路公司在规划过程中就产生了与原有城镇之间的利益冲突。为了解决这一系列问题,以及明确城市与州之间对于管理权的争议,狄龙规则应运而生。[7]

以下四个案例在狄龙规则的产生过程中具有里程碑式的作用:一是马里兰州诉巴尔的摩及俄亥俄铁路公司案,二是哈密尔顿县专员诉麦吉尔斯案,三是克林顿市诉希德高速公路和密苏里河铁路公司案,四是亨特诉匹兹堡案。分述如下:

(1)马里兰州诉巴尔的摩及俄亥俄铁路公司案(StateofMarylandv.BaltimoreandOhioRailroadCompany)

美国最高法院首席大法官托尼在1845年马里兰州诉巴尔的摩及俄亥俄铁路公司一案的最终裁决中指出:“县政府无非是州领土范围内的一部分,州将其领土划分为县无外乎是为了更方便地行使政府的权力”。[8]这一思想指出,州政府的主权高于地方政府的主权,因此在裁判过程中,法官在各方利益的权衡之下,仍然选择支持州权,从而首次明确了州权相对于市权的优势地位。

(2)哈密尔顿县专员诉麦吉尔斯案(CommissionersofHamiltonCountyv.Mighels)

俄亥俄州最高法院于1857年在哈密尔顿县专员诉麦吉尔斯的案件中进一步描绘了市政公司与县之间的区别:“市政公司更适当的描述是基于直接结合或生活在那里的人们自由组合而成的。县是州的分支机构,同时也是细分下来的州的主权意志体现,它与生活在那里的人们的请求、意志与行动是不相干的。县级政府的权力和职能,是州政府整体政策的直接产物,亦即州政府进行宏观管理活动的一个分支。”[9]有学者认为,这一司法判决为县域的发展产生了极大的负面影响,它的长期影响甚至延伸到了20世纪,并直接阻碍了县域政府为自己的居民提供充足公共服务的能力。[10]本案相比于马里兰州诉巴尔的摩及俄亥俄铁路公司案,法官对市政公司(即地方政府)的地位进行了更加形象的说明,它指出县(地方)与州(中央)的关系是枝杈与主干之间的关系,州通过将主权依据一定的方式划分给县,从而实现了在县域层面对州主权的行使,而县一级政府则没有相对独立的“主权”可供行使。与此同时,该司法判决还明确了一个狄龙规则的核心观点,即人民主权必须服从于州主权,州主权的行使具有优先性。不难看出,以上观点的基本内容已非常接近单一制体制下的政府特征。

(3)克林顿市诉希德高速公路和密苏里河铁路公司案(CityofClintonv.CedarRapidsandMissouriRiverRailroadCompany)

在1868年克林顿市诉希德高速公路和密苏里河铁路公司一案中,爱荷华州最高法院的大法官约翰·福瑞斯特·狄龙(JohnForestDillon)正式确认了这一规则。该案的核心争点在于,克林顿市议会在1859年通过法案禁止任何铁路公司在城市范围内修筑铁路,而在翌年,州议会决定修筑一条穿越该市的铁路,该铁路公司随后提出占地申请,却被当地法院发出禁令驳回,因此前者将克林顿市上诉至最高法院。[11]狄龙在判决该案时,正式明确创立了这一规则。他指出:市政公司有且仅有以下权力:第一,州政府明确授予的权力;第二,明示权力必定暗含或必定附带的权力;第三,对于城市法人申明的目标或意图是绝对必要的——不是便利、而是必不可少的权力。与此同时,任何关于市政公司所拥有权力的公正性与合理性的质疑均由法院加以裁决,而不是由市政公司自身决定。[12]狄龙法官同时对该规则作出了更进一步的说明[11]:“地方自治机构的设立及其权力和权利都全部源自于州立法机构。州立法机构为自治机构注入活力,否则自治机构便不可能存在。州立法机构可以创建地方自治机构,也可以摧毁它们。一旦可以摧毁它们,也就可以精简和控制它们。如果没有某些宪法上对其权利的限制,州立法机构就可以通过某个单一法案摧毁本州内所有的地方自治机构——如果让我们假设州立法机构真有可能如此愚蠢和如此荒谬的话,而对此,地方自治机构是无力阻止的。我们知道,迄今为止还没有这种相对于地方自治机构的州权限制。因此,可以这么说,地方自治机构只不过是寄宿在州立法机构意志之下的房客。”[14](P31-32)

狄龙法官在提出这一规则时,其思考的基本逻辑出发点在于,他对地方政府的能力普遍持怀疑态度。为此他建议:无论何时,州政府对地方政府的授权“应当更加仔细地加以界定与限制,授权应仅限于满足必要的健康、福利、公共安全以及便利居民的需要”。[15]狄龙认为,州议会在保障地方利益方面具有好奇心。而出现在19世纪的大量的州政府在市政公司中的腐败现象正是源于州宪法对于立法机关权力的限制。[16]从以上逻辑中可以看出,狄龙之所以提出这一规则,其根源在于,在狄龙看来,州政府相比于地方政府具有更强的政府能力(governmentability),而地方政府由于经济发展水平所限,财政能力以及政府管理的水平都具有很大的局限性,因此只有将权力更加集中,才能够使治理更有效。此外,这也与当时的历史背景分不开,由于当时正处于美国经济发展的黄金时期,地方政府在争夺诸如铁路这样的稀缺资源时,相互之间就会存在竞争关系,而这种恶性竞争往往基于各地方政府自身的利益最大化需要,这种恶性竞争虽然可能在短时间内满足某一地方的利益,却对整个大环境的整体利益造成了损害。因此,从这一角度去理解,不难看出狄龙规则具有深刻的时代背景基础。

(4)亨特诉匹兹堡案(Hunterv.CityofPittsburgh)

狄龙规则正式被推广源于最高法院于1907年在亨特诉匹兹堡案中的判决。在该案中,最高法院认为:“就做出两大城市的合并决定而言,明尼苏达州政府的权力要大于两个城市居民的自发意愿”、“市政公司是州政府的政治细分,它是州政府设立的为方便州权力实施从而托付予权力的地方机构,州政府可以任性地赋予或收回权力、扩大或缩小市政公司管辖的领土面积、决定市政公司之间是否合并或拆分、设立、修改或废止市政公司的章程,等等,在这些方面,州政府的权力是至高无上的。”[17]我们知道,美国是英美法系(CommonLawSystem)国家,联邦最高法院的判例具有十分重要的法源属性。因此,当联邦最高法院在判决中支持狄龙规则时,狄龙规则也就自然获得了普适性的地位,从而被逐步推广到整个联邦。

但是,狄龙规则在适用过程中出现了这样一个问题,即:地方政府的权力来源于州宪法、地方性法律或州法律的授权,但是,这种概括式的授权往往是模糊不定的,如果这一授权是不确定的,地方政府在既有框架下只能寻求法庭出具司法判决或法律解释来加以指导,[13]这就带来了诸多的不便。事实上,在美国的政治体制下,州宪法代表了最权威的“人民意志”的来源,如果州宪法没有对某一个问题作出规定,州议会有权对该问题作出解释。因此,狄龙规则在适用过程中就有了一套流程,该流程如图1所示:

这一流程的逻辑大致是这样的:首先,狄龙规则存在的前提是必须明确的,即“地方政府是由州政府所设立的,州政府对地方政府拥有无限的领导权”,在此基础之上,才能够适用“地方自治规则”中的关于自治及对地方授权的原则;其次,在具体理解地方政府所得到的授权之时,应首先援引州宪法的相关规定,如果州宪法对此作出了规定,则依据州宪法;再次,当州宪法没有相关规定时,转而寻求立法机关,即州议会的相关解释,如果州议会能够提供相关解释,则依据州议会的解释;最后,当宪法和立法机关均无法作出具体的解释时,依据英美法系的判例法属性,则将问题提交法院裁决,从而对具体案例做出是否适用严格解释的判决。这样一套法治化的严密流程,为规范各级政府权力提供了可循的基本逻辑,并使纵向分权实现了科学化、民主化与法治化的有机统一。

图1美国各州地方政府适用狄龙规则情况示意图[13]

(三)狄龙规则的负面影响及其批评

狄龙规则在适用过程中也不是一帆风顺的,由于美国具有悠久的自治和分权传统,因此自治与分权成为了美国政治体制的一个基本特征,但是狄龙规则强烈的集权与控制属性与这一政治传统产生了激烈的冲突。为此,在19世纪末20世纪初,出现了两轮反击狄龙规则的高潮:第一次来源于库雷法官,库雷法官在解释美国宪法第十修正案时指出,“哪些权力保留给人民虽然没有明确,但地方自治的权力应该是保留给人民的,或者说,地方自治是人民应保留的天然之权力,据此,人民有权独立制定宪法和自治宪章,划定地方政府单位的结构和权力,而不是由州政府通过州宪法或州立法法案来决定地方政府的设置、权力和权利。”[14](P12);第二次来源于进步党人的改革运动,他们认为,州立法机关只能制定那些普遍适用于所有地方政府的一般性立法,而不能分别为特定的地方政府制定专门的法案;地方政府有权自主制定自治宪章规定其自治权力。[14](P33-34)这两次反击的直接结果是使部分州放弃了这一规则的适用,由美国各州自主选择是否接受狄龙规则,从而使各州之间形成了差别化的纵向府际关系格局,例如图2所示,在现实中各州是否接受狄龙规则,以及其接受的程度都有所不同。

图2美国各州适用狄龙规则情况示意图[13]

对于那些采纳狄龙规则的州来说,狄龙规则在实践中也遇到了问题。例如发生在市政公司中大量的腐败现象。基于狄龙规则的相关理论,市政公司这一“怪胎”与私营公司不同,它既不具有被授权的宪法权利,亦不受国家立法机关的支配。对于私营企业而言,企业发起人与企业之间形成了一种“契约关系”,但是市政公司与居住于其中的人民而言,并不具有这样的“契约关系”,因为这些人民的身份与“企业发起人”是不相同的,因此在市政公司中,治理章程与地方法律可以被州政府随意修改。[5]由于州政府过于集权,因此州立法机构开始对各个城市制定无数的专门法律,甚至在城市的细小部门安插人员以实现私利。而且,这些法律甚至允许州议员通过功绩制的方式犒赏自己的朋友、惩罚自己的敌人,从而使地方政治更加腐败不堪。[18]这种“强盗式财主”的政党分肥式治理逻辑对地方政府带来了极大的破坏。对此,基尔有着激烈的批评,他指出,狄龙规则就像是套在地方政府头上的一个“紧箍咒”,这种“吸血鬼”式的规则,使得“至高无上”的州权力不断吸吮地方政府的自主权,从而使地方政府变得更加死板和僵化。[19]

此外,随着现代社会的不断发展,城市政府的职能日渐复杂化和多样化,并且其职能存在着极大的不确定性。那么此时狄龙规则旨在维护个人自由以及私有财产权以及契约利益的目的是否依然能够实现?事实上,面对层出不穷的新问题,狄龙规则在适用过程中的缺陷日渐明显。[15]在这一时期,地方治理事务异常繁多而琐碎,高度集权的狄龙规则显然已不再适应现代公共管理的需求。那么,作为对狄龙规则的一种修正——地方自治规则走上历史舞台就成为了必然的结果。

二、地方自治规则

(一)地方自治规则诞生的背景

关于“地方自治规则”这一概念的定义,Timmons认为它包括两个部分:其一是地方政府管理“本地”事务的权力;其二是地方政府具备能够抗衡来自于州政府干预的能力。[20]因此可以说,地方自治规则的核心在于地方政府能够“独立地”(independently)管理“本地”(local)的事务。

地方自治规则的根源可以追溯到19世纪,首先接受地方自治规则的是密苏里州(1875年)。随后,加利福尼亚州(1879年)、华盛顿州(1889年)、明尼苏达州(1896年)、科罗拉多州(1902年)、弗吉尼亚州(1902年)、俄勒冈州(1906年)、俄克拉荷马州(1907年)、密歇根州(1908年)、亚利桑那州(1912年)、俄亥俄州(1912年)、内布拉斯加州(1912年)以及德克萨斯州(1912年)相继批准了类似的宪法性规定。[13]

以下两大趋势共同促成了地方自治规则的诞生:

(1)对狄龙规则的批判。如前所述,为了应对狄龙规则的消极影响,基于法官库雷的思想,各州开始普遍制定宪法修正案,从而保护地方政府的自主权。最初的方式是州通过立法向地方政府授予特定权力。[13]随后,立法逐步转向概括化,从而进一步推动了自治权的下放。这就为地方自治规则的诞生提供了舆论基础与法律基础。例如,有的对狄龙规则的持批判观点的批评者认为,地方自治规则可以促进经济效益、民主原则以及地方主义的发展,从而摆脱州立法者的监控。[13]因此,地方自治规则需要对狄龙规则的不当之处做出修正,其目的应旨在防止立法权卷入政治进程中,例如地方警察力量的控制,地方公共工程的建设,为公用事业授予特许经营权,以及将城市公共经费用于政党资助等。[21]

(2)经济社会新的发展形势。事实上,在第二次科技革命之后,美国就走上了经济社会发展的“快车道”,在1894年,美国的工业产值即已超过英国,跃居世界首位。而美国经济的发展,突出地体现在了城市化以及地方区域性的繁荣。Gilbertson在观察了1917年美国的县级政府发展的情形时,指出当时的县级政府已无法应对当时一个地方政府面临的诸多问题,这表现在三大趋势之上:第一,城市的蓬勃发展与人口激增产生了新的城市问题以及各种需求;第二,郊区化的发展,以及中心城市已无力实现对其区域地理界限范围内的治理能力的现实;第三,县域政府的治理能力日趋发展成熟。[22]

但是基于原有的体制,州政府在面对众多的社会管理工作时,依然通过制定并滥用大量的专门法律的方式,这使人们看到原有体制存在着诸多的僵化与弊端。为此,许多州的宪法进行了修改。例如1884年,新墨西哥州就曾率先允许城市之间依据一般法律所规定的程序加以合并。但是这样的改变虽然杜绝了来自于州政府的过度干预,但是由于缺乏一个“一揽子”的系统授权,从而虽然中央政府的权力得到了控制,但是相应的地方政府应当得到的授权还未有明确,因此为地方自治规则的形成提供了基础。[18]

二战结束后,美国经济社会随着第三次科技革命的脚步开始了新一轮的快速发展。与此同时,行政国家(AdministrativeState)趋势不断深化,政府的职责不断扩展,地方政府面对新的发展趋势,逐渐意识到他们没有足够的能力来处理突发性问题。[23]与此同时,随着市镇人口的增长,地方关于接受更好的教育、医疗、娱乐等公共服务的需求日渐增长,但是州政府往往不能提供,或不愿提供;[24]伴随着产业化、通信技术以及交通延展性的发展,地方自治规则终于开始不断受到政府管理者的重视,从而走上了历史前台。

(二)地方自治规则的类型与作用

美国各地在适用地方自治规则时,一般呈现出三种类型[24]:

第一种叫作自执行宪法地方自治或强制性宪法地方自治(Self-executingconstitutionalhomerule,ormandatoryconstitutionalhomerule)。在这种模式下,地方被授予纯粹的地方事务自治权,并且这一规则由州宪法加以确定。州政府通过由有关地方要求设立特别法律或制定适用于所有自治体的一般法律的方式来实现对地方事务的管理。这种授权的方式有两种:一是通过明文的方式加以列举授予;二是排除性规则,即州宪法本身、一般性的法律以及自治规则所明确拒绝下放的权力,对于这部分权力则是不会将其授予地方的。

第二种叫作许可性宪法地方自治(Permissiveconstitutionalhomerule)。在这种模式下,州宪法通过下放授权制定地方自治法规的权力,使地方政府可以自行决定是否实行地方自治,因此,这种地方自治更像是一种立法的“恩典”。这种模式相较于第一种具有较低的刚性,它给予了地方对自治的选择权。

第三种叫作立法性地方自治(Legislativehomerule)。这种模式相较于前两种而言,性质更为弱化,因为这样的地方自治只是由法律而不是宪法加以保证的。

比较上述三种类型的地方自治,他们在地方自治权行使的自由度上呈现了一个递减的趋势。在强制性宪法地方自治模式下,州政府必须通过宪法明确地方自治权的地位,并且给地方的授权亦应十分明确(明文授予或排除性规则);在许可性宪法地方自治模式下,地方政府是否实行自治,并不是由州法所强制规定的,而是由各地方自行决定,因此相比之下,强制性意味消除了;在立法性地方自治模式下,地方自治不再如前两种模式一样是由宪法规定,相反它规定在州的普通立法之上。因此地方自治的地位较前两种模式更有所下降,因为修宪和修法在程序上有着本质差别,故而普通法所规定的地方自治地位更加不稳固。

无论地方政府采用了上述三种模式中的任何一种,地方政府的自主权均比狄龙规则模式下有了大幅提高。文献表明,地方自治规则已被证明在美国由农业化走向城市化的转型过程中至少起到了三大作用[25]:

(1)地方自治提供了多样化的地方政府结构。由于地区不平衡发展的现实,不同的州,甚至不同的地方政府都面临着不同的问题——也许在某一地区认为是过时的管理策略,在其它的地区正是治理该地区问题的良方。因此,多样化的地方政府结构可以使地方政府更能够从本地实际出发,从而在社区重塑地方政府(acommunitycanremodelitscitygovernment)的过程中实现良好的地方治理。

(2)地方自治使州立法者从大量的立法与管理负担中解脱出来。有学者在一项针对印第安纳州的调查中发现,超过40%的州立法都与纯粹的地方事务有着紧密联系,[26]这足以充分说明州立法者在地方事务上消耗的精力。而地方自治通过将立法权下放到地方政府,使得州政府能够更加专注于整个州全局性的事务,从而大量地减轻了州政府的负担。

(3)地方自治为城市创造了利于其增长的气氛以及管辖权问题解决方案。城市政府通过地方自治可以更有效地制定出适合其自身发展的规划,并有序控制城市增长,从而奠定了美国现代大都市区治理模式的基础。

此外,随着地方自治的开展,州和地方政府之间的财政支出关系也不断理顺。在狄龙规则时期,州政府承担了大量的公共支出事务,因此州一级政府的财政收支要远远大于地方政府。但是随着地方自治的开展,这一趋势得到了扭转。如表1所示,以1991年为例,可以看出,地方政府在财政收支中占比已经提高到了六成,成功地实现了财权与事权的匹配。

实际上,地方自治的优势远远非以上几点所能概括,有学者对地方自治规则作出的一则评论十分精彩,他认为:“地方自治的优势恰恰在于,它不能够使地方政府一定变得更好,但是它提供了使地方政府变得更好的可能性。”[28]


(三)对地方自治规则的批评

事实上,地方自治也不是十全十美的,它在运行过程中也不可避免地出现了诸多问题,例如:首先,过分强调独立主义倾向容易导致州政府(乃至于分区的市的市政府)无法开展大型跨区域性的项目,从而延宕了解决某些重要问题的进程。例如,我们可以观察到,在美国有诸多的大城市在规划层面实际上是失败的;其次,财政支出也相应地走向不负责任。例如,中心城市如果规划建设一条高速公路,由于高速公路具有较高的投资,在强调自治基础上的高层级政府往往无力加以完成,这就需要纵向府际间通过合作方式加以融资建设。但是,由于高速公路很可能只经过其中一部分区域,因此对于那些未能规划经过的区域来说,那里的人民就会没有动力投入到这样的建设活动当中,从而使集体行动难以达成,即使这种集体行动可能会在整体上增进公共利益。[25]

三、美国的实践经验

(一)对狄龙规则与地方自治规则的争论与选择

学界对狄龙规则与地方自治均存在不同的观点,概括如下[24]:

1.赞成狄龙规则的观点

(1)立法者往往倾向于先在少数地方政府先给予一些权力进行“试点”,在“摸着石头过河”的基础上,如果证明这一授权是成功的,立法者再会将这种授权推广到所有的地方政府。

(2)在州层面的控制将是更加均质化、同一化的。

(3)州立法者常常认为狄龙规则会导致效率和公平的治理。

(4)有利于地方官员以允许他们使用狄龙规则为借口推脱其没有做的事情。

(5)国家的有力监督可以防止地方政府做出排斥性或独立性的行动。

(6)给地方政府提供确定性。

2.反对狄龙规则的观点

(1)束缚了地方官员,降低了他们对地方性问题的迅速反应以及对本地区人民的回应能力。

(2)拒绝了地方政府做出超越现状的行为,从而使地方政府不能超越平庸,从而提供更佳的公共服务。

(3)它会促使地方官员定期从政治中心请求授予更多的权力。

(4)创造了更多州财政无法解决的问题。

(5)国家“一刀切”的治理策略可能无法满足地方政府的需要。

(6)狄龙规则缺乏确定性与稳定性。

3.赞成地方自治的观点

(1)当地居民可以选择自己喜欢的政府形式。

(2)社区可以变得多样化,当地居民可以以自己的风格解决他们面临的问题。

(3)减少了州议会对“地方事务”的精力牵绊。

(4)地方征税的责任更加明晰化——即对自己选举产生的地方政府负责,而不是中央政府及其官员。

(5)中央政府的官员不会在事后再质疑地方官员最初的决定。

(6)地方自治降低了法庭对地方公共政策制定与公共事物管理的影响。

4.反对地方自治的观点

(1)可能会放纵地方官员,使其行使公权力更加任性以及反复无常。

(2)缺乏统一的单位政府形式。

(3)当地居民的偏好如果与州政府不相符合,州政府可能会在地方事务上花费更多的精力。

(4)地方政府独立的财政来源会降低州政府的财

(5)地方对于公共政策的自主权使得州政府面临跨界问题时将异常棘手。

可见,关于狄龙规则与地方自治规则,在学理上仍存在着诸多争论。那么,学理上的争论是否会影响到实务部门的选择呢?答案显然是肯定的。例如前节所示,美国各州在对待狄龙规则的态度上,也并不是“一刀切”的方式,而是呈现出了多样化的采纳趋势。同时,对于适用地方自治的地区,其规则适用亦不是始终优先的,在以下情况下,法院通常会推翻地方的自治条例:第一,地方的自治条例涉及了“全州”的事,而不是“当地”应当具体关注的问题;第二,与州法律产生直接冲突;第三,州在立法时已经明确抢占此部分内容的立法权;第四,州在立法时对此部分内容的立法权进行默示抢占。此外,在具体操作过程中,狄龙规则也会被用来对地方自治权的使用加以制约。[29]

因此,美国在具体执行这两大规则时,实际上采取了非常灵活的策略,法官通过对情势的总体分析,并结合具体案例的特殊情况,可以自主选择是否采纳相关规则,以及当采纳规则时,何者优先的问题。例如在判决具体案例时,可能会为了实现“个案正义”的需要,对两大规则作出选择性判断。

总之,由于美国的司法现实取决于法官的价值取向,因此就目前来看,狄龙规则与地方自治规则仍然处于一种“拉锯式”状态,从而使美国的地方政府体制处于长期的“动态均势”当中。

(二)宽松的政治环境与地方政府创新的兴起

由于美国各州对狄龙规则与地方自治规则的多样化态度,事实上在美国至少形成了50种“中央-地方”关系,以及数万种乃至数十万种以上的地方政府间关系。这种多样化的纵向府际关系格局的形成,使得美国天然地成为了庞大的“政策试验场”。作为美国政治的主体部分,地方政府在美国政治体制中有四项关键性职能:一是提供基础服务;二是规制土地使用和促进经济增长;三是执行政策;四是政策创新实验室。[30]对于前三项职能而言,与全世界大部分国家几乎没有不同,但是第四项职能,即“政策创新实验室”,是美国政治体制迥然不同于全世界多数国家的一大特点。“地方政府创新”(localgovernmentinnovation)一词,最早发源于美国,它是“公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”。[31]由于各州、各地方政府之间经济基础不同,治理所面临的问题也各有不同,地方政府在施政过程中就会面对本地的情况,凭借狄龙规则与地方自治规则范围内所拥有的大小不一的权限,进行不同的创造性活动,而其根本目的则是同一的,即实现最优的“善治”(goodgovernance)。可见,美国蓬勃的地方政府创新运动与狄龙规则及地方自治规则所构建的氛围是分不开的。

四、对中国纵向府际关系调整的启示

正如Briffault所指出的,地方自治为地方政府创新提供了可能性,地方自治就像一个“民主实验室”,它为一些重要的创造性想法的实施提供了空间。这种“草根式”的,自下而上的创新,首先在某一个地方付诸试验,当试验成功时,再推广至其它地方政府,或推广至更高层级的政府,从而取代了传统的中央行政权力主导下的高度的依赖性。他认为,这种模式恰恰体现出了美国政治制度的某种优势。[32]事实上,这一所谓“经验”或“优势”并不是“美国惟一”的,美国政治制度的这种优势同样出现在中国:在改革开放的过程中,中国也有着与之相似的体制环境,其中最为核心的当属陈云、邓小平提出的“摸着石头过河”论。摸着石头过河本质上是“试错法”的体现,虽然在改革开放初期起到了巨大的作用,但是它也存在着一定的负面效应,例如改革基层化、改革局部化、改革利益部门化、改革各自为政各搞一套、改革随意性突出等问题。[33]为此,中央又适时提出了“顶层设计”的理念。“顶层设计”与“摸着石头过河”相呼应,前者强调自上而下、宏观整体、体系构建,后者强调自下而上、微观具体、探索总结,两者互为补充、各有优势,从而逐步形塑了当前中国的新改革逻辑。

回顾狄龙规则与地方自治规则,我们可以发现它与中国新改革逻辑的相同之处。狄龙规则强调整体、宏观与控权,地方自治规则强调局部、微观与放权。因此,“地方自治规则”类似于美国版的“摸着石头过河”,“狄龙规则”则类似于美国版的“顶层设计”。从这个角度出发,狄龙规则与地方自治规则的历史演变带给我们最为重要的启示则在于处理好“顶层设计”与“摸着石头过河”两种改革逻辑的辩证关系。

十八大以来,中国打响了全面深化改革的攻坚战,特别是在三中全会提出“全面推进国家治理现代化”、四中全会提出“法治中国”的宏伟目标之后,全面深化改革的意义显得尤为重大。在政治体制改革方面,府际关系的改革无疑是其中一个重要的环节。基于前文的分析,我们将狄龙规则与地方自治规则对我国的启示总结如下:

1.构建科学的纵向府际权力结构——复合制衡机制。制约(restriction)与监督(supervision)是两种基本的控权逻辑:制约关系具有双向、平等约束的属性,而监督则是单向、非对称性的。[34]制约与监督在功能上各有特色,一个科学的权力结构应当兼顾制约与监督两种逻辑,并且能够使其分别发挥各自的特长。狄龙规则与地方自治规则的复合式制衡机制就为我们提供了这样的范例:首先,狄龙规则强调了纵向府际间上级对下级的监督作用,从而避免了下级政府的“越界”行为;其次,地方自治规则又赋予了下级政府制约上级政府的权力,从而使下级政府拥有事实上的自主性。因此,复合制衡机制对于我国这样一个幅员辽阔、人口众多、国情复杂的国家来说,具有十分重要的参考价值。

2.完善科学的纵向府际关系运行机制——程序法治保障。程序法治是现代法学的基本理念之一。我们可以看到,无论是狄龙规则抑或是地方自治规则,美国在调控纵向府际关系方面的主要手段是依靠法律手段,而中国则有所不同,中国调控纵向府际关系的手段多是政治性的。由于法律相比于其它手段具有普遍性、公开性、可预期性、明确性、稳定性、无矛盾性、可循性、崇高性、威权性、公正性等价值层面的特点,[35]并且法律具有最高的强制力,因此法律作为调控纵向府际关系的手段,则相比于其它的手段具有更高的刚性、更强的执行力以及更明确的预期。为此,在建构我国的纵向府际关系运行机制时,应当注重法律的这些特点,并使其真正发挥约束与强制作用。

3.探索分权式的单一制体制。单一制与联邦制是两种最基本的国家结构形式。在单一制之下,中央政府统揽了几乎所有重要的公共事务,并且中央政府是国家唯一的主权代表,地方政府则不具有主权意义上的独立属性,在这个意义上,人们传统上似乎更倾向于认同“单一制比联邦制更集权”这一论断。但是,姜明安指出,主权理论与央地关系所指涉的分权问题没有必然的联系,即使是集权的单一制国家,也会有一定程度的地方分权自治存在。[36]本文认同这一观点,集权与分权是权力划分层面上的区分,而单一制与联邦制是国家结构层面上的划分,它们之间并不具有必然的联系。基于这样的认识,我们可以将国家形式分为四种,如表2所示:

表2四种国家形式的划分表

在这样的划分基础上,我们可以首先回应这样一个问题,即“中国是否一定要走向联邦制”。众所周知,中国近代以来的历史已经赋予了执政党的执政合法性,并且作为近代革命的重要成果——宪法中已经明确说明了我国单一制的现实选择。因此,单一制作为我国政体的一个基础,是不能动摇的,这是我们探讨相关问题的共识基础。但是这是否意味着我们不能够在政府间关系的改革当中前进了呢?事实上,基于表2的划分,我们可以看到,当我们转换争论的思维,就会出现新的结果。中国当前的全面深化改革,恰恰具备了转向“分权式单一制”的基础。郑永年将中国目前的体制概括为“行为联邦制”(defactofederalism),它是指单一制国家中相对制度化的放权模式,其核心特征是政府间经济权力和政治权力的下放,体现了有限的地方自治。[37]当行为联邦制出现以后,央地间原有的集权关系逐步削弱,地方相对于中央的讨价还价能力亦有所提高,中央对地方的控制将从传统的全面控制转变为宏观调控,而地方政府则具有了更强的地方适应性,它可以就地方的特殊情况做出一定的调整,从而做出更适应于地方发展现状的政策措施。因此,从这个意义上说,“分权式单一制”不但在中国是可能的,并且将为处于变革期的中国提供更多的灵活性。

4.创造良好的地方政府间竞争氛围。美国地方政府创新大环境的形成离不开狄龙规则与地方自治规则两大规则在适用过程中的张力与平衡:首先,狄龙规则为地方政府创新提供了底线,即地方政府的行为应当是有边界的,它不能“任性”行事,其次,地方自治规则又为地方政府创新提供了广阔的“试验场”。因此我们可以将狄龙规则与地方自治规则相并行的体制比喻为“跑马场体制”(TheRacecourseSystem),一方面它允许各参赛队伍(地方政府)在一个广阔的平台上竞争,但是另一方面,跑马场是有边界的(例如狄龙规则),每一支赛马队伍都应当在场上展开竞技,如果出现“越轨”的行为,则要受到相应的处罚。跑马场体制相比于传统意义上的“锦标赛体制”(TheTournamentSystem),[38][39]更加强调了边界的作用,当前中国地方政府间产生的“恶性竞争”现象,就在于锦标赛体制虽然提供了竞争的平台,但是由于竞争的底线或者说边界是模糊的,从而无法将竞争控制在一个合理的范围之内。

5.纵向府际权力划分应兼顾财权与事权。财权与事权是政府权力中的重要内容,财权意味着政府收入或汲取能力的大小,它更多地表现为一种权力(power);事权意味着政府支出责任的大小,它更多地表现为一种责任(responsibility)。在通常情况下,一级政府的财权与事权应当是大体相等的,这样才能够维持一级政府财政的有序发展。但是在改革开放以后,特别是分税制改革以来,纵向府际间关系发生了“倒挂”的现象,即越高层级的政府(特别是中央政府)具有愈发集中的财权,但事权却相对较少,越低层级的政府(即地方政府)具有愈发增长的事权,但财权却没有得到相应的增加。特别是在民政、医疗、教育、社会保障等具有强支出属性的领域中,主要的事权主体是地方政府,而非中央政府。这样,由于纵向府际间权力分配的失衡,进而导致了各权力主体的权责不匹配,从而形成了纵向府际间的紧张关系,图3以央地关系的紧张为例描述了纵向府际间关系张力的产生机制。可见,使纵向府际间权责匹配,可以在更大程度上降低纵向府际间关系的张力,利于纵向间合作与发展。

图3央地关系紧张的一种解释

6.破解“职责同构”局面,推进地方政府机构设置与运行差异化。“职责同构”这一概念是指不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。[40]本质上说,职责同构现象是全能型政府(totalism)下的与之相调适的组织结构形式的体现。自1992年以来,我国已经由传统的计划经济转轨为社会主义市场经济体制,而与计划经济相适应的“职责同构”管理模式就显得与市场经济尤为不适应。为此,借鉴美国的相关经验,将传统的“单向度、高控制”模式转变为“双向度、弹性制”模式,对于推进我国纵向府际关系科学化、法治化有重要意义。例如近年来不断推进的大部制改革,就为改革纵向府际关系做出了有益的探索。职责同构的影响在县级政府最为突出:一般来说县域政府的管理幅度不大,人口、经济条件有限,但县域政府的部门设置却远高于上级政府,甚至纵向各层级政府间部门设置数呈现正金字塔型的递增趋势①,这就带来了行政效率的降低。另外,我国地域广袤,国情复杂的特点决定了各地方政府在具体的行政管理过程中将会面临不同的问题,例如新疆维吾尔自治区政府在政府组成部门中分设农业厅与畜牧厅,而在甘肃省政府则合设为农牧厅,再及东海之滨的浙江省,则仅有农业厅的设置。此例说明,在不同的自然、人文等条件下,各地方政府在工作中面临着不同的工作重点,“职责同构”式的部门设置,反而不利于地方政府行政效率的提高。因此,进一步推进地方政府机构设置与运行差异化,有利于在保障中央统一领导的基础上调动地方政府积极性,优化地方政府行政资源配置,提高地方政府运行效率。


注释:

①仅举一例:在国家层面,国务院下设机构有75个,但其中12个仅涉及全国性或专业性事务,地方政府一般不设置或虽设置相应部门但不作为地方政府下设机构,它们包括:外交部、国防部、中国人民银行、港澳办、新华社、研究室(或发展研究中心,地方一般选择其一设置)、行政学院(地方一般与党校联合设置)、银监会、证监会、保监会、社保基金理事会、自科基金委等,因此做为比较层面,取其剩余63个。详见网址:http://www.gov.cn/gjjg/2005-08/01/content_18608.htm。省级层面以河北省为例,下设机构有64个。详见网址:http://info.hebei.gov.cn/hbszfxxgk/329783/6190727/index.html。县级层面以河北省平山县为例,根据其官方网站“政务公开”板块中的“领导分工”一栏,统计出了该县政府下设部门数量,约有73个,详见网址:http://www.xbp.gov.cn/index.html。随着政府层级的降低,政府管理的幅度、人口数、经济社会复杂程度相应降低,但部门却不减反增,因此行政效率实际是递减的。


参考文献:(略)


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