刘松山:彭真论党的领导与政法机关独立行使职权

选择字号:   本文共阅读 1469 次 更新时间:2014-04-11 09:18

进入专题: 彭真   党的领导   人民民主专政  

刘松山 (进入专栏)  

 

摘要:  彭真认为,政法机关坚持党的领导,是由人民民主专政的国家性质和法律的阶级性决定的,离开了党的领导,政法工作就会出乱子。党对政法机关的领导,根本的是要通过形势决定决策来实现。党委对极少数案件的过问仅限于政策指导和组织协调,组织协调的目的是查清案情,而不是要求司法机关在实体和程序上执行党委的意志。1954年宪法与1982年宪法中法院独立审判的条款虽然表述不同,但内容是完全一致的,都包含了党对审判工作的领导。彭真关于党领导政法机关的思想观点,今天看来仍然有很强的现实指导意义。

关键词:  党的领导;人民民主专政;法律的阶级性;形势决定政策;过问案件;审判独立

 

建国以来,我国的各级政法机关都是在党的领导下行使职权的。但是,对于党的领导与政法机关依法行使职权的关系,理论中,一直存在认识上的分歧和曲折,实践中,有时候处理得好,有时候处理得不好,甚至会出现违背党的宗旨和宪法法律的做法。现在,如何妥善处理这一关系,又成为摆在各级党委和政法机关面前的一个重大问题。彭真是我国社会主义法制建设的主要奠基人,在建国后长达半个多世纪的时间里,他直接负责和领导政法工作,始终不渝地强调政法工作必须坚持党的领导,并对党领导政法机关开展工作提出了一系列重要的思想和观点。重温彭真的思想观点,对于在新的历史时期妥善处理党的领导与政法机关依法独立行使职权,具有十分重要的指导和启示意义。

 

一、政法机关为什么必须坚持党的领导

在我国,共产党领导人民建立新政权后,组建了以公、检、法三机关(包括国家安全机关)为组织的国家机器,长期以来被统称为“政法机关”。政法机关开展工作的一条根本指导思想就是,必须坚持党的领导。为什么必须坚持党的领导呢?彭真提出了以下重要观点:

1、因为政法机关是人民民主专政的工具。

建国以后,我国的国家性质分别被称之为无产阶级专政或者人民民主专政,叫法不同,但两者的实际内容是一样的,就像彭真在1982年宪法修改草案的报告中所说的:“我国的人民民主专政实质就是无产阶级专政”。[1]按照马克思、恩格斯、列宁和毛泽东的国家学说和无产阶级专政理论,在无产阶级专政的国家,必须组织相应的国家机器,对人民实行民主,对敌人实行专政,政法机关就是这一国家机器的重要组成部分,而共产党又是无产阶级的先锋队和领导者,所以,政法机关必须坚持党的领导。

彭真关于党领导政法机关的思想是与马克思主义国家学说和无产阶级专政理论一脉相承的。他十分强调政法机关的武器和工具性。但是,对于政法机关是不是或者能不能成为无产阶级专政的工具,在建国不久就产生了认识上的分歧,特别是在五十年代中期,这种分歧达到了尖锐冲突的地步。针对这种情况,彭真在1957年9月19日的全国省级高级法院院长和司法厅局长会议上讲话时,批评了怀疑政法机关是不是专政武器的现象,强调:“政法各机关是人民民主专政的武器”。[2]“文革”中,政法机关被彻底破坏,完全丧失了专政武器的职能。1980年1月,在恢复和重建政法机关的基础上,中央决定成立政法委员会,由彭真担任书记,统一领导政法工作。2月6日,他在中央政法委员会第一次会议上开头讲的就是政法机关的专政武器问题:“我向中央领导同志讲过,政法机关是专政机关,要巩固人民民主专政,政法机关是个武器”。[3]一个月后的3月15日,彭真在中央政法委员会会议上讲话时又强调:“政法机关是无产阶级专政的武器”。[4]到了1987年前后,社会上出现了要搞“多元化”、反对党的领导的思潮,针对这个大的背景,彭真在当年3月31日召开的全国政法工作座谈会上要求,对于重大问题,政法机关除了要有马列主义、毛泽东思想这个“火眼金睛”外,还要有人民民主专政这个“金箍棒”,“对付这个妖怪,那个妖怪”。[5]由谁来用“金箍棒”对付各种妖怪呢?彭真提出,政法部门责无旁贷,因为政法部门“是人民民主专政的一个重要工具。”[6]彭真反复强调这种工具和武器性质,进一步得出的结论就是,政法机关“必须坚持党的领导”,[7]“政法队伍在政治上、思想上、组织上必须纯洁”,“要忠于党”。[8]阅读彭真的历次相关讲话即可发现,他总是将政法机关的工具性质与坚持党的领导作为因果关系来加以阐述的。

为什么说政法机关是专政的工具,就必须坚持党的领导呢?对这个问题,1951年9月17日,彭真在全国第四次公安工作会议上的讲话中,就用无产阶级专政理论做了回答:因为“共同纲领写着国家是无产阶级领导的”,而“共产党是无产阶级的先锋队,是无产阶级的最高组织形式”。[9]这就是彭真所秉持的政法机关必须坚持党的领导的根本依据。1958年8月16日,彭真在全国公安、检察和司法会议上讲话时,又说:“无产阶级专政必须坚持党的领导”,“有人承认无产阶级领导,但不承认党的领导”,“共产党是无产阶级的先锋队,代表无产阶级实行领导,这是马列主义的基本道理。”[10]针对当时质疑和否定党领导政法机关的思想倾向,彭真直白地说:“许多同志犯错误就是在这个问题上,总要另搞一套,有个人打算,不听党的领导。”[11]

今天,针对党领导政法工作,理论和实践中都存在分歧甚至冲突。实际上,有一种观点始终是或明或暗地存在的,即:不应当再提政法机关坚持党的领导了,或者说司法工作应当只服从法律,不服从党的领导了。有观点则倾向于取消党的政法委员会(当然,取消政法委员会不等于就要取消党的领导,因为政法委员会只是党委的一个机构)。[12]但是,重读彭真的上述论述,就使我们不能不面对一个前提性的严峻问题,即:只有在改变或者放弃我们长期以来奉行的马克思主义国家学说和无产阶级专政理论,直至改变宪法确立的国家性质后,恐怕才有条件来讨论政法机关要不要党的领导的问题。

2、这是由法律的阶级性决定的。

与上述无产阶级专政理论和国家学说密切相联,彭真还认为,政法机关坚持党的领导,是由法律的阶级性决定的。对这个问题,他也是从建国之初就开始进行明确的阐述。

建国后,共产党领导新的人民政权面临的一个重要问题,就是如何对待旧的法统。马克思主义法律观的基本原理是,法律是国家和阶级社会的特殊现象,是统治阶级意志的体现,具有强烈的阶级性。以马克思主义的这一基本原理为指导,彭真在建国后迅速领导了对旧法统的改造工作。他认为,无产阶级专政国家的法律只能是无产阶级意志的反映,而不能是资产阶级意志的反映,是两个阶级意志不可调和的产物,因此,必须改造旧的法统。但是,在建国之初新旧法统更替之际,否认法律的阶级性的观点还有一定市场。针对这种情况,彭真在1952年6月24日的政法干部训练会议上,严厉批评了“有些人以为法律是超阶级的”现象。他用马克思主义的法律观来阐述自己的观点:“世界上没有无阶级的国家,也没有超阶级的法律。”“法律分明是反映统治阶级意志的,这些人却把法律说成是什么‘全民意志’,这根本不符合实际。”他还说:“农民与地主,工人与资本家,人民大众与反革命分子、帝国主义之间,有什么共同意志呢?哪里有什么‘全民意志’!它不过是资产阶级用来模糊法律的阶级性,欺骗人民群众的鬼话。”[13]

既然无产阶级国家的法律是无产阶级和广大人民意志的反映,那么,它必须也只能在无产阶级政党的领导下执行。但上世纪五十年代中期,司法实践中有一种思想,认为法律不应当成为哪个阶级的专政武器,应当由全民共同使用,因而司法也应当绝对独立,不能服从某个政党包括共产党的领导。针对这一倾向,彭真不仅在前述1957年9月19日的高级法院院长会议上,批评了否认政法机关“是哪个阶级的专政武器上有右倾情绪”的现象,在随后10月8日的中共八届三中全会上,又尖锐地提出,当前的根本问题是,“政法机关该不该沦为无产阶级和资产阶级共同使用的武器”?“我们决不能把法律同无产阶级对立起来”,因此,政法机关也决不能不要党的领导。[14]

彭真关于无产阶级法律的强烈阶级性以及政法机关必须坚持党的领导的观点,在建国后阶级矛盾尖锐的历史时期,无疑具有强大的说服力。那么,当阶级斗争不再是我国社会的主要矛盾后,又如何看待这个问题呢?1979年9月16日,彭真在全国公安局长会议上专门讲到阶级和专政问题。他说:“剥削阶级作为阶级在我国是消灭了,但还有残余”,“斗争是长期的。”“只要还有剥削阶级残余,还有特务间谍,还有反革命,还有杀人放火等等,就不能没有专政。”[15]所以,“公安机关要密切依靠党的领导”。[16]可见,彭真认为,在剥削阶级作为一个阶级消灭后,它的残余还存在,各种刑事犯罪还存在,所以,我国法律的级阶级属性以及针对各种刑事犯罪的专政属性并没有改变,政法机关还要坚持党的领导。

如何看待法律的阶级性,是几十年来争论的老问题,今天似乎仍然没有形成共识。而彭真关于法律的阶级性与党的领导这一逻辑关系的论述,实际上代表了几十年来我国政治生活中主张政法机关坚持党的领导的基本理论依据,所以,要讨论政法机关是否必须坚持党的领导这一问题,还是必须先解决一个前提,即:是否承认法律的阶级性这个根本属性。

3、没有党的领导,政法工作是会出乱子的。

这实在是一个重大而又现实的问题。翻看彭真建国后在不同场合的数十次关于政法工作的讲话,就会发现,他屡屡强调,在中国,离开了共产党的领导,政法工作是会出乱子、犯大错误的。为什么这么说呢?因为:

第一,政法机关是刀把子,掌握着生杀予夺的大权。早在1954年6月9日的第六次全国公安会议上,彭真就提出这个问题:“我们司法机关的干部掌握生杀予夺的大权,如果不放在党的领导之下,一定要出乱子,犯大错误。”[17]1979年10月13日,彭真在全国法制宣传班第一期结业典礼上讲话时又说,公、检、法三机关“是党和人民的刀把子”,因此,“必须保持纯洁的党性,坚强的党性”,坚决服从党的领导。[18]1981年5月21、22日,彭真在五大城市治安座谈会上讲话时再次强调:“政法机关是专政机关,掌握生杀大权,更有要置于各级党委的领导之下。”[19]

第二,政法机关的工作涉及牵连全局的方针政策等问题。1962年11月12日,彭真在全国政法工作会议上讲话时提出,公、检、法三机关在工作中会遇到“方针问题,政策问题,牵连全局的问题,一定时候的打击方向等重大问题,或者三个机关解决不了的问题”,对于这些问题,“党委要管”,“哪一个机关脱离了党委领导,就不会把工作办好,是要出乱子的。”[20]“如果政法机关不了解政治的全局,经济的全局,不从全局出发,孤立地办案子,就容易犯错误。如果没有党的统一的思想、政治指导,工作就不容易搞好。”[21]此后,他在不同场合的讲话中又多次提到这个问题。

第三,政法机关处理的问题都是矛盾的刀刃上的,不能发生偏差。1982年6月4日,彭真在同四川省政法各部门负责人座谈时强调,政法机关“处理的问题是在矛盾的刀刃上的,如果发生偏差,就会出大问题。”[22]为此,他专门举了正反两方面的例子:比如,如果对“严重危害社会治安的刑事犯罪手软了,就是对人民的残酷”,相反,“如果把送一两盒烟的也统统作为行贿判刑,那要抓多少人啊?”“因此,政法队伍在政治上决不能含糊,一定要坚持四项基本原则”,“要坚持党性”。[23]

第四,历史的经验教训表明,政法工作特别是其中的公安工作,只有坚持党的领导,才可以保证少犯错误,少出问题。在前述1954年的第六次全国公安会议上,彭真就说,“公安机关历来强调党的领导,所以错误就发生得较少。”“检察机关、法院要和公安机关一样,一切党员、党的组织都要严格地置于各级党委的领导之下”。[24]而在前述1981年五大城市治安座谈会上,彭真又强调,政法工作,“特别是公安工作,什么时候向党委保密、封锁,或者只向党委反映片面情况,脱离党委领导,就要出乱子。”[25]1982年10月4日,彭真在中央政法委员会扩大会议上讲话时再次强调这个问题:“我联系政法工作多年,最重要的一条经验是,政法各部门,特别是公安部门,任何时候对重大问题都要如实向中央反映、报告请示,特别是有争论的重大问题,如果对中央隐瞒、封锁情况,就一定会出乱子。”[26]

 

二、党如何领导政法机关开展工作

在长期的实践与思考中,彭真对党如何领导政法机关开展工作,提出了以下重要观点:

1、党对政法工作的领导,根本的是政治领导。

刘复之在论述彭真指导政法工作的政策思想时,记录了一段历史细节:“彭真同志复出后,急着找出列宁《论粮食税》一文。彭真同志看后说:在这篇文章里,列宁讲‘无产阶级专政就是对无产阶级政治的领导’。无产阶级专政并非仅指镇压,不是只动武,是表现在对政治的领导。”[27]从刘复之的这段记述可以看出,彭真对无产阶级专政的理解,是与列宁的思想一脉相承的,即无产阶级专政不仅表现为对敌对力量的镇压,更表现为无产阶级通过自己的政党实现对政治的领导。这正是彭真领导政法工作的政策思想。

那么,什么是政治的领导?党又如何对政法机关行实现政治领导呢?彭真认为,政治领导,实际就是路线、方针、政策和措施的领导。早在前述1951年的全国第四次公安工作会议上,他就提出,“党的领导是方针、政策的领导,具体工作由政府部门、公安机关做。”[28]

此后,在领导政法工作的几十年历程中,彭真也始终强调,党要对政法机关实行路线、方针、政策的领导,“政法各部门在思想上、政治上、组织上应该站在执行中央方针、政策和措施的前列。”[29]

而在对政法工作的政治领导中,彭真特别重视的又是政策的领导。他认为,实施政治领导,必须通过党的政策,党的政策是实现政治领导的体现,它本身也是政治领导的重要内容。[30]顾昂然在记录彭真1982年3月底的修宪活动时,有这样的片断:彭真说,“无产阶级专政用了这么多年,有各种含义、解释,有发展,但最根本的还是列宁说的,无产阶级专政就是无产阶级对政策的领导。”[31]由此可见彭真对政策领导的倚重。

那么,党如何对政法机关实行政策领导?彭真提出,形势决定政策。1980年2月1日,他在广东省和广州市的公检法汇报会上对这个问题做了生动全面的阐述。彭真在讲话的开头就说:“形势决定任务、方针、政策,这是讲政治。”“法律是政治的一部分。所以,司法工作也是一样,总要考虑、照顾当前的形势”。[32]当时,正是社会治安形势比较严峻、刑事犯罪猖獗的时候,彭真联系实际,分析了形势和政策的关系。他说:“现在,形势如何,上海有‘控江路事件’,广州有‘滨江路事件’。在这种形势下,四平八稳,慢慢腾腾,用主要力量处理过去的积案,还是集中力量打击现行严重刑事犯罪,并且稳准及时地加以处理?我看,要抓最紧急的,狠狠打击杀人、放火、抢劫、强奸等严重危害社会治安的现行犯。”“这是形势的需要。”[33]他又说:“对刑事犯罪分子的处理,是从快还是从慢?要从快,不能慢慢腾腾。不然,就不能及时起到惩罚犯罪分子和教育群众的作用,并会引起群众不满。”[34]在说了“从快”打击刑事犯罪的形势和政策后,彭真还说了“从重”的问题:“当前,对严重危害社会治安的刑事犯罪分子的处理,是从轻还是从重?当然要从重。不信你去问问干部和群众。”[35]“如果社会秩序很好,案件很少,一般说来处理可以从轻。可是目前形势并非如此,社会秩序不好,控江路事件、滨江路事件等就是明证,所以要从重处理。”[36]

在彭真上述“从重从快”的刑事政策指导下,上世纪八十年代初期,政法机关开展了“严打”活动。但是,在“严打”全面开始后,为防止执法过程中的头脑发热和错抓错判,彭真很快又在不同场合反复强调,“严打”要加一个“准”字。[37]这就形成了后来广为流传的“稳、准、狠”的“严打”刑事政策。

彭真关于党通过形势决定政策来领导政法机关的思想,是马克思主义无产阶级专政理论在政法工作中的具体运用,相当精辟、深刻。纵观彭真领导政法工作的几十年,可以发现,他主要就是在不同的时期,根据当时的形势确立政策,来领导政法机关开展工作。刘复之对彭真这一政策领导的方式做了较全面的总结:包括解放后“初进城时坚决粉碎旧政权,建立新政权”,“发现‘宽大无边’时提出纠正右的偏向”,“转入经济建设时期健全法制和人民民主制度”,“随着形势变化采取更为宽大的政策”,“坚持正确处理两类不同性质的矛盾”,“刑事犯罪活动猖獗时整顿社会治安”等。[38]从刘复之的总结可以看出,彭真的这一领导艺术不仅卓有成效,而且他也用实践证明了,党根据形势对政法机关实行政策领导,是十分必要的。

2、关键是要加强党的自身建设,在政法工作中坚持走群众路线。

彭真历来认为,党对政法机关的领导,十分重要的一条,就是要领导政法机关加强自身的党性建设,“关键是把党建设好”,克服政法机关的各种消极不良现象,使之坚定不移地忠于党和人民。[39]那么,党领导政法机关加强自身建设的标准是什么呢?是党章和宪法。1986年3月2日,彭真在全国政法工作会议上讲话时强调,“尤其政法队伍的思想要统一”,“怎么统一?拿什么作根本标准?我看,党员要统一于党章和宪法,公民要统一于宪法。这是国家定了的。”[40]为什么要统一于党章和宪法呢?因为“大家以党章、宪法为根本标准统一起来”,“政法战线的各项工作就会比较好办了”。[41]也就是说,政法机关只有这样加强自身建设,才能严肃、正确地执行法律。

彭真认为,党领导政法机关加强党性建设,要特别注重在工作中坚持党的群众路线。早在前述1954年6月9日的全国公安会议上,他就批评审判工作中脱离群众的现象:“现在,我们有一些法院的审判员,有官僚主义作风,坐在屋子里‘老爷坐大堂’式地问案,脱离群众,这不好。”[42]1987年3月31日,彭真在全国政法工作座谈会上讲话时又说:“党的领导、专门工作与群众路线相结合,是政法工作的优良传统。”“专门机关在党的领导下,与群众结合,就威力无穷,也能避免或者少出乱子。我们过去是这样做的,现在和将来还要这样做。”[43]但实践中,政法机关对群众路线的贯彻,有时是有曲折的。到了1990年3月5日,彭真在全国政法工作会议上讲话时,就忧心忡忡地说:“群众路线是我们一切工作的根本路线”,在政法工作中,“我总感到,这些年群众路线削弱了”,“这是一个很大的问题”。[44]

3、领导就是要支持政法机关依法办案。

彭真反对将党的领导与政法机关独立行使职权对立起来。他认为,党的领导与政法机关依法独立行使职权是完全一致的,党的领导决不是要干扰、阻碍而是要坚决支持政法机关依法独立行使职权。早在1954年11月21日的检察业务会议上,彭真就提出,“党的领导并不影响独立审判”。[45]1980年2月1日,在广东省和广州市的公检法汇报会上,他又说:“党委领导是不是会影响法院独立审判、检察院独立行使职权?不会。”[46]为什么这样说呢?因为“法律是党领导制定的”,“党委领导也是领导正确执行法律”。[47]

针对实践中不理解党的领导与司法机关依法办案的一致性,甚至将司法机关要求服从法律指责为向党闹独立性的错误认识,彭真在1979年7月27日的公、检、法座谈会上进行了严肃批评:“两院独立行使职权,这不是黄火青、江华同志要求的,也不是法院、检察院哪个同志要求的,而是党中央、全国人民代表大会、全国人民赋予他们的庄严的职责。这是很重的胆子。”[48]他还说:“规定两院独立行使职权”,“这并不是新的东西,而是以毛泽东同志为首的中共中央和全国人民代表大会早在一九五四年制定我国第一部宪法和法院组织法、检察院组织法时就明确规定了的,是我们的一贯主张。”[49]彭真进一步说:“服从法律,就是服从党中央的领导和国家最高权力机关的决定,也就是服从全国人民。”“它就是从法律方面保证全国各族人民的团结和国家的统一,决不是什么‘以法抗党’,‘向党闹独立性’。”[50]

还是在1979年制定刑事诉讼法的时候,彭真就主张和酝酿取消党委审批案件的制度,但有人担心这样会削弱党的领导。针对这种担心,他在前述7月27日的公、检、法座谈会上说,“党委不批案件,是不是否定或者削弱党的领导?不,决不是这样。”相反,要加强党委的领导,“特别要领导和支持两院独立行使职权”,检查、督促他们“正确执行法律,严格依法办事”。[51]不到两个月后的9月1日,彭真在中央党校发表演讲时,又严厉批评了以党的领导为由怀着各种动机去干预办案的现象:“什么人情,什么这个关系,那个关系,都不行”,“没有这一条,就没有社会主义法制”,“如果一个法院谁都可以指挥它,一个书记说这个人应该判死刑就判死刑,那个人应该抓起来就抓起来,那还行呀!”[52]彭真还明确地提出:“领导就要按照法律来领导。”“使法院完全根据事实、按照法律判决。”[53]

彭真的这一思想在一周后(9月9日)中共中央发出的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(即取消党委审批案件制度的中央64号文件)中,得到了集中体现。这个文件是由彭真参与组织酝酿起草的。它指出:“加强党对司法工作的领导,最重要的一条,就是切实保证法律的实施,充分发挥司法机关的作用”。“国家法律是党领导制定的,司法机关是党领导建立的,任何人不尊重法律和司法机关的职权,这首先就是损坏党的领导和党的威信。”“党委和司法机关各有专职,不能互相代替,不应互相混淆。”“认为服从党的领导就可以违背法律规定的思想是极端错误的,必须坚决纠正。”“党对司法工作的领导,主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法,不按法律规定办事,包揽司法行政事务的习惯和做法。”[54]

今天,重读彭真的上述讲话和三十多年前这份凝聚了他重要思想观点的中央64号文件,仍能体会到其震聋发聩的意义。

4、党委对极少数特殊案件的过问只限于政策指导和组织协调。

党既然领导政法工作,就不可避免地要过问具体案件。那么,什么样的案件要由党委过问?对这个问题,彭真在不同的时期通过不同的方式阐述了自己的观点。

在前述1957年9月19日的高级法院院长、司法厅局长会议上,他提出,“要报请党委审批的案件只是一些重大政治案件,而不是一切案件。”[55]在前述1979年7月27日的公、检、法会上,彭真说:“对于有的重大复杂的案件,党纪、政纪和刑事责任纠缠在一起的案件”,党委是可以过问的。[56]“此外,如果党委发现冤、假、错案,就是一般案件,也必须责成和督促司法机关复查办理。”[57]前述1979年由彭真参与组织起草的中央64号文件要求,“对县级以上干部和知名人士等违法犯罪案件”中,只有“极少数特殊重大情况”的必须向上级请示。[58]在前述1980年2月1日的广州会议上,彭真说,“至于一个个的具体案件”,只是“有些特殊的要党委过问”。[59]1985年9月26日,在同中央政法委、国家安全部、公安部几位负责人谈话时,彭真说:“不是说每一件琐碎事都要请示报告,而是说重大、复杂的问题,一定要事前请示报告。”[60]1986年3月2日,在全国政法工作会议上讲话时,彭真提出,“打击严重经济犯罪比打击严重刑事犯罪要复杂得多,不但要严肃地执行法律,还往往牵涉到党纪、政纪以至军纪,牵涉到不正之风,牵涉到党政军民各个方面”,所以,政法工作“更要强调依靠党的领导”。[61]

从上述彭真的历次讲话可以看出,按照他的观点,党委过问的案件主要限于以下几类:一是,一些重大的政治案件;二是,党纪、政纪、军纪、不正之风和刑事责任纠缠在一起的案件;三是,极少数具有特殊重大情况的国家公职人员和知名人士违法犯罪案件;四是,党委发现的冤、假、错案。

为什么这些案件要由党委过问呢?彭真解释了三个理由:(1)政法工作有时涉及复杂的斗争,“特别是对敌人的复杂斗争”,所以,“重大、复杂的问题”,“依靠党的领导,向党请示汇报,这一条非常重要。”[62](2)政法工作中经常会遇到不同的意见和方案。“在一个问题上,常常会有不同意见。”“不同的意见,不同的方案,都应当反映,向中央报告,以便中央决策和及时给以指示。”[63](3)有些案件需要多部门的协调合作,离不开党的领导。这个问题下文将继续涉及。

那么,党委又如何过问案件呢?彭真认为,手段无非是两个,一是政策指导,二是组织协调。对于政策指导,彭真是这样说的:“党委不管审批具体案件,但对方针政策要管,必须管。”[64]对此,彭真之子傅洋回忆说,彭真曾多次谈到,对于政法工作,“我只管一万,不管万一。不能事无巨细都管。” [65]在担任中央政法委员会书记时,“我负责协调政法政策,不是批具体案子。那时我只批过××儿子的一件事。我批的是,不能因为是××儿子就放纵,也不能因为是××儿子就重判。那也是政策问题,不是批具体案子。”[66]

除政策指导外,彭真认为,党委还可以用组织协调的方式过问案件。实践中,组织协调主要是通过党的政法委员会进行的。不久前,王汉斌在《南方周末》记者回忆设立中央政法委的初衷时,对彭真的态度有这样的阐述:“原来彭真同志成立政法委的时候是没有办事机构的,就是一个协调机构,并不发号施令。”“政法委就是协调公检法的工作,彭真同志在政法委的时候,它起的是协调作用。”“彭真不让用领导,就说协调。”[67]

那么,组织协调是不是就可以由政法委与公、检、法联合办案呢?王汉斌回忆说,彭真任中央政法委书记时,就反对这种做法,“当时的原则也是不赞成联合办案,规定也是不赞成联合办案,文件都有了,都写着不要联合办案。” [68]

既然不允许搞联合办案,为什么又要搞组织协调呢?彭真认为,有一些案件,“特别是大案、要案,要把事实搞清楚,光靠政法部门是不行的,需要在党委领导下,党政军民各个部门通力合作。”[69]“同是一个案子,一个事实,一个法律,一个政策,一个党的领导,为什么不能协作配合,特别是协作共同弄清、核实犯罪事实、情节?”[70]“重要的问题,重大疑难的案子,牵连到这里那里,事关重大,一定要主动向党委请示报告”,经过党委的协调后,“才能更好地依法处理问题。”[71]彭真的这些论述表明,党委或党的政法委员会对政法机关的组织协调,宗旨就是,弄清案件事实和情节,妥善处理好事关重大的牵连性问题,为司法机关更好办案打下基础,而不是去干预办案,更不意味着可以要求公、检、法机关在案件办理的实体和程序上服从党委的意图,甚至用党委的意志代替或者干预法律。

由此看来,现在一些将组织协调搞成联合办案的做法,或者要求政法机关在案件办理程序甚至实体方面执行政法委意见的做法,恐怕就与彭真所要求的党委过问案件的方式和宗旨大相径庭了。

 

三、对两部宪法中独立审判条款的阐述

现在,政法机关的独立行使职权,特别是人民法院的审判独立是司法改革理论和实践中的热门话题。不少人认为,1982年宪法中的审判独立条款规定,相比于1954年宪法中“人民法院独立进行审判,只服从法律”的规定,是一个退步,因此,要求修改1982年宪法,恢复1954年宪法的规定。为什么会有这种动议呢?因为这种意见以为,1954年宪法中的审判独立,是绝对的独立,即人民法院的审判只服从法律,其他任何组织和个人都不得干预,未言之意是,党的领导也被排除在外。

但是,翻看相关史料,特别是翻看彭真对1954年宪法的解释,就会发现,情况根本不是这样。彭真在毛泽东的领导下,直接参与了1954年宪法的制定。这年6月9日,即宪法通过的三个多月前(9月20日宪法通过),他就在前述第六次全国公安会议上对宪法中的政法机关独立行使职权做了阐述。他说,“最近宪法就要公布了”,宪法将规定“检察机关实行垂直领导”,“法院是依法独立审判”,“但这决不是说,检察机关和法院的负责党员、党的组织可以不受党委的领导”;相反,“正因为检察机关实行垂直领导,法院独立审判,就更加需要党的领导,加强向党委的请示报告制度。”[72]这里,彭真很清楚地提出,在将要通过的宪法中,检察机关和法院的独立不是绝对的,两机关的党员、党组织都必须接受党委的领导。

岂止是党的领导限制了两机关的独立性,在两机关中,彭真还特别针对性地说到了法院,阐述了制约法院独立的其他一系列因素。他说:“法院并不是绝对的独立,服从法律没有问题,但又要在很多方面受监督,除受检察机关的监督外,还有陪审员,审判员受陪审员监督,陪审员又受群众监督(判错了群众不答应)。”[73]“还有一个辩护制度,也是对审判员的一种监督”,“再加上原告被告对于判决不服可以上诉,上级法院的审判监督等等”,“所有这些,就使法院的独立审判成为有一定条件管着的一种独立审判。”[74]

不仅如此,宪法通过后两个月,即1954年11月21日,彭真在全国检察业务会议上又特别强调:“法院实行独立审判”,“不是不要党的领导”。[75]除了党的领导外,彭真还进一步提出人大及其常委会对法院的监督问题:“法院要向本级人民代表大会和它的常委会负责并报告工作”,“所以说法院并不是什么特权机关。”[76]

到了前述1957年9月19日的高级人民法院院长、司法厅局长会议上,彭真又一次强调,政法各机关“必须接受共产党的领导”,“严格服从党的领导,就是服从党中央和地方各级党委的领导”,“我国宪法规定人民法院独立进行审判,是指具体地判案,独立地进行工作,不是‘司法独立’,更不是‘审判员独立’、‘法官独立’。”[77]

至此,彭真对1954年宪法中法院独立审判问题的阐述,可谓酣畅淋漓了。从他的这些阐述可以明白无误地发现,1954年宪法中的法院独立审判是受到极其严格的限制的,它不仅不能独立于党的领导,还不能独立于人大、检察机关以及其他方方面面的监督。

那么,1982年宪法的规定是不是有什么改变呢?没有。从此前彭真主持制定的几部法律就可以感受到1954年宪法的延伸。1979年,彭真领导制定了七部重要法律,其中,有三部涉及党的领导与法院等三机关独立行使职权的关系问题,即法院组织法、检察院组织法和刑事诉讼法。值得注意的是,这次修改的法院组织法重申了1954年宪法和法院组织法中法院“独立进行审判,只服从法律”的规定,但是,检察院组织法在规定检察机关独立行使检察权的同时,却增加了“不受其他行政机关、团体和个人的干涉”的规定。彭真在关于七个法律草案的说明中也提到这个问题,但他在刑诉法草案的说明中又提出,公、检、法三机关“是在党的领导下,遵照宪法、刑法和其他法律的规定”,“实行分工协作和互相制约”。[78]从彭真的这个说明可以看出,虽然两个组织法的表述不尽一致,但1954年宪法体制下的党与审判机关、检察机关的领导关系没有改变。

到了1981年,彭真在领导宪法讨论的同时,又直接主持民事诉讼法的讨论和制定。如何看待法院独立行使审判权,是讨论宪法和民事诉讼法中争议很大的问题。有关部门起草的民诉法草案第七条曾这样规定:“人民法院独立进行审判,只服从法律,其他任何机关、团体和个人都不得干涉或施加影响”。[79]据此,党的领导当然也被排除在外。

4月14日,彭真在听取民事诉讼法起草情况的汇报时,专门就这个问题提出意见。他说:“这样规定,有几个问题需要考虑。”“第一,要不要党的领导?刑诉法的说明中讲了在党的领导下,公、检、法互相配合,互相制约。”[80]除了党的领导外,彭真还提出:“法院是向人大和人大常委会负责并报告工作。人大和人大常委会可不可能干涉,可不可能施加影响?对法院审判的任何重大问题都‘不得干涉或施加影响’吗?例如,对林彪、江青反革命集团的审判,全国人大常委会‘不得干涉或施加影响’吗?否则就是违法吗?不是。全国人大常委会决定成立特别检察厅、特别法庭进行起诉、审判,这也是一种干涉。”[81]彭真还说到了公安、检察机关对法院的制约:“公、检、法分工负责,互相配合,互相制约。检察院对法院的判决不同意,可以提出抗诉。制约也是一种干涉。”[82]

一个月后,在前述5月下旬的五大城市治安座谈会上,彭真又说:“有人提出,法院独立审判,只服从法律,任何机关、团体、个人不得干涉和施加影响。”“这样讲,还要不要受党的领导?还要不要对人民代表大会及其常委会负责?公、检、法互相制约,也是一种干涉,不允许吗?工、青、妇对审判发表意见,也是影响,这都不行?甚至审判员个人都要独立,不受审判委员会、院长、庭长的领导,只能他一个人说了算,那怎么行呢?”[83]

彭真提的这些意见,与他对1954年宪法中法院独立审判的阐述是一脉相承的。1982年3月通过的民事诉讼法(试行)规定,“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,延伸的还是1954年宪法的基本精神。

彭真关于法院独立行使审判权的上述认识,随后就体现在1982年宪法中。这部宪法将1954年宪法中人民法院“独立进行审判,只服从法律”的规定,改为“依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,只是在表述方式上略有差异而已,或者说,明确了不得干涉法院审判的主体,但是,在党的领导包括人大及其常委会和公安、检察机关的监督制约方面,与1954年宪法的精神是完全一致的。对这个问题,王汉斌在前述接受《南方周末》记者采访时也有过清晰的表述。他说,两部宪法中的独立审判条款,“意思是一样的,但1982年宪法用语比较准确”,“可能语气强烈些”。[84]

由此看来,现在要求修改1982年宪法,将其中的审判独立条款恢复到1954年宪法的提法,以改变党领导政法机关的体制,完全是对1954年宪法立宪原意的不了解或者误解。

 

四、结语

彭真关于党与政法机关关系的思想观点,实际也是建国后直到现在我们国家处理党的领导与政法机关之间关系的基本指导思想。系统地考察他的思想脉络,对于回顾历史,认清现实,务实、理性地讨论党的领导与政法机关的关系,是很有必要的。

当然,彭真关于政法机关为什么必须坚持党的领导的论述,是在特定的历史时期、特定的政治和理论背景下提出的。我们承认,应当用与时俱进而非静止的眼光,对彭真这一重要历史人物的思想观点进行分析和评判,但是,又更应当看到,对于政法机关是否必须坚持党的领导这个重大问题,在提出否定性的观点之前,首先必须严肃地思考和论证两个前提性问题:一是,在今天的形势下,应当如何看待人民民主专政或者无产阶级专政的基本理论?如何看待法的阶级性理论?二是,果真取消了党对政法机关的领导,中国的司法将会出现怎样的局面?有没有可能像彭真所担忧的那样,会出乱子和犯大错误?

彭真关于党特别是党的政法委如何领导政法机关的观点,是发人深省的。其中,党的领导是政治领导和政策领导,党应当领导政法机关加强自身建设、贯彻群众路线的思想观点,无疑是党的领导的要义。他的关于在必要时党过问案件而又不代替、干预和包办司法机关办案的思想,精辟又重要,但是,具体实行起来又需有高超的政治水平、法律水平和领导艺术。政法机关坚持党的领导,但是,党如何成功地做到过问案件又不干涉司法机关独立行使职权,这就是作为领导者的党急需回答的严峻问题了。

中国的司法背景与国外有很大区别,完全以国外的司法体制和原理为标准来衡量中国的司法体制,特别是讨论党的领导与司法机关的关系,恐怕很难科学地解决中国的问题。彭真这方面的基本思想观点是从中国的实际出发提出的,今天看来仍有很强的现实意义。

 

注释:

[1] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第146页。

[2] 《彭真传》编写组编:《彭真年谱》第3卷,中央文献出版社2012年版,第258页。

[3] 彭真:《论新中国的政法工作》,中央文献出版社1992年版,第216页。

[4] 彭真:《论新中国的政法工作》,第219页。

[5] 参见彭真:《论新中国的政法工作》,第420-421页。

[6] 彭真:《论新中国的政法工作》,第423页。

[7] 彭真:《论新中国的政法工作》,第421-423页。

[8] 彭真:《论新中国的政法工作》,第288页。

[9] 彭真:《论新中国的政法工作》,第52-53页

[10] 彭真:《论新中国的政法工作》,第124页。

[11] 同前注。

[12] 参见周永坤:《论党委政法委之改革》,载《法学》2012年第5期。

[13] 彭真:《论新中国的政法工作》,第71页。

[14] 参见《彭真传》编写组编:《彭真年谱》第3卷,第264页。

[15] 彭真:《论新中国的政法工作》,第185页。

[16] 彭真:《论新中国的政法工作》,第187页。

[17] 彭真:《论新中国的政法工作》,第100页。

[18] 彭真:《论新中国的政法工作》,第194页。

[19] 彭真:《论新中国的政法工作》,第90页。

[20] 彭真:《论新中国的政法工作》,第142页。

[21] 同前注。

[22] 彭真:《论新中国的政法工作》,第279页。

[23] 同前注。

[24] 彭真:《论新中国的政法工作》,第100页。

[25] 彭真:《论新中国的政法工作》,第90页。

[26] 彭真:《论新中国的政法工作》,第201页。

[27] 刘复之:《彭真指导政法工作的政策思想》,载《彭真生平思想研究》编辑组编:《彭真生平思想研究》,中央文献出版社2008年版,第165页。

[28] 参见彭真:《论新中国的政法工作》,第52-53页

[29] 彭真:《论新中国的政法工作》,第219页。

[30] 《彭真生平思想研究》编辑组编:《彭真生平思想研究》,第165页。

[31] 参见顾昂然笔记。顾昂然,时任彭真秘书,后曾任全国人大常委会法制工作委员会主任,其笔记对彭真活动记载详细,未公开出版,笔者因参与撰写《彭真传》得以参阅。

[32] 彭真:《论新中国的政法工作》,第212页。

[33] 同前注。

[34] 彭真:《论新中国的政法工作》,第213页。

[35] 彭真:《论新中国的政法工作》,第212页。

[36] 彭真:《论新中国的政法工作》,第213页。

[37] 参见《彭真传》编写组编:《彭真传》第4卷,中央文献出版社2012年版,第1424-1427页。

[38] 参见《彭真生平思想研究》编辑组编:《彭真生平思想研究》,第165-172页。

[39] 彭真:《论新中国的政法工作》,第447页。

[40] 彭真:《论新中国的政法工作》,第410页。

[41] 彭真:《论新中国的政法工作》,第412页。

[42] 彭真:《论新中国的政法工作》,第101页。

[43] 彭真:《论新中国的政法工作》,第424页。

[44] 彭真:《论新中国的政法工作》,第448页。

[45] 彭真:《论新中国的政法工作》,第114页。

[46] 彭真:《论新中国的政法工作》,第214页。

[47] 同前注。

[48] 彭真:《论新中国的政法工作》,第178页。

[49] 彭真:《论新中国的政法工作》,第177页。

[50] 彭真:《论新中国的政法工作》,第178页。

[51] 彭真:《论新中国的政法工作》,第179页。

[52] 《彭真传》编写组编:《彭真年谱》第5卷,中央文献出版社2012年版,第32页。

[53] 《彭真传》编写组编:《彭真年谱》第5卷,第33页。

[54] 《彭真传》编写组编:《彭真年谱》第5卷,第34页。

[55] 《彭真传》编写组编:《彭真年谱》第3卷,第258页。

[56] 彭真:《论新中国的政法工作》,第178页。

[57] 彭真:《论新中国的政法工作》,第179页。

[58] 《彭真传》编写组编:《彭真年谱》第5卷,第34页。

[59] 彭真:《论新中国的政法工作》,第214页。

[60] 彭真:《论新中国的政法工作》,第390页。

[61] 彭真:《论新中国的政法工作》,第405页。

[62] 彭真:《论新中国的政法工作》,第390-391页。

[63] 彭真:同前注。

[64] 彭真:《论新中国的政法工作》,第187页。

[65] 傅洋:《父亲引领我和共和国法治一起成长》,载《法制日报》2009年7月7日。

[66] 傅洋:《父亲引领我和共和国法治一起成长》,载《法制日报》2009年7月7日。

[67] 赵蕾:《人大要认真追究违宪的行为---专访全国人大原副委员长王汉斌》,《南方周末》2013年4月18日。

[68] 赵蕾:同前注。

[69] 彭真:《论新中国的政法工作》,第405页。

[70] 彭真:《论新中国的政法工作》,第259页。

[71] 彭真:《论新中国的政法工作》,第425页。

[72] 彭真:《论新中国的政法工作》,第98-100页。

[73] 彭真:《论新中国的政法工作》,第101页。

[74] 同前注。

[75] 彭真:《论新中国的政法工作》,第114页。

[76] 彭真:《论新中国的政法工作》,第112页。

[77] 《彭真传》编写组编:《彭真年谱》第3卷,第258页。

[78] 彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,第8页

[79] 彭真:《论新中国的政法工作》,第259页。

[80] 同前注。

[81] 同前注。

[82] 同前注。

[83] 同前注。

[84] 赵蕾:《人大要认真追究违宪的行为----专访全国人大原副委员长王汉斌》,《南方周末》2013年4月18日。

 

刘松山,华东政法大学法律学院教授。

来源:《法学论坛》2013年第4期


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