乔耀章:论社会治理原理与原则

选择字号:   本文共阅读 1510 次 更新时间:2014-06-09 07:29

进入专题: 社会治理  

乔耀章 (进入专栏)  


【内容提要】社会治理时代正向我们走来,引起人们的极大关注。有什么样的社会就会有什么样的社会统治、社会管理、社会治理。在后工业化与全球治理的背景下,我国多质态的社会统治、社会管理、社会治理还将历时态与共时态地长期并存,同时呈现以政党治理、国家治理、政府治理三位一体的“独家管理”为主、社会自理或自治、合作或共同管理、相互管理或相互治理的多种模式。社会管理或治理主客体的二重性,往往使得原生性主体缺位,派生性或衍生性主体越位,形成社会管理或社会治理主客体之间的不对称、不对等的互动互补趋势。这种趋势必然要求在社会管理和社会治理过程中遵循共同但有区别的原则,以实现对社会的有效管理和治理。

【关 键 词】社会治理/统治与管理/原生性主体/派生性主体/互补不对称/共同但有区别

 

在我国,注重社会管理和社会建设问题是自1978年改革开放特别是进入新世纪以来的事。然而,在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,确有不少新的表述、新的思想和新的观点,譬如在第一部分、第四部分和第十三部分,分别指出“推进国家治理体系和治理能力现代化”、“科学的宏观调控。有效的政府治理”、“创新社会治理体制”、“改进社会治理方式”等等,这在改革开放以来的党政重要文献中使用“治理”概念还是第一次。特别需要指出的是,《决定》中使用了“国家治理”、“政府治理”、“社会治理”三个很有定力的政治术语,各有其所侧重的意旨:国家治理——重在推进;政府治理——重在增效;社会治理——重在创新。本文侧重于研究“社会治理”,兼涉社会统治、社会管理,不刻意区分社会统治、管理、治理的词义,也不刻意在论及社会管理和治理主体时政党、国家和政府的先后词序。学术界研究社会治理问题已经有多年,并且取得了较为丰硕的研究成果,现在决策部门接受了社会治理概念,并将社会治理概念写入《决定》中,也在一定程度上体现出学术研究对于现实政治的影响力。那么,什么是“社会治理”,它与人们相对熟悉的“社会管理”是什么关系,社会治理或社会管理有没有规律可循,有没有或有哪些相关的基本原理,社会治理或社会管理有没有或要遵循哪些基本原则,本文拟就这些问题做初步的探讨和研究。

 

一、社会治理中的统治与管理

社会治理的时代正向我们扑面而来。与“社会治理”概念相联系,比社会治理更为古老或久远的概念还有“社会统治”、“社会管理”等,我们可以把这几个概念整合为两个相关的问题,即:社会和统治、管理、治理及其相互关系问题。无论是社会统治还是社会管理,抑或是社会治理,人们首先都要基于对有关“社会”的认知。党的十一届三中全会以来特别是党的十八大以来,关于什么是社会,重新认识社会,重新发现社会,重新认识和重新发现中国社会;什么是中国,什么是真实的中国,如何读懂中国等等,已日益成为人们关注的议题。因此,我们要研究社会统治、社会管理和社会治理问题,就应当首先认知和正确处理社会之一般与中国社会之个别的关系问题。

关于社会之一般。一般地说,凡有人的地方,必有社会,反之亦然。而人与社会又是同自然(自在的或人化的)融为一体的,都是自然的产物。马克思主义认为,社会是一个历史的范畴,社会和人是与生俱来的,是人们交互作用的产物,人们的社会历史始终只是他们个体发展的历史,而不管他们是否意识到这一点。社会是相对于自然的一种实存现象,是人们生产、消费、生活过程中结成的有机的时空共同体。从时间维度看,人类社会可分为原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会和未来的共产主义社会,等等。从空间维度看,人类社会可分为“实体社会”和“虚拟社会”。其中,实体社会可分为东方社会、西方社会,或阶级社会、无阶级社会,或地区社会、区域社会(如我国的东部、西部、南部、北部、中部社会)、领域社会(如经济、政治、文化社会),或异质性社会、多质性社会、差异性社会,或资本社会、市民社会、公民社会、民生社会,或生产型社会、消费型社会、生活型社会,等等;虚拟社会亦可视为时空实体交织的网络社会。随着科学技术进步特别是信息技术的快速发展和广泛运用,一个对现实世界发生重大影响的虚拟社会已经形成。虚拟社会极大地推进了全球一体化,促进了人类社会的发展进步,同时也带来了许多新的社会问题,这就需要我们将现实社会和虚拟社会作为一个整体来把握,把对现实世界管理与对虚拟社会管理结合起来。[1]

人类社会是一个非常复杂的有机体,人类在其产生、存续和发展的历史过程中,自始至终都存在着两大关系或矛盾,即:一是人类同自然即天人的关系或矛盾;一是人与人即人类本身的社会关系或矛盾,由此构成为唯一的科学或历史科学,一方面是自然史(表现为人改造自然),一方面是社会史(表现为人改造人)。马克思与恩格斯认为,自然史和人类史这两方面不应当是对立的,而是密切相联的,只要有人存在,自然史和人类史就相辅相成、相互制约。[2]有文字记载以来的历史已经证明并且还将继续证明,人类对自然的狭隘的功利关系引发了人与人之间的社会冲突关系,而人与人之间的这种社会冲突关系又妨碍了人类与自然界的共生关系。究其复杂的原因之一,大体上与人或人类对社会及自然的统治或管理的失度有关,其出路可能有赖于人或人类对社会及自然的适度的治理。

关于中国社会之个别。毛泽东曾经说过,中国应当对于人类有较大的贡献。确实,中国曾经在几千年的历史中对于人类的存续与发展做出过重要贡献,改革开放以来的中国还仍然继续对当今世界的人类社会进步事业做着不竭的贡献。我们主张对因历史悠久而特别复杂的中国社会的解读要基于三种时态,即过去时、现在时和未来时。

首先是对作为过去时的中国社会历史的认知。要对历史抱有珍惜和敬畏之心,回顾中国社会是从何而来的。如果从时间维度历时态地解读中国社会是属于过渡性或转型社会,可以三个时间点为参照系:其一是以1840年为界,是由传统中国向现代中国转型,此次转型是从封建社会向半殖民地半封建半资本主义社会转型,如果从其所有制私有性质来看是属于“同质性的社会大转型”;其二是以1949年为界,是由旧中国开始向新中国转型,此次转型是从半殖民地半封建半资本主义社会向新民主主义社会转型,其社会性质大体属于从一种社会向另一种社会的“异质性社会的中转型”;其三是以1978年为界,是由新中国向“新新中国”或向新中国新发展阶段的转型,此次转型是1956年从新民主主义社会向中国特色社会主义初级阶段或“后新民主主义社会”的转型,其社会性质大体属于“同质性社会的不同历史发展阶段的小转型”。通过改革开放这种独特的“社会转型”形式,恰好从历史的层面上验证当时我国通过“改造”以实现“消灭”生产资料私有制这种历史实践行为在多大程度上合历史的规律性、合理性及合情性。这种验证过程与其说是“社会转型”,倒不如说是一种“自我调适”或“自我修正”的过程,探寻走新中国自己的历史必由之路。

其次是对作为现在时的现实中国社会的认知。要对现实坚持正视和公道之心,体认中国社会现在所处的社会方位。我国的宪法和党政正式文献确认中华人民共和国是社会主义国家,我国现处在并仍将长期处在社会主义初级阶段。然而实际上,如果不单从价值层面而是从事实层面上看,现今中国社会是一个名副其实的“多质态共存的社会”,不可能属于某种纯粹的社会形态。正是这种多质态的现实社会基础,所以才提出构建和谐社会的现实要求,所以才提醒着人们要理性地处理好各种主义之间的关系,主要是理性地处理好社会主义同国内外的封建主义、资本主义的关系,理性地处理好社会主义初级阶段与新民主主义社会的关系。从现实的价值取向上看,各种主义之间所呈现的不是简单的“断裂”而是某种“撕裂”开着的一种具有命运共同体性质的历史画面,这种画面显示出它同新民主主义社会有割不断理还乱的关系。所以,笔者认为,可以用“后新民主主义社会”来描述作为中国特色社会主义初级阶段的另一种表达法,她不是也不可能是对“新民主主义社会”的历史回归,而是对新民主主义社会的历史性“穿越”与在新的历史起点上的重新建构。正是基于此,笔者坚持认为,今日之中国,如果没有马克思主义的科学社会主义的指导,中国是不完整不真实的中国;同样,如果没有适度的非社会主义或资本主义因素的存在,中国也是不完整不真实的中国。尤其重要的是,应告别各种各样的教条(洋教条、古教条、马教条、土教条)主义,坚持走中国特色社会主义道路。[3]

再次是对作为未来时的明天中国社会的认知。要有勇于和善于开拓未来的清醒头脑和自信心,展望未来中国将向何处去。虽然新中国成立以来我们选择了以社会主义为定向的发展道路,因为只有社会主义才能救中国;虽然三十五年来的改革开放完善和发展着中国特色社会主义制度,因为只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。但是,由于现实中国正面临着社会转型,可能会面对各种各样的“转型陷阱”(预设的、他设的、甚至一不小心自设的);又由于现实中国是多质态并存的社会,各种质态的主义、力量之间的矛盾、竞争、冲突、较量甚至激烈斗争是不以人们的意志为转移的,亦即难以避免的,等等。正因为如此,我们对社会主义的历史选择不可能是一劳永逸的事,会有各种变数影响和制约着我们在与资本主义竞争中赢得中国特色社会主义初级阶段的比较优势。因此,我国全面深化的改革开放仍然在新的长征途中艰难地跋涉着!

无论是社会之一般,还是社会之个别,都离不开一定形式的统治、管理和治理,如何在适度的社会统治、社会管理、社会治理中谋求社会秩序和全面可持续发展,这的确需要党和全国各族人民的大智慧和正能量!然而,在我国似乎有一种比较流行并潜在的见解或观点认为,“社会统治”充满着政治色彩,往往与“阶级”、“斗争”相联系,应该而且已经成为“过去时”,现在的中国社会已经不需要或应当告别“统治”,以为“社会管理”则是一个比较“中性”的可以接受的概念,而且,随着社会治理时代的到来,社会“管理”亦已渐行渐远,也日益从“现在时”变为“过去时”,认为“社会治理”的理念和概念已成为日益时尚的“现在进行时”和“将来时”。其实,这些见解或观点是值得商榷的。

统治(control; rule; dominate)一词由“统”与“治”构成,本有统率治理、支配、控制等意思。一般用以指称阶级统治或政治统治。统治中的“统”有统一、统率、总括、全部、统管等等含意。通常统治是建立在外在的强制力量基础上的控制方式,当社会秩序的维护者运用强制性的手段迫使他人去遵守规范时就表现为统治,统治表现在社会生活的各个方面,在阶级社会里,主要是表现为政治统治。政治统治是一个非常复杂的现象和过程,它主要包括国家统治和阶级统治两方面。其中,国家统治是统治阶级运用国家机器对被统治阶级进行的统治;阶级统治是统治阶级运用本阶级的一切力量,并运用各种手段对被统治阶级实行控制和压迫。统治侧重于强制性的“统”或“一体性”,社会文明进阶愈是相对落后,往往统治就愈加强烈。在现代社会中,虽然基于阶级对立的国家其阶级统治并不那么明显,但是只要阶级、国家存在,那种基于阶级、国家的统治就不可能真正退出历史舞台,只是以新的表现形式寓统治于社会管理或社会治理过程之中。在我国,愈是强调社会主义初级阶段的历史方位,愈要明确这方面的意识。

管理(manage)一词由“管”与“理”构成,通常是相对于统治而言。一般用以指称企业管理等,较少用于社会管理,在统治成为强势话语的社会情境中尤其如此。管理中的“管”既含有疏通、引导、促进、肯定之意,又含有限制、规避、约束、闭合之意;管理中的“理”字本义为剖析,含有道理、规律、合理、顺理之意。所以,管理就是一种合理地疏与堵的思维与行为过程。广义的管理是指应用科学的手段安排组织社会经济、政治、文化、社会活动;狭义的管理是指为保证组织的全部活动而实施的一系列计划、组织、协调、控制以及决策、执行、监督、评估等活动。管理的基本要素包括:管理主体、管理客体、管理目的、管理环境或管理条件等。其要回答的主要问题是谁来管理、管理什么、为什么要管理以及在什么条件下进行管理等。

治理(governance)一词是由“治”与“理”构成。治理中的“治”本有统治、管理、处理、整理、惩罚、从事等之意。有研究表明,治理一词在西方最早可追溯到14世纪末,当时英格兰国王亨利四世就用“治理”一词来表明上帝授予国王对国家的统治之权。16—18世纪法国的启蒙学者用“治理”表达政府与市民社会结合的要素。1955年《牛津英汉字典》把治理定义为“统治的行为与方式,被管理的状态”。20世纪八九十年代,治理的学术定义出现在国际关系和公共行政领域。在政治学领域,通常是指国家治理、政府治理、地方治理、社区治理等,有各种各样的形式和模式,如:元治理、协商治理、科层治理、市场治理、网络治理、公共治理、合作治理、全球治理、运动式治理、综合治理、系统治理等等。与治理相应的概念是“善治”(good governance),本意是指良好的治理,是使公共利益最大化的社会管理过程。国内学者俞可平先生比较早地引进和推介了治理和善治术语,并对治理和善治的词源、西方治理和善治兴起的原因、基本特征、基本要素及其实现的条件等都作了比较系统的研究。[4]其中,善治要体现出十大要素,即:合法性、法治性、透明性、责任性、回应性、有效性、稳定性、廉洁性和公正性。可见,不是所有的治理都值得称道,治理不一定就是善治,好的治理才是善治,善治是治理的升级版或理想状态(特别提请注意的是,所谓的“善治”有一定的意识形态色彩)。由治理与善治的关系能否给我们以某种启示,即可以联想到统治也不是绝对的“坏”,也有“好的统治”或“善的统治”,我们主张不能过分远离“统治”和“管理”的原意或引申义来对“治理”做出随意性的解释。

我们通过对“统治”、“管理”、“治理”概念的简单梳理可见,社会统治、社会管理、社会治理模式的嬗变归根结底是由社会及其社会变迁的情境决定的。如果将人类社会的发展史划分为前工业社会、工业社会和后工业社会这三种社会发展阶段,那么大致说来,与前工业社会相适应的主要侧重于社会统治,与工业社会相适应的主要侧重于社会管理,与后工业社会相适应的则主要侧重于社会治理。但这丝毫并不意味着前工业社会就没有社会管理和社会治理;工业社会就没有社会统治和社会治理;后工业社会就没有社会统治和社会管理。历史的事实往往是:前工业社会的管理和治理寓于社会统治之中,是一种统治性的管理和统治性的治理;工业社会的统治和治理寓于社会管理之中,是一种管理性的统治和管理性的治理;后工业社会的统治和管理寓于社会治理之中,是一种治理性的统治和治理性的管理。因此,当今人类的社会统治还远没有完全成为过去时,社会管理也还远没有完全从现在时转为过去时,社会治理也还远没有完全成为现在时或现在进行时。从特定意义上说,随着人类社会的变迁和发展,传统的社会统治与社会管理的形式和模式正在日益淡出,从而被新的社会统治与社会管理的形式和模式所替代,这种新的形式和模式之一或者趋势就是社会治理。从纵向历史的时间维度看,“治理”可以解释为是统治的“治”和管理的“理”的历史进阶与组合,治理的外延包含着统治和管理,但是,无论是统治还是管理都不能涵盖治理。由此看来,社会治理是人类的社会统治和社会管理模式的当代最新版,其治理方式或模式演进的基本线路图是:从社会统治—经过社会管理—再走向社会治理。再从横向历史的空间维度看,特定社会的统治、管理和治理往往表现为一种分层次的双向互动的共时态存在。如果我们把社会划分为上层(高层、顶层)社会—中层社会—基层(底层)社会,那么我们可以认为,上层社会主要侧重于社会统治(全局性、系统性、总体性、整体性的管理或治理),中层社会主要侧重于社会管理(既承上又启下,既“通天”又“接地”),基层社会则主要侧重于社会(区)治理。俗语说得好,基础不牢,地动山摇。最美丽的花朵盛开在基层社会的社区治理。从社区治理着手,这是一切关于社会治理亦即社会统治和社会管理问题的出发点和归宿点。不同层次社会治理合力的重心将有不断下沉(最近关于废止劳动教养制度、健全社区矫正制度就是最典型的实例之一)的发展趋势,这将有利于总体社会的可持续性成长和长治久安。

 

二、互补不对称:社会治理原理

社会治理是有其规律的。社会治理规律是社会规律的有机组成部分和具体体现。那么,社会治理规律、社会治理原理有哪些或是什么呢?这在学术界还是一个探求不多,知之甚少的问题。

在我国,学术界早于政界开始关注和研究社会管理、社会治理问题。在研究中较少关涉社会统治而较多研究社会管理、社会治理的现象,大致存在着两方面倾向。一方面,较多地把社会管理解读为政府(广义的大政府)单向度的对社会实施行政管制和政治控制;另一方面,较多混用社会管理、公共管理、公共服务、社会治理等概念,似乎治理优于管理,似乎社会治理好于社会管理。我国政界关注社会管理是进入新世纪以来的事。2003年党的十六届三中全会就将政府的职能定位为经济管理、市场监督、社会管理和公共服务四个方面,这里的社会管理准确地说是“政府社会管理”。2004年,党的十六届四中全会提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”,表现为认知的进步性主要在于,从对社会管理由“一元”的政府到“多元”的党委、政府、社会和公众。2005年2月,胡锦涛总书记在中央政治局集体学习会议上,强调要深入研究社会管理规律,更新社会管理观念,推进社会建设社会管理的改革与创新,建构社会管理体制。在此后的主要领导人有关讲话以及相关文献中有不少论述,强调要不断提高社会管理科学化水平。党的十七大尤其是党的十八大对社会管理的认识又提到了新的高度,对社会管理有了新的定位、新的提法、新的出发点、新的目标、新的要求、新的路径等。特别是把社会管理格局由党委领导、政府负责、社会协同、公众参与发展为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障”的社会管理格局,强调要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体系,加快形成源头治理、动态管理、应急处理相结合的社会管理机制。一年后,在党的十八届三中全会的《决定》中强调,要在全面深化改革中推进国家治理体系和治理能力的现代化,增强有效的政府治理,创新社会治理体制。由此我们可以有理由认为,自党的十八大特别是十八届三中全会以后,我国的社会管理的重心将由“一元”的管理转向“多元”的治理。我们可以从中进一步揭示社会管理或社会治理的主要原理。

近年来,笔者先后发表了《从治民到官民互治——行政现代化的历程分析》、《论政府社会管理中的政府、社会、公民三者关系》、《对中国特色社会主义社会管理问题的新认识——在论政府社会管理中的政府、社会、公民三者关系》等文章,对“社会管理”的主客体及其相互关系做过大致的梳理,认为“社会管理”概念可以转换成“管理社会”、“管理社会管理”、“社会管理社会”等,由此形成几种管理模式。

模式之一,由政党、国家、政府(三合一或三位一体)作为社会管理主体的“独家管理”。通常人们认为所谓的“社会管理”实质上是“管理社会”,管理的主体是执政党、国家和政府三位一体,社会包括公众是被政党、国家、政府管理的客体、对象,常常通过自上而下的单向度控制、统制途径的方法和手段管理社会,出现较为明显的位势差。很显然,这种“管理社会”的情景已经不再是原来意义上的“社会管理”了。但是,这种独家管理在特定的历史阶段是不可或缺的。随着社会的发展,这种传统的由政党、国家、政府三位一体为主体的“独家管理”的局面将越来越成为过去时。

模式之二,以社会作为管理的主体,把社会管理理解为社会自我管理,称为“社会自理”或“社会自治”。其实,在未来一个相当长的历史时期内,这种模式还只是一种设想或理想,还远不可能是现实的,未来的趋势限于条件还不就是当下的。虽然从传统的社会统治、社会管理、社会治理走向社会自理与社会自治,是社会发展的自然历史过程和必然趋势,但是必须坚持一切以时间、地点和条件为转移,防范某种极化思维,走向具体国家特定历史阶段具有某种不可或缺的“独家管理”现实的另一极端,避免无国家、无政党、无政府、历史虚无主义之嫌。还应当指出的是,如果仅把“社会”作为社会管理的主体之一,把社会管理理解为社会治理或社会自治也是不够全面的,因为除了原来由国家、政党、政府处理的社会公共事务可以转由社会自理和社会自治外,国家、政党、政府作为社会的生成物也应当成为接受“社会”主体的管理和治理的对象。这是下面模式四需要进一步探讨的问题。

模式之三,由社会管理的“一元”主体发展到“多元”主体的“合作管理”、“共同管理”、“共同治理”。在人类社会发展过程中,共同管理的思想源远流长,如20世纪初泰罗倡导的科学管理思想,就主张工人与雇主之间以合作为主的“精神革命”,以提高企业的生产经营效率。又如,尤其是旨在坚持以社会主义道路为发展方向的国家,更应该彰显共同管理的思想。20世纪60年代毛泽东就把干部参加劳动、工人参加管理,改革不合理的规章制度,工人群众、领导干部和技术人员结合的“两参一改三结合”的管理模式称之为“鞍钢宪法”,虽然这是一种企业治理,但它同样对国家治理也具有启发意义。再如,20世纪90年代联合国环球治理委员会在1995年发布的《我们的全球伙伴关系》研究报告中,明确将治理界定为:治理是各种公的或私的个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。据此,社会管理的本质就是共同管理、共同治理,其基本特征就是表现在主体间(际)的多元性、客体或对象的共同性、治理的过程性及其协调性。在国家和社会层面,共同管理特别强调的是政府包括国家、政党和社会组织、社会团体、社会公众对国家和社会公共事务的合作管理、合作治理。这种合作管理和治理既是政府向社会提供公共服务、并依法对有关社会事务进行规范与调节的过程,也是社会自我服务并依据法律和道德进行自我规范和调节的过程。亦即既强调政府服务社会规范社会,又强调社会的自我服务和自我规范。当然,这种模式注重不同管理或治理的主体对于他们面对的共同客体或对象而展开的共同管理或治理的行动,而比较疏忽各种主体之间同样需要相互管理或治理这一客观事实,这就需要加强、创新、完善管理和治理。

模式之四,在理想和现实条件有机结合的基础上,逐步形成国家、政党、政府与社会之间的“互管—相互管理”、“互治—相互治理”。这种模式与以上三种模式不仅有“管理”和“治理”的联系(一般人们把管理视同治理总是相互的),而且更为重要的是强调“相互”与“共同”或“合作”的区别。

其一,社会管理中的“社会”是指实体社会,可指整体或总体社会、领域社会、区域社会、层级社会等,是“管理”的主体。这个主体归根结底主要是指社会组织、社会团体、社会公众,可称之为“原生性主体”;国家、政党、政府等则是社会原生性主体的“生成性主体”或“派生性主体”。作为社会的原生性主体,其管理的客体或对象大致有两类,其中一类是一般性的社会公共性事务,另一类是特殊性的社会自身的生成性或派(衍)生性主体。如果从学理上说,原来意义上的“社会管理”首先是指原生性的社会主体对一般性社会公共事务的管理,其次,同时也是原生性主体对其自身派生性主体的管理,就如同教育者必须首先受教育(或治国先治吏)道理一样,即作为派生性主体的国家、政党、政府要对社会及其公共事务的管理,首先应当接受社会对其自身的管理,哪有管理社会者不接受管理的,至少得接受观念、法律、制度的规约。但是,由于原生性主体与派生性主体具有主体与客体的二重性或不对称、平等性,又由于原生性主体一直处于相对弱势地位而呈现“主体缺位”现象,所以既往的和现实中的社会管理所呈现的恰恰是派生性主体的“越位”对原生性主体及其一般性社会公共事务的管理,由“社会管理”嬗变为名副其实的“管理社会”。

其二,管理社会中的“社会”则异位为客体和对象,其管理的主体则是源自社会的派生性主体的国家、政党和政府。他们三位一体对整体、总体社会的经济、政治、文化、社会生活进行全领域、全方位、全过程的管理。上文所论及的“模式之一”就是如此,从这个意义上说,与其说是“政府社会管理”,倒不如说是“政府(包括政党、国家)管理社会”更为确切。将社会管理与管理社会叠加就成为“管理社会管理”。其中的“社会”是词干,管理成为社会的前缀与后缀,管理作为“社会管理”的前缀和修饰语,限定社会管理,揭示管理社会管理的主体是国家、政党和政府;管理作为社会的后缀,表明社会及其社会管理成为国家、政党和政府管理的客体与对象。这是不争的事实。

其三,社会管理社会中的“管理”是词干,管理前的社会是管理的前缀和主体,其主体既指原生性主体又指派生性主体,管理后的社会是管理的后缀和客体或对象,其客体或对象主要是指原生性主体和一般性社会公共事务。总体说来,社会管理社会的理想状态表现为社会的“五自”:社会自觉、社会自主、社会自管、社会自理和社会自治。它所呈现的是一种社会管理社会化的趋势。这种趋势是否可能及其实现程度,不仅取决于社会自身的自觉性及其程度,同时也取决于国家、政党和政府的自觉性及其程度。一方面,国家、政党和政府不但要自觉地接受社会的管理(主要是指宪法、法律、制度的规约),还要自觉、自律管理好自身;另一方面,国家、政党和政府还要自觉地管理好社会,既要自觉培育、引导社会管理国家、政党和政府,又要自觉培育、引导社会管理社会。在我国,这是政党、国家、政府的历史担当和神圣使命。

可见,有关社会统治、社会管理和社会治理的主体、客体各方之间实际上是不对称、不平等、不平衡或不守恒的。从社会管理经管理社会、管理社会管理到社会管理社会,是一个良性的闭合系统,该系统在与其生态环境的互动过程中不断地进行着社会管理和管理社会主体与客体之间的相互转换,实现国家、政党和政府与社会相互管理、相互治理,进而在政党、国家和政府与社会之间相互管理和治理的历史过程中逐步实现优势互补的理想境界。由此,我把这种社会治理的理想境界称之为社会治理的“互补原理”或社会治理的“互补不对称理论”①,它是社会统治、社会管理和社会治理基本规律的理论表现。有如习近平总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中指出的,经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革紧密联系、相互交融,任何一个领域的改革都会牵动其他领域,同时也需要其他领域改革密切配合。如果各领域改革不配套,各方面改革措施相互牵扯,全面深化改革就很难推进下去,即使勉强推进,效果也会大打折扣。虽然这段话主要精神讲的是改革的“互动互补”问题,但我认为同样对社会管理、社会治理也具有指导意义,社会管理、社会治理也同样需要互动互补。

互补(complementary)本意是指补足或补充,相互补充,可以弥补对方的缺陷,共同增值。合适的互补,能够使系统的功能高倍放大。对于社会系统而言,影响系统功效的因素是多方面的,系统内部的结构和机制与系统外部的环境因素及其相互作用直接决定了系统功效的高低。笔者之所以把“互补”作为社会管理、社会治理的基本原理,主要是因为互补性原理对于社会的统治、管理、治理来说,不仅是必要的而且也是可能的。

首先看必要性。人类社会之所以需要统治、管理和治理,是因为人类社会的存续和发展需要社会秩序使然(秩序的对应面是“无序”,秩序分自然秩序和社会秩序,分别受自然规律和社会规律支配。当今中国的话语之一就是稳定压倒一切)。正如恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中指出的,什么是国家,为什么需要国家?国家是社会在一定发展阶段上的产物,国家是承认:这个社会陷入了不可解决的自我矛盾,分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面,这些经济利益互相冲突的阶级,不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭,就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量,这种力量应当缓和冲突,把冲突保持在“秩序”的范围内;这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量,就是国家。[5]既然国家的产生与存在是为了社会秩序,那么同样可以认为社会统治、社会管理和社会治理也同样为了社会秩序,而且这种社会秩序往往只有在社会统治、社会管理和社会治理的各方具有优势互补的情境中才有可能达致。

其次看可能性。社会统治、社会管理和社会治理的互补性有赖于社会分工与协作及其分工与协作的程度。社会分工协作程度往往同社会统治、社会管理和社会治理所具有的互补性程度成正相关关系。只有在有效的社会分工与协作的基础上,才能增进社会统治、社会管理和社会治理的互补性,才能营造有效的社会秩序。从一定意义上说,正是由于社会分工与协作的程度不同,才决定了社会统治、社会管理和社会治理这些概念的分与别。一般说来,前工业社会的社会分工与协作程度较低,制约着社会统治;工业社会的分工与协作程度较高,决定着社会管理;后工业社会的分工与协作程度极大提高,呼唤着社会治理。其侧重点从社会统治到社会管理再到社会治理的演变,也勾勒出互补性由弱到强的基本历史脉络。中共十七大报告就强调要加强基层政权建设,完善政务公开,实行政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。党的十八届三中全会《决定》中指出,创新社会治理体制的措施之一就是要加快实施政社分开,所涉及的就是社会分工与协作治理的问题。如果没有各参与治理主体的相对“自立独处”,就谈不上真正有效的社会管理和社会治理。如果没有真正的政社分开,就难以有真正有效的政社互动。早在2008年,苏州市就在全国率先提出以“政社互动”为核心的社会管理创新模式,目前太仓社会管理中政社互动的成功经验正在向全省全国推广。[6]

有必要指出的是,在实际的社会管理和社会治理过程中,各参与主体之间互动是非常重要和必要的,如果没有互动便没有互补。但是,互动并不能等于互补,互动的不一定是互补的,互补的一定是互动的,只有那些积极的良性的互动才有可能是互补的。就笔者初步研究表明,社会管理、社会治理过程中互补性原理的实际运用大致有八种情形:国内治理互补、国际间治理互补、国内外治理互补、治理主体间(际)互补、治理客体间(际)互补、强强治理互补、弱弱治理互补以及强弱治理互补等,这些情形有待于我们展开深入的研究。

 

三、共同但有区别:社会治理原则

俗语说得好,没有规矩何成方圆。规矩也即一种原则(principle),本意是指人们看问题、分析问题、解决问题所依据的准则。原则是从自然界和人类历史中抽象出来的,正确反映自然和社会客观规律的原则才是正确的。然而,原则只能被依据和遵循,但不能用来作为出发点。社会生活有多少领域就有多少种管理,有多少种管理就有多少种管理原则。企业有企业管理原则,法国古典管理理论家亨利·法约尔曾总结出14项管理原则。公司治理有其治理的原则。一般企业管理和公司治理的原则对于社会管理和治理来说有一定的借鉴作用,但是社会管理和社会治理究竟要遵循哪些原则,学术界尚未见到有较为权威的系统研究。本文也只是初步提出问题,还不能解决这个问题,还有待于学界展开深入的研究。

党的十八届三中全会《决定》中指出,创新社会治理,必须着眼于维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平,全面推进平安中国建设,维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序。这些内容可视为总的原则和总的要求。但是在具体的社会管理和社会治理层面上需要加以细化。

1992年,联合国制定了《联合国气候变化框架公约》,该公约对于全球气候治理具有权威性约束力。我国也应当模范遵守这项公约,建设生态文明,建设美丽中国。该公约的核心内容是:提出了“共同但有区别的责任原则”。我们可以从这个原则解读出两方面的内容:一是共同责任原则,一是区别责任原则。前者,人类只有一个地球,每个国家都要承担起应对气候变化的义务,即共同担当的原则;后者,考虑到各个国家经济发展水平、历史责任和当前人均排放上存在差异,即有区别的原则:发达国家要对其历史排放和当前的高人均排放负责,他们也拥有应对气候变化的资金和技术,发达国家应率先减排,并给发展中国家提供资金和技术支持;而发展中国家仍在以经济和社会发展及消除贫困为首要和压倒一切的优先事项,它们在得到发达国家技术和资金支持下,采取措施减缓或适应气候变化。在此公约精神的启发下,笔者认为:“共同但有区别”应当成为我国社会管理、社会治理的一项基本原则。

关于“共同”性原则。这是相对于差异性的社会管理和社会治理的现实存在而言的,这一原则要求做到异中求同。为了社会秩序和国家的长治久安,应当对在社会管理和社会治理过程中必须遵循的共同性原则达成基本的共识,虽然人们认识的切入点各有侧重。对此,笔者认为,中国特色社会主义社会管理必须遵循的共同性原则有四个方面,即:共同的领导力量——中国共产党;共同的理论基础——马克思列宁主义毛泽东思想中国特色社会主义理论;共同的核心价值——只有社会主义才能救中国;共同的思想路线——一切从实际出发,理论联系实际,实事求是,在实践中检验真理和发展真理。[7]现在,我们的认识应当统一到中央文献中来。十八届三中全会的《决定》的第十三部分提出了四个坚持,即:坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,管理和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动;坚持依法治理,加强法制保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾;坚持综合治理,强化道德约束,协调社会关系,解决社会问题;坚持源头治理,标本兼治,重在治本,以网络化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台,及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。这四个坚持强调的是系统治理、依法治理、综合治理和源头治理,应当成为我国社会管理和社会治理必须遵循的共同性原则。这些共同性原则还将在社会治理实践中不断发展与完善。共同性原则是一种抽象,它要体现在区别性原则的具象之中。

关于“区别”性原则。这一原则要求从差异性社会管理和社会治理的实际出发,谋求有效的社会管理和社会治理,做到同中求异,以免社会管理和社会治理中的简单雷同现象。区别性原则与共同性原则既有联系又有差异。区别性原则不应当远离共同性原则,而应当是共同性原则的具体化、细化或落实。所谓区别性原则可以表现在多方面,譬如:本文论及的社会统治、社会管理、社会治理严格说来应当遵循不同的原则;不同的社会形态(如不同的社会制度)应当遵循不同的管理或治理原则;不同的社会发展阶段(如新中国成立以来的不同发展阶段)应当遵循不同的管理或治理原则;不同的社会领域(如经济、政治、文化、社会、生态)应当遵循不同的管理或治理原则;不同的社会区域(如农村社区、城市社区、转型社区)应当遵循不同的管理或治理原则;不同国家(如东方国家、西方国家、中国)应当遵循不同的管理或治理原则;统一国家不同地域(如我国的东部、中部、西部、南部、北部)应当遵循不同的管理或治理原则;不同的层级(如高层、中层、基层)应当遵循不同的管理或治理原则,等等。区别性原则所体现的是多种多样的社会管理和社会治理的规律,它们既不能相互替代,也不能相互割裂,互为条件互为目的,共同体现社会管理和社会治理共同原则的生机与活力。

遵循共同但有区别的原则,有利于我们在中国特色社会主义社会管理和社会治理的历史进程中,坚持道路自信、理论自信和制度自信,防范各种各样的或形形色色的教条主义、历史虚无主义等倾向,确保我国有效的社会管理和社会治理。

 

注释:

①笔者提出关于社会治理“互补原理”或“互补不对称理论”是受到了“宇称不守恒理论”的启发。1956年杨振宁和李政道合作,通过实验并未证明弱相互作用中宇称守恒理论,他们提出弱相互作用中宇称不守恒的实验途径,这一理论预见在1957年得到吴健雄小组的实验证实。因此,杨振宁和李政道获得1957年诺贝尔奖。我在本文提出的社会治理的“互补原理”或“互补不对称理论”,在人文社会科学中能否成立,还要求教于方家。

 

【参考文献】

[1]马凯.在“2011中欧社会管理论坛”上的致辞[J].行政管理改革,2012, (1).

[2]马克思恩格斯选集:第1卷[M].北京:人民出版社,1995: 66.

[3]乔耀章.社会转型陷阱生成的政治生态分析[J].中共四川省委省级机关党校学报,2012, (6).

[4]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[5]马克思恩格斯选集:第4卷[M].北京:人民出版社,1995: 170.

[6]刘松汉,苗成斌,周兴年.“政社互动”引领社会管理变革——太仓社会管理经验综述[N].学习时报,2011-09-05.

[7]乔耀章.多质态社会管理中的共同性与差异性[J].甘肃社会科学,2012, (4).


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文章来源:本文转自《阅江学刊》2013年6期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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