核心提示： 中国外交需要顶层设计，尤其是外部环境变得更为复杂，面临的挑战更为严峻的时候。搞好顶层设计是搞好中国外交的关键。

回首过去几年或者更长一点的时间，学术界以及一些社会舆论关于反思中国外交的呼声颇高。基本看法就是，过去几年的中国外交太“软”，尤其是周边外交，集中表现在应对美国战略重心东移、日美同盟加强、南海争端升温等问题上。有论者批评政府对这些挑战应对失当。更有论者主张修正中国的外交战略，放弃韬光养晦方针和不结盟政策，以便更好地应对美日等国的战略围堵，维护国家利益，提升中国的大国地位。那么，到底应当怎样评价近几年的中国外交呢？又该如何看待中国外交目前所面临的挑战？中国应当如何应对？

近几年中国外交的得与失

评价中国外交的得失，首先要看中国外交的主要任务和目标是什么？它是否实现了目标？

外交服务于内政。就是说，中国外交要服务于中国的总体战略或称大战略。中共十六大和十七大都提出中国面临三大历史任务，即“实现推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展”。完成这三大历史任务需要两个前提条件：一是维持国家安全，即不遭受外敌入侵或被卷入大规模战争；二是保持国内社会政治稳定，不出现大规模的动乱。三大历史任务和两个前提就是中国大战略的基本目标，其中实现现代化是核心，当然要兼顾其他目标。中国外交的任务就是为实现这些大战略目标营造良好的外部条件，其中核心任务是为现代化建设和改革开放营造和平稳定的国际环境。基于此，中国外交的基本取向就是在独立自主的前提下同世界各国和平相处、互利合作。可以说，改革开放30多年来，中国外交是成功的，没有偏离既定的战略方向。

那么，现在是不是到了中国外交应该改变战略方向的时候了呢？肯定不是。因为中国大战略的目标并没有改变。尽管中国经济发展取得了举世瞩目的成就，GDP总量已经跃居世界第二，但是离既定的发展战略目标还相距很远。中国的人均GDP才刚刚超过4000美元，是美国的近1/10，比许多发展中国家还低。即使达到了邓小平当年说的现代化目标——中等发达国家水平，中国还是需要谋发展，因为发达国家也在发展，在向前走。正是基于现代化建设的长期性，邓小平才一再强调“基本路线一百年不变”。既然大战略目标未变，那么中国外交的核心任务也就不应当改变。所以，如果说中国外交有需要反思之处，那也不应当是战略层面的。

有一种观点认为，当今中国所面临的主要任务不再是发展，而是维护安全，因为中国的领土领海权益正受到侵蚀，美日等国正加紧围堵中国，中国的安全形势严重恶化，维护安全已经超越经济发展上升为中国所面临的主要矛盾。这也是反思中国外交战略说的主要论点。

然而，这种观点没有摆正安全与发展之间的关系。任何国家都需要安全，但是，对所有国家来说，都没有绝对的安全。即使作为惟一超级大国的美国，也没有绝对的安全。它试图追求绝对安全，为此维持着超强的军事实力，但是在像“9·11”事件这样的非传统安全威胁面前，也显得力不从心。对像中国这样的发展中国家来说，应当追求的是基本安全，而不是绝对安全。所谓基本安全就是国家核心利益不受威胁。《中国的和平发展》白皮书将中国的国家核心利益界定为六项：“国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。”

认真评估一下，这六项核心利益都未受到威胁。南海争端虽然涉及领土领海主权问题，但与领土完整和国家主权受到威胁还不是一回事，而且这个问题早已存在。过去30多年，中国未因南海问题而放弃将发展作为第一要务，那么现在有什么理由要改变原有的做法呢？

再看美日围堵中国问题。首先，美日同盟早已存在，但是中国并未因此而丧失发展所必需的和平稳定的外部环境。现在的美日同盟虽有加强，并且针对中国的成分更多了一些，但是同过去相比并没有本质的变化。其次，无论是中美关系还是中日关系，都存在着两重性，既有对抗的一面，也有合作的一面，但合作是主要方面。在安全上，美日对中国崛起都存有戒心，因此要强化对中国的防范、牵制；但是在经济上，中国是美日的最重要伙伴，甚至是利益攸关方。在全球化时代，经济在国家利益中的位置更为重要，特别是在后金融危机时代，美日要复兴经济，更需要中国的合作。此外，在非传统安全、地区安全以及许多全球性事务上，美日也需要中国的合作。正因为如此，才会有中美“积极合作全面关系”和中日“战略互惠关系”。这样两重性的关系，决定美日同盟很难成为针对中国的战争机器，如此，中国的“国家安全”也就不存在现实的威胁。

总而言之，安全超越发展论的立论依据是不充分的，由此引出的对中国外交战略的质疑也是难以成立的。

还有一种观点认为，中国已经成为世界级大国，甚至是坐二望一的世界大国，而大国拥有霸权是天经地义的事情，中国应当理直气壮地同美国分享霸权或争夺霸权。根据这种观点，中国外交战略也应该改变，应以同美国竞争为中心任务，为此，中国要放弃不结盟政策，同那些反美国家结成同盟。

且不说反美同盟能否建立起来，即使建立起来了能否同美国的同盟体系相抗衡，都很值得怀疑，因为这种观点的立论基础就是错误的。其一，中国的综合实力与美国相差甚大，即使想同美国争霸，现在也不是时候。其二，邓小平当年确立不结盟政策，是基于中国的大战略目标和利益，因为结盟必然会受盟友的束缚，导致出现对立面，这肯定不利于营造和平稳定的外部环境。其三，结盟政策不符合时代潮流，美日等国受冷战思维和传统权力政治思维的影响，奉行结盟政策，那是它们的局限，而中国要迎合时代潮流，摈弃作为旧时代产物的结盟政策。其四，至于谋求霸权，那更是与中国的社会主义制度和历史传统不相符。中国只是谋求民族复兴，使国家强盛，同时改善民生，也可以做负责任的大国，但是绝不称霸、争霸。反对霸权主义一直是中国外交的宗旨之一。可见，从争霸论出发来质疑中国外交战略，也是不可取的。

说中国外交是成功的，是就战略层面而言，并不意味着没有值得反思之处。综合媒体和公众的评论，中国外交存在的问题主要表现在这样几个方面：随着中国崛起和利益拓展，特别是海外利益的拓展，中国外交在机制、工作层面也在进行调整、改进，以适应形势需要，但是，给人们的感觉是不尽如人意；随着周边形势的复杂化，特别是南海问题热度剧增，中国在维护海洋权益上似乎力度不够；面对美国战略重心东移，针对中国的战略动作频频，比如加强美日等双边同盟关系、向澳大利亚派驻海军陆战队分遣队、推动TPP谈判，中国的反应好像迟缓，有些无所作为。不过，对上述这些问题，要一分为二地看。国际形势确实变化很快，新问题、新挑战层出不穷，中国外交应当及时做出应对。但是，应对不是盲目地、简单地回应，而是要从自己的战略利益出发进行战略谋划，审时度势，趋利避害，量力而为，顺势而行。而战略谋划需要有个过程，并不是越快越好。在情况没有搞清、利益得失不明的时候，应对慢一些胜过盲目的快，回应的力度软一些好过鲁莽的硬。面对新情况、新挑战，如何又好又快地做出回应，是中国外交面临的重大课题。

当前中国外交面临的挑战更为复杂

近几年学界和舆论界对中国外交的反思，除了对中国外交本身的评价外，还涉及对中国外部环境的认知。实际上，一些论者也正是出于对外部环境的认知，才会有对中国外交的一系列批评，认为中国外交没能适应外部环境变化。这些论者认为，近些年中国外部环境严重恶化，中国发展的战略机遇期已不复存在，因此，中国外交的核心任务不应再是为发展服务，而是维护安全。

问题的焦点是如何审视、评估中国外部环境所面临的新挑战。如果这些挑战真的威胁到了国家核心利益，那么发展的战略机遇期确实也就不存在了。近年来，中国外部环境面临的新情况、新问题、新挑战，主要表现在如下四个方面：

首先是经济上，随着“走出去”战略的实施，中国在同世界各国开展经济合作的同时，也带来经济竞争和摩擦，进而影响中国同各国的关系。就拿中美关系来说，过去两国经济基本上是互补的，两国经济合作构成维系双边总体关系的重要基础；而现在，两国在人民币汇率、知识产权、贸易逆差等问题上争执不断。如何为中国对外开放继续营造良好的外部环境，是中国外交的一项重要任务。

其次是政治上，西方国家并未放弃“西化”、“分化”中国的战略，只是将实施这项战略的重点由政治上打压转为在舆论上抹黑。在国际舆论中，西方仍然处于明显的强势地位。有些西方国家的媒体仍然抱守冷战思维，戴着有色眼镜看中国，将中国发展中出现的一些问题无限放大，并且牵强地同社会制度和意识形态联系起来，企图“妖魔化”中国。而中国的媒体，由于各种原因，国际传播力和影响力还难以满足需求。如何塑造有利于中国特色社会主义事业的国际舆论环境，是一项十分艰巨的任务。

再次是安全上，其中较为突出的是周边安全环境。中国周边一些国家同中国有领土、领海权益等方面的利益纠纷，个别国家出于自己的利益，试图借助西方大国的力量来同中国博弈。此外，朝鲜核问题以及朝鲜半岛南北军事对峙的状况时常引发紧张局势，这种紧张局势经常导致美国借机到中国沿海展示武力，从而使中国的周边安全环境面临风险。如何维护和平稳定的周边安全环境，同时又不使中国的领土、领海权益遭受损失，是中国外部环境建设面临的一个重大课题。

最后是战略上，中国同惟一超级大国美国之间的战略互信一直处于若有若无状态。美国从其霸权战略出发，一直将快速发展的社会主义中国看成是“潜在的战略竞争对手”，在其对华政策中一直含有防范、牵制、遏制的成分。为此，它一方面加大在西太平洋地区的军事力量布署，另一方面加强同其亚洲盟友的关系，并将共同价值观作为同盟的基础。奥巴马政府上台后，美国积极发展同“亚洲民主国家”以及同中国有利益冲突国家的关系，试图利用这些国家来平衡中国在亚洲的影响，协助美国“重返亚洲”。建立并深化中美战略互信将继续是中国外交的一个难题。

这四个方面的挑战是否逆转了中国的外部环境，进而颠覆了战略机遇期的判断呢？应当说没有。理解这一点需要对外部环境做动态的考察。

自改革开放以来，外部环境建设取得了巨大成就，外部环境不断改善。这既得益于伴随着中国特色社会主义事业的发展，中国的综合实力有了飞跃式的提升；也得益于中国在进行内部建设的同时，非常重视外部环境建设。改革开放初期，外部环境建设的主要任务是营造和平稳定的国际安全环境，避免被卷入大规模的战争，以便能集中精力谋发展。冷战结束、苏东剧变后初期，外部环境建设的主要任务是营造良好的国际政治环境，妥善应对西方“西化、分化”战略以及各种政治压力。进入21世纪后，随着中国经济的快速发展、综合实力增强、国际地位提高，中国的国际安全环境和国际政治环境明显改观，中国被迫卷入大规模战争的可能性已经微乎其微，西方对中国施加的各种政治压力也越来越没有效力。特别是，综合国力的提升促使世界各国都更加重视同中国的合作，谋求与中国的互利共赢，从而使得中国的战略空间明显扩大，战略主动性大大增强。所以，就目前来看，中国的外部环境总体上是好的，中国的发展仍然面临“重要战略机遇期”，中国还可以继续集中精力谋发展。

当然，对那些新问题、新挑战，也应当有足够的重视和科学的认知。中国的外部环境建设始终与中国内部发展和核心利益维护紧密联系在一起，长期存在着一些两难的选择，比如加强国防建设与增强大国战略互信、促进祖国统一与维护地区和平、维护国内社会政治稳定与加强对外开放等。上述新问题、新挑战，与过去相比，情况更为复杂，两难的成分更多，应对起来难度更大。

对周边外交及其美国因素的冷思考

近些年中国外部环境更为复杂，在周边显得最为突出，而人们对中国外交最为关注、议论最多的也是周边外交。有论者称，过去中国在周边投入甚多，但收效却不大，大概除了巴基斯坦这个“全天候朋友”外，再也数不出什么“铁哥们”；由于朋友少，所以对美国围堵中国的各种动作，拿不出什么有效应对方略，只是消极防守、疲于应付。此论反映了中国周边形势的复杂变化，以及中国周边外交面临挑战的严峻性，但是，如果以此作为对中国周边外交的评价，则有失公允。

周边外交从属于国家总体外交，即服务于国家的大战略和总体外交战略。周边外交的核心任务是为现代化建设营造和平稳定的周边环境，为中国同周边国家的经济合作创造良好的条件。同总体外交战略一样，周边外交战略也是不树敌、不结盟，争取同所有国家做好邻居、好伙伴。这种战略取向同改革开放之前是不同的。那时，周边外交的主要任务是维护国家安全，中国虽然有几个“铁哥们”，但也有截然的而且时常是更为强大的对手和敌人，中国为维护那么几个“铁哥们”所付出的代价很沉重，而且效果也并不值得称道，有些朋友也不真“铁”。到了20世纪60年代中国同美苏两个超级大国，以及印度这个周边大国同时对抗时期，所谓“铁哥们”也就剩下巴基斯坦，至多再加个缅甸。比较起来，中国目前的周边环境要远远好于过去。首先，中国周边没有截然的对手和敌人，基本安全可以保障。其次，中国同几乎所有周边国家都有很密切的经济合作关系。最后，同中国有领土领海纠纷的国家正逐渐减少，而且纠纷一直保持在可控的范围内，不至于引发军事冲突和战争。

现在周边形势变得更复杂，周边外交面临的挑战更严峻，主要是美国因素的作用，即美国“重返东亚”并趋向于将中国作为主要战略竞争对手。美国因素导致几个后果：第一，周边一些大国，比如印度、日本，本来就同中国有地缘战略上的矛盾和竞争，于是想利用美国因素来增强自己的竞争优势；第二，一些同中国有领土领海纠纷的国家，如越南、菲律宾，试图借美国之力来牵制中国，以获取更大的利益；第三，一些对中国崛起有疑虑的国家，如新加坡，担心中国崛起后会给它们带来安全威胁，于是试图寻求美国的安全保护；第四，有些国家长期受到美国的政治打压，如缅甸，也乐得趁美国拉拢之机，缓和同美国的矛盾。总之，周边国家出于这样那样的目的和利益，或多或少地都想利用美国因素。

这种复杂的形势、严峻的挑战，很容易被炒作，而且本身就是人们关注的热点问题。但是，对这样的热话题，我们应该进行冷思考，亦即冷静观察、理性思考。我们要搞清楚：其一，美国重返东亚，是否要同中国进行新的冷战，抑或是准备热战？其二，周边国家无论是出于什么动机迎合美国重返东亚，是否愿意充当美国遏制中国的工具，或者说为了美国而得罪中国？其三，美国有无能力调动中国周边国家形成对中国的包围圈？

如前所述，美国战略重心东移到亚太，确实将中国作为主要关注对象，而且对中国防范、牵制、平衡的因素在增大。但是也要看到，美国重返东亚的首要动机是为了经济。美国要尽早实现经济复苏，确保继续当老大，用奥巴马的话说就是“决不当老二”，将主要注意力放到经济形势最好、发展潜力最大的东亚地区，这是很合逻辑的事情。与之相应，美国需要继续谋求同世界第二大经济体中国保持良好的关系，而不是同中国对抗。尽管中美经济的竞争性越来越凸显，但是远没有抵消互补性。中美在经济上已经是利益攸关方，深度捆绑，欲损俱损，欲荣俱荣。也就是说，中美关系原有的两面性没有发生质的变化。

当今世界，无论是大国还是中小国家，除了个别国家外，在外交上都是独立自主的。中国周边国家也是这样。即使美国的铁杆盟友日本，也不是从美国的利益出发，而是从本国利益出发来处理对外事务，包括对华关系。在以发展为时代主题、经济利益在整个国家利益中所占据的位置越来越重要的当今世界，周边国家很难割断同中国的经济关系，除非中国真的威胁到了它们的安全。而“中国威胁”实际上是个虚假命题。中国周边国家普遍存有经济上靠中国、安全上靠美国的状况，前者是实的，后者是虚的。只要中国的周边外交不出大问题，周边国家安全上靠美国就很难由虚转为实。此外，从长期发展态势来看，中国身在亚洲，在发展同周边国家关系上有地缘的优势。正如俗话所说，“邻国是不能选择的”，“远亲不如近邻”。这是周边国家必须面对的现实。随着中国的崛起，中国同周边国家关系将越来越密切，这个趋势是不可逆转的。只要是有理性思维的国家，都不会漠视这一点，不会为了短期的利益而甘当美国的工具，从而牺牲长远的利益。

从现实主义战略思维出发，美国肯定想构建一个对华包围圈。问题是美国有无这个能力。且不说经济上，在全球化时代，在中国坚持互利共赢开放战略的背景下，任何国家和国家集团都不可能建立起针对中国的经济包围圈，就像冷战初期针对中国的封锁那样；就是在安全层面上，除了美国的盟国，很难说其他国家在同美国一道包围中国。要说有围堵，那也只是东部沿海一线，至多是个弧形，而不是C形或O形。放眼望去，很难说北部的俄罗斯和西部的上海合作组织成员国是包围圈的组成部分，即使南亚、东南亚一些国家近年同美国互动频频，但也不好说就完全是针对中国的。我们要注意把国家之间的正常交往同有针对性的战略举措区别开来。比如蒙古，寻求发展“第三邻国”，这种诉求有其合理性。当然，“第三邻国”想借此达到自己的战略意图又是另一回事。独立自主国家的外交与结盟国家的外交的一个重要区别就是，前者可以完全根据本国的需要来发展对外关系，而后者则需要考虑盟友的立场和态度。

更接近现实存在的包围圈是在政治方面。随着美国推进民主战略的实施，越来越多的中国周边国家加入到美国所认可的“民主国家”行列，并且在政治价值观上与美国一致。如果从这个视角去考察，中国确实被包围了。大概只有朝鲜、越南、缅甸不是“民主共同体”这个国际组织的成员。而且，正是由于政治价值观和意识形态的差异，美国也极易用“民主国家联盟”这面旗帜来强化其与日本、印度、韩国、印尼等盟友和伙伴的关系，并使中国处于看似孤立的境地。不过，随着中国特色社会主义民主政治的推进，特别是和平与发展时代主题的深化以及冷战思维影响力的减弱，这种包围的战略意义会越来越弱。

总的来看，所谓的包围圈是否存在，基本属于一个认知层面的问题。如果论者以传统现实主义思维和冷战思维看问题，那么它就是存在的；如果以和平发展、和谐世界的理念来审视，它就是虚拟的。包围圈将来能否由虚转为实，主要取决于中国自己。只要中国一如既往地坚持同周边国家的经济合作，坚持睦邻、惠邻政策，坚持走和平发展道路，坚持不与不同意识形态国家搞意识形态对抗，包围圈将只是一个概念或图谋。

展望未来，既然中国的周边环境因美国因素的作用变得更为复杂，那么中国的周边外交就应双管齐下。一方面是继续经营周边，发展同周边国家的互利共赢合作。这种合作不仅仅是经济上，也包括安全。维持一个和平稳定的亚洲，符合中国的利益，也是中国周边国家的诉求。另一方面是继续经营中美关系，增进两国战略互信，尽量减少其他国家打中国牌或美国牌、利用中美矛盾获取本国利益的几率。当然，还要搞好周边外交与对美外交、周边维稳与维权、维护自身国家利益与顺应时代潮流之间的统筹兼顾。如果为了抗衡美国的所谓围堵而花血本去扶持、培养“铁哥们”，可能最后是得不偿失，甚至是没有什么实际意义的。如果单纯为了维护领土海洋权益而鲁莽地强硬，最终导致周边形势不稳，那偷着乐的肯定不光是美国。如果只顾经济利益，或者为了所谓的战略屏障而不管该国是否遵守国际法或国际社会通行的准则，那肯定会损害中国的国际形象，也会强化一些国家对中国能否成为负责任大国的疑虑。

应对周边外交的挑战，还需要对自己的优势和劣势有清醒的认识，用好自己的软硬实力。既敢于进取，又善于守拙；既要有大国的威严，又不能被看成是威胁；既坚持自己的利益诉求，又在国际法框架内行事；既坚持双边对话，又巧用多边机制。当然，要达到这么高的要求绝非易事，而顶层设计是必不可少的。

应对挑战首先需要搞好顶层设计

反思过去，是着眼于未来。对中国外交来说，着眼未来主要是如何更好地应对挑战。当然也存在如何抓住、用好机遇问题，但相比之下，应对挑战更受人们关注。

要应对更为复杂的挑战，首先要搞好顶层设计，亦即自上而下、对全局统筹把握的总体规划及实施方案。以往中国外交不是没有顶层设计。中国共产党全国代表大会报告关于国际形势与外交政策的部分，就是对中国外交宗旨、基本原则、方针、政策的系统阐述。《中国的和平发展》白皮书也专门阐述了中国的对外方针政策。当然，中国至今还没有像美国《国家安全战略报告》那样的顶层设计文件。随着中国的崛起和外部环境的复杂化，中国外交的顶层设计需要更加完善。

搞顶层设计，目的就是要明确国家大战略目标，以使国家各行业、各领域、各部门、各地区，亦即各子系统，在规划本位工作时有所遵循，一切以国家利益为上，本位利益服从国家利益。近些年，人们议论较多的一个问题就是，有些子系统在对外事务中时常发出一些看上去与中国大战略目标不相符的声音，而且有时还很强势，甚至被国外以及国内一些公众看成是代表国家的政策主张。这些声音貌似坚定地维护国家利益，摆出强硬姿态，实则是从部门、子系统利益出发，迎合部分公众的极端民族主义情绪，试图绑架国家利益。当然，随着社会进步，公众舆论越来越多元，有不同的声音并非反常，而且从某种程度上讲，还有利于外交实务部门在同相关国家打交道时有更大的博弈空间。然而问题是，主流的声音太弱，从而导致人们的视听被混淆，进而产生思想混乱。加强顶层设计，就是要将国家大战略目标明晰化，并通过各种宣介途径让公众了解、理解，从而提高他们明辨是非的能力，进而让那些与国家利益不相符的言论、声音失去市场。

当然，国家利益是多元、多层面的。人们通常将国家利益分成安全、经济、政治三个方面。但在现实中，三个方面是交叉的。就拿《中国的和平发展》白皮书中所界定的六项国家核心利益来说，其中三项(国家主权、国家安全、领土完整)都属于安全利益范畴。如果用大安全的概念，其他几项也可以纳入进来。国家统一涉及领土完整和主权，如果不实现最终统一，等于是分裂状况固化，也就等于是领土不完整了。国家政治制度和社会大局稳定就是政治安全。经济社会可持续发展的基本保障就是经济安全。但是，上述这些安全问题，无论是狭义安全还是广义安全即大安全，也都是政治问题，都会影响执政党和政府的形象、威信，甚至合法性。这些安全问题也都直接或间接地影响经济发展。

顶层设计在确立国家大战略目标时，需要统筹兼顾各层面的国家利益。实际上，国家大战略目标是个目标体系，其中包括核心目标和次核心目标以及一般目标。按照三大历史任务及其两个前提为分析框架，核心目标就是尽快实现现代化，包括工业、农业、科技和国防现代化；次核心目标包括推进国家统一、维护世界和平、保障国家安全和社会政治稳定。《中国的和平发展》白皮书所列的六项国家核心利益，实际上就对应了这些核心目标和次核心目标。一般目标就是由核心目标和次核心目标所派生的具体目标，以及非国家核心利益所决定的目标，比如维护中国同某个非周边中小国家的传统友好关系、中国文化走出去等。当然，核心目标与次核心目标以及一般目标在一定条件下是可以改变的，有的地位会下降，有的会提升。而且，次核心目标和一般目标如果实现不了，也会影响其上一层次目标的实现。不过，就目前来看，实现现代化仍然是核心目标，除非那些与次核心目标相关的利益遇到了严重威胁，比如出现重大分裂国家的事变，中国遭受入侵或被卷入大规模战争，或者是虽然未被卷入战争但是大规模战争已经破坏了中国的发展环境，国内出现大的社会政治动乱。顶层设计就是要明确目标体系，然后摆正与各层次目标相关的子系统的位置和职责，不能越位，也不能缺位。既要防止某个子系统过去突出自己的重要性而试图升位，也要避免其因为不居核心位置而消极懈怠，无所作为，进而制约整个系统的运转。

在统筹各方面、各层次利益时，特别需要把握好发展利益与安全利益之间的关系。安全是保障，发展是根本。没有安全，发展是空谈，即使有了发展成果，也会因安全不保而被别国掠夺去。但是，没有发展，安全就没有可持续性，因为维护安全要靠实力，而经济实力则是一个国家综合实力的基础。不重发展，只顾安全，实际上是苟且偷安。晚清时期就是这样。邓小平总结中国近现代历史，得出“落后就要挨打”的结论，可谓至理名言。历史上许多国家也是因为没有处理好安全与发展的关系，过度重视安全而牺牲发展，最终是安全与发展都未得到。改革开放后，中国的顶层设计思路实际上就是：在保障基本安全的前提下，以发展为国家大战略的核心目标。实践证明，这个思路和设计是正确的，目前依然适用。

与统筹发展利益和安全利益相对应，就是把握好经济建设与国防建设、改革开放与维护社会政治稳定、和平发展与推进国家统一之间的关系。

现代化建设包括国防建设，所以加强国防建设符合国家大战略的核心目标。同时，国防建设又与三项次核心目标密切相关。加强国防建设既是维护国家安全的需要，也是维护世界和平的需要，而且还有利于促进国家统一。然而，在“四个现代化”中，国防现代化与其他三项现代化毕竟存在着矛盾，存在着优先次序问题。国防现代化的基础是经济，特别是科技。没有雄厚的经济和先进的科技为基础，国防现代化不可能实现。所以，优先发展经济和科技是正确的选择。改革开放初期，邓小平提出军队要忍耐，也正是出于这样的战略选择。现在，中国经济有了长足的发展，适当提升国防建设的地位，加快国防建设的步伐，这是非常必要的。但是，必须清楚的是，现在还没有到国防建设超越经济建设的时候，因为中国的基本安全并未受到威胁，发展还是第一要务，国防投入还需要与经济总量保持一个适当的比例。不仅如此，出于为现代化建设和对外开放营造良好外部环境的需要，国防建设的进程还需要考虑周边国家及有关大国的反应，有所为有所不为，以维护国家基本安全和服务于经济建设为宗旨。

维护社会政治稳定是中国发展的前提，实际上就是安全的一个重要方面，即政治安全。现代化建设需要改革开放。而改革开放又导致维护稳定面临更复杂、更严峻的挑战。改革开放与维护稳定两者之间的矛盾将长期存在，需要很好地统筹。把握两者之间的关系需要明确：第一，改革开放的进度要以不破坏稳定为前提，所以任何改革都应当从实际情况出发，循序渐进；第二，维护稳定应以基本稳定为目标，而不是绝对稳定，寻求绝对稳定就有可能付出过高的成本，甚至将稳定利益置于发展利益之上，并且在改革开放上止步不前，不思进取；第三，应当通过发展和改革来实现动态中的稳定，达到长治久安，那种牺牲发展、损害民生、拒绝改革、害怕开放的维稳方式是不可取的。

实现国家统一是中华民族和中国共产党的一大历史任务。国家统一涉及国家主权和领土完整，还会影响民族凝聚力和执政党的威信，进而影响现代化建设的进程。但是，实现统一要靠国家实力，包括硬实力和软实力。所以，与现代化建设比较起来，实现统一就成了次核心目标。改革开放后，中国确立了“和平统一、一国两制”的战略方针，就是着眼于要集中精力谋和平发展，不让统一问题干扰和平发展。这一战略方针至今仍然适用。就目前情况来看，只要不发生重大“台独”事变，就不存在主权安全和领土安全的威胁，国家统一的基础也未丧失，中国共产党就不会放弃既有战略方针。在国家统一问题上，需要防止在未发生基本安全威胁的情况下，将次核心目标提升为核心目标，从而破坏和平发展的国际环境，迟滞现代化建设进程。当然，也不能对重大“台独”事变放松警惕，更不可在促进统一上无所作为。

顶层设计除了要确立国家大战略目标外，还要明确实现目标的途径和手段，明确各子系统的责任和任务。这又需要各子系统进行顶层设计。对中国外交来说，和平发展道路就有对中国的外交战略进行顶层设计的含义。不过，那只是“小外交”意义上的顶层设计。中国更需要从“大外交”出发的顶层设计。所谓“大外交”就是覆盖所有对外关系的事务，除了“小外交”所包括的内容外，还应包括国防、对外经济等方面的合作以及涉及祖国统一的对外事务。中共十五大以来的全国代表大会报告都分专章分别阐述国防、祖国统一和外交事务，在讲经济工作时都有专段讲对外开放。这些方面的事务都与中国的外部环境有直接的关系。此外，在当今世界，内政与外交已经不能截然分开。中国内政的许多方面，尤其是维护稳定、转变经济增长方式和经济政治体制改革，也都在很大程度上影响着中国同外部世界的关系，影响着中国外交。只有将这些方面的事务统筹兼顾，中国外交才能适应不断变化的形势的需要。

总之，中国外交需要顶层设计，尤其是外部环境变得更为复杂，面临的挑战更为严峻的时候。搞好顶层设计是搞好中国外交的关键。