肖北庚 刘铠:中国协商民主:宪法依据与制度实践

选择字号:   本文共阅读 549 次 更新时间:2014-02-13 17:20:20

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肖北庚   刘铠  

  
摘要:  党的十八大报告对社会主义协商民主进行了全面阐释。我国《宪法》从序言到正文、从国家根本制度到公民权利义务等篇章的具体条文对协商民主作了系统的规定,协商民主有深厚的宪法规范基础,并随着社会主义民主政治实践的发展,协商领域不断拓展,从政治协商、政党协商走向社会协商和公共政策协商。依宪法为基石的协商民主呈现制度化和程序化、协商方式日益拓展及基层民主协商渠道日趋活跃等趋势。

   关键词:  协商民主;宪法依据;政治协商;社会协商;公共政策协商

    

   协商民主作为主张人民内部各方面在决定国家重大事务和人民根本利益时进行充分协商并可能就共性问题取得一致的民主形式,是我国社会主义民主的又一重要形式,由我国政治协商实践发展所致。相较选举民主它“更具开放性、包容性、公众的参与性和交涉过程中的弹性”[1]有助于克服选举民主的形式主义弊端。2011年的中共中央办公厅11号文件明确将协商民主写进党的规范性文件中,随后的中共十八大报告则全面地阐释了协商民主的具体内容[2],“协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式,成为我国社会主义政治制度层面上的一个重要部分”。[3]作为一种民主形式升华为制度形式的协商民主,过往学界多从政治与制度视角对其进行分析,未上升到根本法—宪法视角予以探视,缺乏制度化的宪法基础探讨。其实,协商民主作为社会主义民主的重要形式,它有着深厚的宪法规范基础,并以此为原点随着社会主义民主政治实践的发展而不断制度化和程序化。

    

   一、中国协商民主的源起和内涵

   理论地看协商民主是“对西方的代议民主、多数民主和远程民主的一种完善和超越”[4];在制度实现层面上协商民主则是“社会利益分化和多元文化社会实现民主,弥补选举民主、大多数决定的制度缺陷的一种新的探索”[5];我国社会主义协商民主则内生于新中国创立与发展的具体历史实践,是中国社会主义革命和建设实践中中国共产党探索的政治协商实践发展的逻辑必然。

   政治协商作为一种不同身份和界别的社会主体通过其功能性组织和代表参与国家的监督和参政议政的制度是中国近代历史演进的必然。中国共产党在领导中国人民进行社会主义革命的历史实践中早就采取了具有政治协商要素的制度(笔者注:陕甘宁边区实施的三三制就是具有政治协商要素的民主制度),随着社会主义建设实践的发展,政治协商得以制度化并不断向社会协商和公共政策协商拓展,当协商从政治协商母体中不断走向行政、司法领域时,协商民主作为一种完整的民主制度得以形成。“中华人民共和国既是中国人民在中国共产党长期奋斗的胜利的结果,也是中国人民实现协商民主的直接产物。”[6]中国基本政治制度的本质属性和自身演进昭示着协商既不是新的,也不是外加的民主手段,而是中国民主的内在规定性及其实现的基本形式。“中国的政治民主就是选举加协商。”[7]“选举民主与协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点”。[8]新中国成立时政治协商制度作为我国政治生活的执政策略以制度化形式固定下来,《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国政治协商会议组织法》等法律文件是政治协商的制度载体。

   政治协商制度化后其民主功能日益发挥,尤其是改革开放后政治协商领域不断拓展。早在1987年党的十三大就提出了构建社会协商对话机制的构想[9],将政治协商扩展到整个社会生活领域里。诚然,这时的社会协商对话机制仅作为一种正确处理和协调各种不同的社会利益和矛盾的手段而予以采用,不过,这种具有协商因素缺乏民主本质的协商有助于促使政治协商走向公共协商。随着市场经济推动下的社会主义民主政治发展,协商要素拓展到重大决策领域,2006年中共中央发布的《关于加强人民政协工作的意见》明确将民主协商作为社会主义民主的重要形式并规定重大决策前必须充分协商。《意见》指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”这表明执政党从过往的政体之组织与运行视角抽象地关注协商转向到注重政府权力具体运作中的民主协商。

   政治协商逐步迈向行政领域之现实表征既体现在行政主体制定的规范性文件[10]中,更表现为政府部门的具体实践。从规范性文件看,2008年国务院颁发的《关于加强市县政府依法行政的决定》从平等视角深化了公民参与权的具体内涵,要求推行重大行政决策听证制度,“听证应当公开进行,确保听证参与人就有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论”。质证、辩论是查明事实和法律的必要程序,也是参与者进行说服、或者实现偏好转向和寻求共识的不可或缺的手段支持,有助于“公众参与”逐渐由边缘走向公共议论舞台的中心[11]。重大行政决策注入“平等、充分质证和辩论”的协商因素。同年,湖南省颁布实施的《湖南省行政程序规定》将座谈会、协商会和开放式听取意见等三种方式引入行政决策,在我国首次以“协商会”的形式将协商方式法定化、制度化和程序化。政府具体实践则有作为一种支配性和可控性商议的“温岭协商民主模式”和作为官民网上互动的湖南“年嘉湖隧道协商民主模式”。

   协商民主在行政领域的浪潮不可避免地冲击着司法领域。2007年3月23日,最高人民法院发布《最高人民法院关于司法解释工作的规定》(以下简称《司法解释规定》),明文确立了任何公民和组织皆可推动司法解释立项的机制,以及就涉及人民群众切身利益或者重大疑难问题的司法解释向社会公开征求意见的机制。这一机制的构建改变了过往国家机关提出议题之垄断权,促使国家机关发生偏好转向,由公民参与议题的提出,将协商民主的精神进一步延伸。

   以协商为基石的我国社会主义协商民主在实践中不断完善机制、拓展领域丰富形式。党的十八大报告用330个字将协商民主的地位、性质、基本制度、参与主体、协商领域、协商要求和发展趋势等重点要素进行了全面阐述,字字珠玑、一字千金,为我们深度解读协商民主的基本内涵提供了样本参照。依据报告对协商民主的概析可将其解读为:社会主义协商民主是特定主体通过多种途径和形式就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益等实际问题进行广泛协商并达成一致的协商制度和工作机制的总和,是我国人民民主的重要形式。

   从地位看,社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式,它和选举民主、自治民主“三位一体”地架构了中国特色社会主义人民民主的基本体系。作为基本单元的各种民主形式均有对应的核心制度作为支撑,即选举民主对应人民代表大会制度、协商民主对应中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、自治民主对应民族区域自治制度与基层民主自治制度。这三种民主样式和民主制度共同建构了中国特色社会主义人民民主的“大厦”。

   从性质看,协商民主既是一项制度又是一种工作机制。作为一项制度,其主体制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,并且主要是由国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道进行协商。作为一种工作机制,主要表现在政治协商制度之外所进行的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商以及基层协商,这几类协商虽然在特定的领域、特定的地域、特定的场合已经做了规范甚至是“制度化”了,但是它们仅仅只是实现中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一主体制度的方式、手段、途径和渠道,还没有上升为协商民主的基本制度,因而是一种工作机制。

   从协商主体看,协商主体具有广泛性、多层性、代表性,主要分为机关主体、职务代表、专家和公民代表三类。机关主体主要包括党和国家领导人、国家政权机关、政协组织、党派团体;职务代表主要指人大代表、政协委员和其他没有当选为人大代表和政协委员的党派团体代表;专家由组织协商的机关遴选或者由社会公众推选,并对特定协商事项发表专业意见;公民代表由参与协商事项并进入协商程序的社会公众(一般指公民)所推选并由组织协商的机关指定。

   从协商领域看,主要涉及经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题。在经济社会发展层面,协商民主要融入中国特色社会主义物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明“五位一体”建设之中,要在实现中华民族伟大复兴的“强国梦”上凝神聚气、聚焦用力;从发展群众民生层面,协商民主要融入实现学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居之“五有之乡”的梦想之中,要在增进群众民生福祉和改善民生权利上凝神聚气、聚焦用力。

   从协商过程和结果看,十八大报告提出了三项要求:从宏观理念层面看,要求“三广两增”,即“广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力”,可以说是团结一切可以团结的力量,调动一切可以调动的积极性;从中观制度层面看,要求在坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的前提和基础上,围绕团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。这一要求相对而言,将协商纳入到了法制轨道,协商程序和结果都被“规整”了,即通过“政治协商、民主监督、参政议政”三种方式,实现“协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”四项目标。从微观落实层面看,无论是决策协商、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,还是基层民主协商,都要求实现“增强民主协商实效性”。

    

   二、协商民主之宪法规定

   作为确保人民当家作主的重要形式和人民政协履行职能的重要途径的协商民主,是我国宪法规定的一种基本民主形式。《宪法》从序言到正文、从国家根本制度到公民基本权利等篇章对协商民主作了系统的规定,形成了有机统一的制度体系。

   (一)宪法序言对协商民主制度的原则规定

   《宪法》序言明确写到:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”这一规定表明,以政治协商为核心的协商民主制度是中国特色社会主义政治文明的重要组成部分,是历史的选择,是人民的选择,是民主的选择。

   尽管宪法序言内容规定抽象原则不具有法律规范所具有的内在结构要素,学术界对其是否具有效力存在争论,但本质上看,“不论是英国、法国、美国,或者苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。”[12]我国宪法则更为明确的规定宪法序言中有关历史事实记载的内容是宪法的组成部分,具有根本法的法律效力。本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。因而《宪法》将共产党领导全国各族人民奋斗而形成的政治协商确定为国家的一项基本制度,赋予了政治协商制度宪法地位和权威,是国家机关和公民个体普遍遵从的宪法准则。

《宪法》规定的政治协商制度的核心是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”,这表明我国的政治协商制度中共产党处于领导地位,共产党与其他党关系是合作协商。这是历史的总结,更是民主的形式。从历史视角看,在长期的革命和建设过程中,结成了由中国共产党领导的、有各民主党派和各人民团体参加的爱国统一战线,在这条战线上,中国共产党与其他党派“长期共存、相互监督、肝胆相照、荣辱与共”。中国共产党的领导地位是历史形成的,它回答了“中国共产党为什么能够领导其他党派”这一前提性问题。(点击此处阅读下一页)

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