余盛峰:从GATT到WTO:全球化与法律秩序变革

选择字号:   本文共阅读 998 次 更新时间:2014-05-17 09:55

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余盛峰 (进入专栏)  

 

WTO全球体系的特殊历史意义,必须放置在二战之后的世界格局演变,尤其是1980年代以降冷战终结、新自由主义兴起以及第三次工业革命的历史脉络中理解。它所涉及的不只是简单的贸易规则演变、国际组织创新与法律跨国化发展,而是代表世界秩序的深刻革命。至少可以从思潮、技术与法律三个演变层面进行观察。

 

一、GATT vs. WTO:从“内嵌性自由主义”到“新自由主义”

战后由美国主导构建的世界体系(主要包括布雷顿森林体系、马歇尔欧洲重建计划等),实际依托于卡尔·波兰尼在《大转型》中提供的历史教训。美国学者约翰·鲁吉(John Ruggie)就将战后世界经济体系概括为“内嵌性自由主义”(embedded liberalism)。[①]它是对19世纪自由放任主义造成的经济脱嵌社会进而导致世界战争的反动,试图在国际贸易自由与国内经济管制之间建立平衡机制,通过福利国家的绥靖策略,一方面充分利用国际贸易的流动性,另一方面通过国家机器严格控制过度的流动性。GATT就是这一“内嵌性自由主义”的制度产物。它在名义上是为消除导致1930年代大萧条的关税壁垒(如英国就从最初的无条件最惠国原则转变为大英帝国特惠制度),但其实质是寻求自由化国际目标与国内政策稳定的平衡,通过国际/国内二元经济空间的划分建立政策缓冲机制。

“内嵌性自由主义”的推进,必须满足若干极为苛刻的历史条件。首先,它要具备英国学者T.H.马歇尔概括的市民权、政治权和社会权三代权利同时满足的前提,只有自由主义福利国家集团才能获准进入这一世界贸易俱乐部。其次,它建立在北方/西方国家与南方/东方国家阵营的等级性世界体系之上。南方国家通过原料与初级产品出口作为北方集团的殖民资源支撑,东方国家则作为意识形态敌手赋予GATT体系以团结性资源。这样一种建立在“层级式分化”的“半全球化”贸易结构,其结构的中枢和重心是国家,民族国家政治机器必须具备高度发达的组织动力、资源整合和意识形态能力,毋宁说,这是升级版的“威斯特伐利亚”国际体系。也因此,GATT的主导者只能是所谓“发达国家”的美国与欧共体,通过具有高准入门槛的“互惠模式”进行建构(将最惠国待遇原则纳入多边体系),而所谓“不发达国家”则被排除在外,国际贸易只在北方国家之间通过互惠模式展开“有条件的承认”过程。

“内嵌性自由主义”与“半全球化”的GATT一体两面,它也可以解释战后“法律与发展”运动的失败,这既符合冷战形成的国际分化格局,也决定了“全球法律治理”必然遭遇的限度。被排除在GATT体系之外的落后国家阵营,只能寻求进口替代、再工业化战略乃至封闭化政策开始独立的模式探索。在此过程中,资源禀赋、地缘政治、精英意志等因素决定了不同国家在残酷历史演进中的乖离命运。传统的“法律现代化理论”和“法律移植理论”都没有正视这一史实。

GATT体系的成功维持依赖于美国与欧共体的依附性团结关系,依赖于美国与欧共体产业比较优势的互补,依赖于“发达国家”冷战意识形态的高度认同。更关键的是,依托于建基在“国内/国际”区分的升级版“威斯特伐利亚”体系的说服力和有效性。1960年代之后,欧洲复兴带动欧洲意识的觉醒,经济领域原先的互补性合作关系开始出现矛盾和裂缝,特别是“福利国家”与“凯恩斯主义”政策在1970年代经济危机中受到挑战与质疑。在冷战意识形态层面,欧洲“社会民主主义”方案与美国后罗斯福新政出现分野。在这所有层面,GATT原先依赖的基础都开始动摇,一股漫溢出“发达国家”GATT俱乐部的全球化新力量,正在打破GATT体系人为强化的国家边界,不断冲击国内政策与国际政策的脆弱平衡。1981年,里根-撒切尔夫人开启的新自由主义革命(neoliberalism revolution),正式宣告了GATT体系思想基础的终结。

它预示着一系列历史条件与历史趋势的变化,既包括“发展中国家”阵营的崛起与分化,也包括福利国家政治的合法性危机以及美国和欧洲地缘政治版图的再调整,更重要的是,它预示全球化力量正在突破原先基于“层级分化”的“半全球化”控制逻辑,建立在“内/外”、“南/北”、“东/西”这一系列等级区分之上的国际秩序不再能够有效控制全球尺度的流动性。

“新自由主义”革命为WTO的发展与演进提供了思想条件,它驱除了“半全球化”GATT体系神秘面纱背后的民族国家幽灵,以资本逻辑而不是政治逻辑、以非关税壁垒而不是关税壁垒、以市场准入、知识产权保护、投资自由化、服务业规则调整,而非专注于有形的简单货物商品买卖,来重新安排国家、贸易与投资的复杂关系,尤其是通过新的制度安排,吸纳原先被排除在外的“发展中国家”进入到“全球治理”的统一平面。

这一吸纳过程包含内与外两个层面:在外部层面,它将“发展中国家”纳入到全球资本流动与世界经济系统的整体空间;在内部层面,它刺破了民族国家的肌体,对其内国法实施全面干预和改造。如果说GATT意在有限的贸易关税层面进行国际性调适,“新自由主义”背景的WTO则要为自由投资与自由竞争塑造全球性的均质化空间,通过提供统一的、普遍的、深度的经贸性法律框架,扫除一切有碍资本自由流动的因素。

在这个历史新阶段,国家的首要任务不再是参与世界竞争以提升国内福利水平,而是通过不断强化的软硬件基础设施建设,吸引全球资本进入到内国投资。意识形态分野不再是划分不同贸易阵营的依据,意识形态冲突被经贸多边利益边缘化。最重要的是,意图打造一个既全球一体化,又能容纳核心与边缘差异的资本空间结构,并尽一切可能削减资本全球流通的时间成本、交易成本与法律成本。某种意义上,它也超越了美国战略布局所把控的范围,以形成具有世界经济宪法性质的自主运作、自我创生(autopoiesis)的全球性系统。WTO作为由全球资本锻造的“特洛伊木马”,被带入到不同民族国家的内部疆界,随之带来民族国家内部在立法、行政与司法层面的全面改造,以实现全球化广度开发和深度挖掘(deep integration)的全方位提升。如果说,基于“内嵌性自由主义”的GATT体系塑造的是“半全球化”“层级分化”世界结构,那么基于“新自由主义”的WTO体系所构建的则是真正“全球化”的“功能分化”世界系统。

 

二、法律霸权:从互惠模式到总交易模式

GATT的“互惠模式”,其交易结构是高度不对称的。OECD(经合组织)国家原先的农业与轻工业市场开放有限,南方国家实际被排除在全球贸易体系之外。1980年代开启的乌拉圭回合谈判是一场革命,表面上是在谈判中加入了农业议题的讨论,但其实质则是南方国家对于全球贸易的体系性加入。

1970年代经济危机的加深,欧共体国家对美国贸易霸权的挑战,都推动美国希望通过贸易议题转移(转向服务业、知识产权与投资等议题),重新夺回全球经济战略主动权。这最终在乌拉圭回合谈判中,推动形成一种“总交易模式”的谈判结构,其交易结构是:经合组织国家开放农业与劳动密集型产品市场,以此作为进入发展中国家服务、知识产权和投资金融体系的交换。[②]同时,北方国家还要求南方国家进行全方位的制度调整,改善基础设施,全面改造公司法、知识产权、产品标准、健康安全标准、劳工标准、行政程序以及人力资源投资等。美国人希望通过后冷战时期“自由主义体制”(liberal regiem)和“自由主义全球化”(liberal globalization)的法律移植与制度锻造,为资本自由流通、取消国家福利管制的新自由主义方案奠定根基。其基本策略是:以产业空间让步换取全球资本拓展、以外部经济红利换取国内结构调整。“总交易模式”随后迅速推动“发展中国家”全面进入全球经济体系。

“新自由主义”革命的根本动力不仅来自霸权国家,更来自跨国企业的逐利需求。GATT体系维持的“内嵌性自由主义”,是战后初期西方民主政党体制的产物。不妨说,GATT体系代表了民族国家内部左右翼政党政治的一种平衡与妥协。在资本/劳工、国家/社会之间,通过不同代际宪法基本权利体系的扩展,通过不同意识形态阵营的政党代议,实现对单一社会集团的约束和控制。“新自由主义”革命则预示战后政党代议制开始面临危机,由跨国企业所代表的资本集团开始成为超越政党力量的无冕之王。国家的首要关注,不再是维持国内群体的社会契约和阶级妥协,而是通过“跨国公司”与“无根商人”作为全球化先锋以做大经济蛋糕进而满足国家机器的战略胃口。这在随后的WTO谈判进程中体现得淋漓尽致。

美国政府作为跨国企业的总代理人,往往以退出多边机制相威胁,利用议题转移、论坛转移、组织转移,以及多边、双边、单边以及区域一体化多管齐下的方式,通过组织大量产业联盟、经济团体联合会,策动律师和法律专家起草系列的多边法律建议书,最终则以跨国企业为主要服务对象建立起所谓“最低保护标准”的严格法律规则。如果说,GATT互惠模式的霸权形态相对粗糙,主要以满足“发达国家”的关税互惠为目标,在“总交易模式”下形成的则是一种抽象的知识/权力型霸权形态。它通过复杂的法律规则构建贸易机制,法律规则的抽象性掩盖了贸易结构的不对等性。国家战略意图隐藏在“跨国企业”与“跨国资本”晦涩的技术性术语背后。以作为WTO“总交易模式”重要组成部分的TRIPs协议为例,它就是经合组织国家与发展中国家在知识产权议题和农产品及纺织品议题之间交易性谈判的产物。而在“总交易模式”下,越是边缘性国家,就越是在“总交易”中缺乏话语权与代表权,更重要的,是缺乏法律层面的基本谈判经验和斗争技巧,最终形成的是南北国家之间极其不公正的国际经贸秩序。

南方国家对外缺乏人力与财力设置代表办事处,在国内也没有相应的协调小组与专家组,更无法与欧美国家跨国企业雇佣的庞大律师力量相抗衡(WTO每年大小会议超过2800次)。[③]在这种新型架构下,南方国家缺乏实际的政策选择与议题设置能力,听任摆布,而发达国家通过设置各种国际标准,对全球贸易结构进行隐蔽性重组,进而形成“国际标准沃尔玛化”之态势。在新的全球贸易体系中,传统的商品货物与商品销售被逐渐边缘化,财产形态则愈益无形化、信息化和知识产权化。无形的信息产权则进一步通过美国化的标准设定而全球普遍化。这样一种从财产无形化到财产知识产权化再到知识产权标准化的演进逻辑,也来自1990年代以降第三次工业革命尤其是互联网革命的冲击。

 

三、第三次工业革命:虚拟产权与新型资本战略

如果说,GATT工业时代法律处理的是物质与能量交换过程中的产权问题,涉及跨境有形货物销售的国际控制、海关审查与关税征稽,当代WTO全球贸易处理的则是如何通过产权的精致区分形式,如何通过法律系统的符码化争端解决机制,介入并形塑信息化产品和虚拟化服务的生产、传播与交易问题,并主要关涉跨境自由投资、服务标准统一化、金融自由流通、货币跨国汇兑、资本账户开放、行政管制取消这些“无形”和“上位”的议题。

1990年代以降加速发展的第三次工业革命,使得全球资本主义市场业务正在部分或全部网络化,在空间覆盖性与时间瞬时性层面,实现了资本战略的实时性全球沟通。控制产权的关键,不再是对于具体物质的有形占有,而是如何更为精确地挖掘、提取、确认和控制信息。信息化革命提供的便利条件使得跨国公司与跨国资本的全球流通不再有任何技术层面的障碍。福特制的规模化生产、可互换零件、装配流水线、专门化分工,代表了从土地经济时代向两次工业革命转型的历程,并代表战后GATT体系构建的国际贸易框架。而在进入1980年代之后,全球范围的知识、信息与贸易和投资的重组过程,由于信息化技术革命的冲击,正过渡到一个新的历史阶段。信息的获取、组织、整理、支配和利用机制发生了重大变化,信息无论在广度和深度上都正变得无孔不入。这样一个全球性信息网络自我生成、自我展开的过程,同时也是全球资本自我扩张、自我增殖的过程。民族国家的领土疆界正在失效,信息、贸易与投资不再听命于主权边界的人为控制。

新经济的发展,并不是物质生产的消失,而是非物质环节吸纳物质性价值的过程。过去6年间,美国出口1美元货物的重量下降了50%,美国服务业出口已占其总出口的40%,“比特”正在取代“原子”成为贸易的真实单位。[④]信息化导致的符号化过程,进一步解构了传统的物权概念,产权控制正不断与有形物相脱离。“小型化”与“符号化”能够绕开物质与能量环节,直接处理信息本身。当代全球社会的特征正是第三次工业革命带来的新型景观:分布式、去中心、弹性、适应、共同进化、冗余、不可控制、不可预测、复杂性、无始无终、碎片化、自我构建、自下而上,而不再是传统自上而下的命令、指导、控制、规训、压制与监督。跨国企业正形成相互缠绕的共同进化关系,呈现为强制性的合作状态。网络化结构深刻改变了传统的经济模式,当代法律、金融与贸易体制也随之发生调整。即时生产、灵活制造、批量定制、零库存、战略联盟、大规模外包都是其中代表。企业与市场的边界正在打破,契约和组织的区别逐渐淡化,所有权的地理分布也趋于分散。供应商、企业雇员、消费者与政府监管,研发、制造、包装、仓储、物流、营销,所有事物都在进入一个去中心化的协作网络之中。[⑤]

资本主义利润链条的最高环节,已经不再是马克思时代的生产终端,而是围绕分拆外包、直接投资、研究发展、企业营销、专利许可、技术转让、交叉持有、资本联盟、标准化设定等形式展开。整个产业链条通过相关法律标准的分解与塑造,通过相关法律议程与议题的设定,以一双“看不见的手”来控制和垄断高端利润。如果说现代资本主义的积累战略建立在“稀缺性”与“有限性”的矛盾关系之上,当代全球信息化秩序则通过“稀缺性”的完全建构,使得资本积累战略转变为一种法律沟通战略。

GATT是有关货物贸易和国际关税的互惠模式(所谓“关税与贸易总协定”),而要将愈益无形和虚拟的跨境贸易形态纳入全球体系,进而形成“与贸易有关的知识产权协议”(TRIPs)、“与贸易相关的投资措施”(TRIMs)、“与贸易有关的服务总协定”(GATs),就必须对GATT模式做出革命性改造。[⑥]如果说,GATT借助高关税/低关税的边界壁垒运作,WTO则通过涵括与排除的法律系统符码进行规制。二战之后,欧美跨国企业在政府的大力支持下,在创新型信息和通信技术(ICT)方面取得了压倒性比较优势,信息的组织、处理、储存、捆绑和分配成为各大跨国企业的核心业务职能。[⑦]相应于此,法律的规制重心也不再是物权领域有形的产权界定,也不再是债权领域固定的国际货物销售合同,而涉及市场准入、知识产权、金融投资、服务业规则、产品标准等一系列更为虚拟与抽象的领域。技术革命推动经济一体化进程,经济一体化则推动法律一体化进程,信息技术革命经由全球资本的不断拓展,正把全世界都卷裹进入一个致密的命运共同体。

 

四、以革命应对革命:中国国家体制与战略抉择

1987年,中国计委经济研究所副研究员王建,在新华社内部刊物《动态清样》上发表文章《走国际大循环经济发展战略的可能性及其要求》。王建提出的“国际大循环战略”,其目的是通过大力引进外资,发展“劳动密集型”产品出口,为重工业发展取得必要的资金和技术,再用重工业发展积累的资金返回来支持农业,从而通过国际市场的转换机制,形成中国产业的内部升级动力。“国际大循环战略”随后迅速被官方认同,进而成为改革开放时期中国外向型经济的观念基础,也成为改革开放时期涉及城市与乡村,涉及土地、合同、金融、财税、劳动、环保等全方位领域法律大面积制定与修改的战略依据。

这种“国际大循环”发展战略在中国加入WTO之后进一步加速,并迅速引发中国各地为吸引国外资本,而竞逐压低劳工的工资和福利水平,并在土地、税收、金融、环保等地方性法规和规章层面,尤其在全国的县域、市域和省域之间,形成为吸引“新自由主义”资本流动而竞低报价(race to bottom)的恶果,进而形成“法治政策洼地”的尴尬局面。在国家和地方多级的立法、行政和司法层面,形成持续而普遍的法律矛盾与冲突。除此之外,中国劳动密集型产业与欧美国家信息密集型产业之间的高度不对等性,也使贸易产品定价与利润主要由外方控制,官商资本只有通过牺牲国内福利需求、劳工基本保障以及环境正义来维持WTO全球化红利。最初预期的“以市场换技术”并没有如愿实现,相反,“以环境换绩效”、“以人权换发展”却成为不争事实。加入WTO十年时间推动中国“社会主义法律体系”的初步建成,却没有从根本上改变中国被固定在全球产业利润链条低端的状况。

上海自由贸易区及国内其他自贸区方案近来成为媒体关注焦点。论者多认为,这与TPP、TTIP、TiSA新三大全球经济合作框架的挑战相关。在全球服务业革命、世界产业转移与新经济体崛起的背景下,美国试图绕开陷入僵局的WTO体系,重新主导游戏规则制定,打造新的横跨太平洋与大西洋的全球产业利润链条。这一战略意图极其类似于1990年代初期美国从GATT向WTO进行战略转移的过程,尤值关注。

总体而言,中国参与全球贸易与投资,是在晚近新自由主义革命、第三次工业革命以及法律全球化革命这三大革命浪潮共同汇聚的时代背景下展开的。一方面,中国已从冷战时期全球资本主义体系的“挑战者”(challenger),转变为后冷战时期全球资本的“利益攸关者”(stakeholder)。另一方面,中国也不能再继续沿用1990年代的“国际大循环”战略,也难以继续“比较优势”的“世界工厂”战略。必须看到,古典放任自由的国际贸易正被追求规则与监管一致化对接的全球贸易取代。贸易议题正被层出不穷的“环境”、“劳工”、“知识产权”这些“人权”标准所包围,在投资、金融、政府采购、标准与认证、竞争政策、物联网、互联网等领域,中国正真正进入所谓的“改革深水区”。这其实也是从“自由主义贸易”到“自由主义体制”的“华盛顿共识”升级版的召唤。如果说,中国在改革初期曾经希望通过“国际大循环”战略“以市场换技术”实现产业升级,在后冷战时期,中国决策层将持续面临“以自由体制换市场空间”的艰难战略抉择。

贸易体制改革的法律政策效果取决于国内的政治和经济状况。WTO进程未必会使所有人获益,在零和博弈的情形下,中下阶层往往成为改革开放的牺牲品。上海自贸区未来所形成的政策套利空间,也有可能成为谙熟新自由主义修辞的“达沃斯人”(Davos man)的逐利工具。“以开放倒逼改革”的政治构想,其意图是通过某种“双赢”许诺来说服既得利益群体支持变革,而一旦“利益均沾”被证明不现实,则最终取决政治领导层能否打破僵化利益同盟的决心。中国参与全球治理的失败经历,更多不是人才、智力和知识储备的不足,而来自具有“双刃剑”效应的“特殊体制”。

为应对三波全球化革命浪潮的汇聚冲击,中国“特殊体制”必须做出自我革命的应对。面对新自由主义革命,中国需要政治体制改革与人权机制发展,平衡官商资本的一枝独大,防止精英寡头独占全球化红利而将改革成本转嫁于弱势群体,在资本自由扩张与国民福利增进、在全球化精英与底层平民之间保持平衡,通过民主监督机制抵御权贵资本的阴暗面,杜绝跨国资本与垄断资本的“逆向国民待遇”与“超国民待遇”。面对第三次工业革命,中国需要转变劳动力比较优势发展战略,实现产业升级与创新型经济发展,在全球产业转移中抓住机遇期逐渐占领高端领域,尽早实现信息密集型、知识密集型和创新密集型的产业转向。面对法律全球化革命,中国则需全方位的法律理论创新与战略政策调整,全球竞争的核心不再是军事弹压与武力恫吓,不能再简单依靠技术化的法律移植与垄断化的立法创制,而亟需在外交议题设置和法律规则主导权层面提升“软实力”,以积极应对“全球治理”的法律挑战。

中国参与全球化进程的战略革新,最终取决于内政体制的自我革命。美国霸权的持久活力,得益于其民主框架对精英与民众利益的吸纳和平衡,得益于其宪法革命对不同群体权利要求的阶段性实现,从而使其能够充分动员国内阶层一致对外参与世界竞争并捍卫本国利益。国际经贸的竞争归根结底是国家制度的竞争。全球化加速已是不容回避的历史事实,在残酷却没有硝烟的全球竞争中,国家体制的力量将愈益凸显。这一切都最终取决于中国体制自我革命的勇气。

 

——原载高鸿钧主编:《清华法治论衡》第20辑,清华大学出版社2014年

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[①] John Ruggie,"International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order", 36/2 International Organization, 1982, pp.379~415.

[②] 从GATT的互惠模式到乌拉圭回合的总交易模式,详见[美]西尔维亚·奥斯特里:《世界贸易组织:压力下的体制》,丁开杰译,载[美]斯蒂文·伯恩斯坦、威廉·科尔曼主编:《不确定的合法性:全球化时代的政治共同体、权力和权威》,丁开杰等译,119~141页,北京,社会科学文献出版社,2011。

[③] [美]西尔维亚·奥斯特里,《世界贸易组织:压力下的体制》,124页。

[④] [美]凯文·凯利:《科技想要什么?》,熊祥译,70页,北京,中信出版社,2011。

[⑤] 大厂商的官僚主义等级体系功能逐渐解体,例如营销、销售、研发、中间材料与初级材料生产的市场化,以及外包、转包、联营与合资形式的兴起。其典型代表是谷歌公司:它既是传媒公司,又不制造信息产品;它既是通信公司,又没有传送线路与电子设备;它既拥有众多分公司与机构,又不进行垂直整合。但这反而使它成为当代信息帝国的“总开关”。参见[美]吴修铭:《总开关:信息帝国的兴衰变迁》,顾佳译,290~301页,北京,中信出版社,2011。

[⑥] 参见Susan K. Sell, “Industry Strategies for Intellectual Property and Trade:The Quest for TRIPS,and Post-TRIPS Strategies”, 10/1 Cardozo Journal of International and Comparative Law, 2002, pp.79~108.

[⑦] 可参见Gerald Brock, The second Information Revolution, Cambridge:Havard University Press,2003; James W.Cortada, The Digital Hand, New York:Oxford University press, 2004.

 

来源: 《清华法治论衡》第20辑

 

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