刘松山:人民代表大会制度在八二宪法中的恢复与发展

选择字号:   本文共阅读 98 次 更新时间:2022-12-04 21:26:14

进入专题: 八二宪法   党的领导   人民代表大会制度   全过程人民民主  

刘松山 (进入专栏)  

  

   摘要:八二宪法制定时,对如何规定国家机构出现了各种意见分歧。中央决定以五四年宪法为基础,以民主集中制为原则,恢复和完善以人民代表大会为核心的国家机构体系。四十年来,人民代表大会制度在坚持党的领导、完善各项制度、首创全过程人民民主和“四个机关”学说重大理论等方面,有重要发展。贯彻落实党的二十大报告,坚持和完善根本政治制度,需要创新和改进党对人大工作的领导,完善民主选举和人大及其常委会集体行使职权的制度,进一步发挥代表大会作用。

   关键词:宪法  党的领导  国家机构  人民代表大会制度  全过程人民民主

  

   人民代表大会制度是由宪法确立的,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度。在八二宪法公布施行四十周年之际,回顾这一根本政治制度在宪法中进一步完善及其四十年来在实践中的发展历程,具有十分重要的历史与现实意义。

  

   一、五四宪法:八二宪法的修改基础

   1980年9月,中央和全国人大开始着手修改1978年宪法(以下简称“七八年宪法”)。按照原计划,1981年上半年公布宪法修改草案,并于当年的五届全国人大四次会议审议通过。但后来该计划推迟了一年多,到1982年12月4日五届全国人大五次会议,才完成修改七八年宪法的任务。这次宪法修改推迟一年多的一个重要原因,是如何在宪法中规定国家的政治制度。自宪法修改委员会成立到1981年6月底,关于如何规定国家的政治制度,有各种不同意见。由于存在认识上的混乱,直到1981年6月,胡乔木卸任宪法修改委员会秘书长时,宪法修改委员会秘书处也没有形成可供讨论的宪法修改草案。

   1981年6月, 彭真主持修宪工作后提出,“宪法不是争论问题,而是把可定的定下来”,“只写党内基本一致了的东西,不写党内还不一致的东西”,“要尽量避免引起争论”,“如果把党内还没有基本一致的问题写上,必然会带到群众中进行辩论,不利于总结经验,不利于团结一致向前看”。这为解决宪法要不要写四项基本原则以及如何规定国家机构提供了方向。对于前者,宪法修改委员会指出,《关于建国以来若干历史问题的决议》是党内形成一致意见的重要文件、宪法修改的基础。对于后者,宪法修改委员会指出,要以五四年宪法为基础修改。

   按照通常的理解,以五四年宪法为基础,是指以五四年宪法规定的所有内容为基础。这当然符合逻辑。但宪法修改委员会强调的主要是以五四年宪法确立的国家机构体系为基础,即以人民代表大会制度为基础。因此,上述各种意见分歧的要害就是要不要实行以及如何实行人民代表大会制度。对此,时任宪法修改委员会副主任彭真从以下几方面提出了将五四年宪法作为修改基础的理由:

   一是,“以五四年宪法为基础,有正反两方面的经验,有可能搞得快些”。就国家机构而言,“正反两方面的经验”,是指五四年宪法规定的人民代表大会制度,既有得到很好实施的正面经验,也有遭到严重破坏的反面经验,还有改革中积累的新经验。

   二是,“以五四年宪法为基础,可以避免许多麻烦,躲开暗礁,避免不必要的争论”。“麻烦” “暗礁”“争论”,主要指实行一院制还是两院制、能否搞三权分立、实行民族区域自治还是搞联邦制,以及是否设立检察机关等问题。对这些争论,他明确说:“五四年宪法都考虑过,要修改,就要提出理由,可改可不改的就不改。”

   三是,“五四年宪法规定的国家机构比较好”。五四年宪法设计的国家机构的体系结构比较安全可靠:“人大和常委(会)权很大,但不属于个人,是集体行使的。总理由主席提名,但由人大通过。国务院组成人员要人大决定,个别的任免由常委(会)决定。”“当时,毛主席不只讲过一次,与世界各国宪法相比,我们的国家体制比较安全,比较保险”。

   四是,“‘文革’中发生的问题,不是宪法规定有毛病,而是没有按照宪法去办”。这是针对“文革”中国家机关遭到破坏而引起的对五四年宪法确立的人民代表大会制度的不信任问题,而专门作出的解释和澄清。

   五是,“一院还是两院”?在人民代表制度体制下,全国人大能不能设两院?这是个尖锐问题。当时有一种观点认为,两院制并不天然具有阶级属性,与多党制也无必然联系,资产阶级国家有实行两院制,也有实行一院制的,苏联虽然是社会主义国家,但实行了两院制。对于要不要实行两院制,争论了一年多。对此,彭真提出,要以五四年宪法规定的人民代表大会结构为基础,实行一院制,不搞两院制,“我们不是联邦制国家”,“列宁讲,两院制不是政治生活的正常条件。马克思、恩格斯对两院制都是采取批判态度。苏联搞民族院是因为有加盟共和国,但不认为两院制好”。政协不被为两院中的一院:“如果按界,那么政协就是按界,按职业产生的。五四年时,民主党派主张政协成为上院,经过讨论,政协还是作为统一战线组织好。”

   宪法修改委员会以五四年宪法为基础进行修改的意见,得到了中央的同意。邓小平在1981年9月9日会见日本客人时,明确说:“过去我们有一个比较完备的宪法,就是一九五四年通过的宪法。我们现在就是以它作为基础来修改。”当然,以五四年宪法为基础进行修改,不是要照搬它对国家机构的规定。1981年7月21日,彭真在给中央的报告中说,以五四年宪法为基础修改,但要“根据新的经验教训补充和发展”。1982年2月17日,邓小平在谈宪法修改草案时,也强调,“从一九五四年到现在,原来宪法已有近三十年了,新宪法要给人面貌一新的感觉”。

   也有观点指出,毛泽东说过,五四年宪法是过渡时期的宪法,怎么能以它为基础来设计具有长远意义的根本政治制度呢?这涉及对“过渡时期”的理解。毛泽东的确说过,五四年宪法“是过渡时期的宪法,大概可以管十五年左右”。他还说,“我国的各种办法大部分是过渡性质的”。但是,毛泽东所说的过渡性质的“各种办法”,主要是指过渡时期进行社会主义改造和实现公民基本权利的各种办法。前者主要包括经济成分、过渡形式等方面的内容。而对于人民代表大会制度,毛泽东非但没有说成过渡性质的政治制度,相反,如前面彭真所说,他从国家体制的安全出发强调了宪法对这一制度设计的科学性:“我们中国是一个大国,叠床架屋地设个主席,目的是为着使国家更加安全。有议长,有总理,又有主席,就更安全些,不至于三个方面同时都出毛病……设主席,在国务院与全国人大常委会之间有个缓冲作用。”

   刘少奇所作的宪法草案报告,也是将“我国人民民主的政治制度”另列标题,与“关于过渡到社会主义社会的步骤问题”分开阐述,并强调“我们采用这种政治制度,是同我们国家的根本性质相联系的”,“中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进”。即,无论在社会主义改造的过渡时期,还是社会主义建成之后,中国人民都要用这样的政治制度保证国家沿着社会主义的道路前进。这就清晰地表明,五四年宪法的过渡性质,绝不是指人民代表大会制度是过渡性质的政治制度。当然这并非表明五四年宪法关于国家机构的所有规定都是静止不变和不能修改的。

   由上可见,以邓小平、彭真为代表的宪法修改委员会强调以五四年宪法作为修改七八年宪法的基础,在保证人民代表大会制度这一根本政治制度的连续性、稳定性和权威性上,与毛泽东、刘少奇当年的论述和五四年宪法的核心精神,是一脉相承的,对于确保政治制度不偏航,并从宪法法律上将国家的权力牢牢掌握在人民和人民代表大会的手中,具有极为重要深远的历史意义与现实意义。

   二、八二宪法恢复、完善人民代表大会制度的主要内容

   以五四宪法为基础进行修改基础的大方向确定下来后,八二宪法关于国家机构的设计才得以顺利进行,并在以下几方面对五四年宪法的规定做了重要的恢复与完善。

   (一)用民主集中制原则保证国家权力掌握在人民手中

   宪法修改讨论中的一个焦点问题,就是要不要实行民主集中制。有观点提出,民主集中制的含义以及民主与集中的关系,并不清楚。还有的认为,政治制度有民主和专制之分,可以称民主制度或称专制制度,但民主集中制不是一项制度。而赞成实行民主集中制的观点,对于民主集中制在政治制度中应当如何运用,也存在认识上的分歧。对民主集中制的赞成与否以及对其具体内容的意见分歧,很大程度上反映了对实行人民代表大会制度的赞成与否,以及对这一根本政治制度应当包括哪些内容的认识差异。

   毛泽东在1940年《新民主主义论》和1945年《论联合政府》中都设想,要在人民代表大会的政权组织中运用民主集中制,这与马克思主义将权力集中于人民代表机关以及列宁关于一切权力归苏维埃的理论,是一脉相承的,也与资产阶级三权分立和议会制有根本不同。1948年9月,毛泽东在中央政治局会议上进一步指出,“我们采用民主集中制,而不采用资产阶级的议会制”。毛泽东关于采用民主集中制的设想,在1949年政协共同纲领和五四宪法中都得到了贯彻。周恩来在他所作政协共同纲领草案的说明中说,“新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会制度,它完全不同于旧民主的议会制度”。刘少奇在宪法草案的报告中也强调,“我们经过人民代表大会制统一和集中行使国家的权力,就说明了我们的民主集中制”。

   值得注意的是,毛泽东、周恩来、刘少奇关于民主集中制的论述,主要站在政治体制和人民权力归属的角度,并没有对如何运用民主集中制进行具体设计,而共同纲领和五四宪法有关国家机构体现民主集中制的规定,也不一致。按照共同纲领的规定,各级政权机关一律实行民主集中制,其主要原则是:人民代表大会向人民负责并报告工作;人民政府委员会向人民代表大会负责并报告工作;在人民代表大会和人民政府委员会内,实行少数服从多数的原则;各下级人民政府由上级人民政府加委并服从上级政府,全国各地方人民政府均服从中央人民政府。这些规定比较繁密,但是否全面和严谨,值得推敲。而五四宪法仅用一句话规定,全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机构,一律实行民主集中制。这与共同纲领的规定相比,又过于简略,含义不甚明确。

   八二宪法在第3条第1款明确规定,国家机构实行民主集中制的原则。这一原则“是我们国家的政体”,表明“我们的政权是由人民掌握的,是由百分之九十九点九以上的人掌握的”,“体现了我国国家体制的重要改革和新的发展”。“根据这一原则和我国三十多年来政权建设的经验,草案对国家机构作了许多重要的新规定”。由此可以看出,八二宪法关于民主集中制“政体”的规定,保持了历史的连续性和稳定性,并在总结经验的基础上作了新的发展。但是,只有将宪法对这一原则的具体规定与当时的不同意见对照起来,特别是与资产阶级政治制度对照起来,才会对我国政治制度的精髓有更深刻的理解:第一,在民主集中制原则下,国家的一切权力属于人民,人民行使权力的机关是各级人民代表大会,而各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。这是《宪法》第2条和第3条第2款的规定,也是与资产阶级国家权力来源的区别所在。

   第二,在民主集中制原则下,最高国家权力机关即全国人民代表大会。而在分权制衡体制下,这一国家机关不被承认。所以,如不能把人民权力集中起来行使,不承认有一个最高国家权力机关,我国政治制度设计就不仅会与历史脱轨,也会陷于混乱。

第三,在民主集中制原则下,行政机关、审判机关、检察机关等国家机关(中央一级还包括国家主席和国家中央军事委员会)均由人大产生。如果不实行民主集中制,(点击此处阅读下一页)

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