前言

两岸两会在进行第九次高层会的第二次预备性磋商前，海基会秘书长高孔廉提出，两岸未来可以思考，是否有可能共同加入"跨太平洋伙伴协定"（ Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPP）及"区域性全面经济伙伴关系"（ Regional Comprehensive Economic Partnership, RCEP），以突破台湾过去未能参与区域经济整合的困境。①这样的说法，改变了过去美国主导TPP，中国大陆及东协主导RCEP的分属概念，乐观期望将两岸同时融入亚太两大区域经济整合之中。台湾与中国大陆都是全球经济体系重要的一环，是亚太区域主要的参与者，若能共同合作共同参与区域经济整合，可为两岸经贸发展再写下新页。

"泛太平洋伙伴关系协议"（TPP）已经开始运作多时，2012年9月6至15日在美国维吉尼亚州的李斯堡（Leesburg）展开第十四回合的谈判，包括美国、新加坡、越南、马来西亚、文莱、纽西兰、澳大利亚、智利、秘鲁等九个国家，加拿大与墨西哥也将参与加入谈判，将汇集整个太平洋地区的各经济体，希望能够建立一个统合的经贸区，早日达成亚太地区的投资贸易自由化。日本首相安倍上台后，也极力拉拢美国，争取加入，并且展开与美国谈判。

面对亚太区域两大自由贸易集团阵营的竞争下，台湾如何突破当前区域经济整合下被边缘化的困境，以建立台湾在东亚区域经济上的比较利基，试图从消极被动的经济角色转变成主动支配的关键角色，来思考台湾在区域发展策略上的突破，这将成为台湾刻不容缓的首要任务。毕竟面对兴起的RCEP和TPP之竞争现象，以及在马政府已经宣示十年加入TPP的决心，是否也要考量同时加入RCEP，台湾皆不能置身事外于区域自贸区的推动，以及中美在亚太区域整合较劲下，台湾究竟会左右逢源、或左右为难、或两边得罪，必须进一步去审慎思考，毕竟这关乎未来台湾发展的经济命脉。

事实上，不论是在TPP或是RCEP，担任主导者或是参与者，都不单纯只有经济意图，拉拢大国与区域国家之间的关系，如须强化地缘战略利益的连结，不能加以排除。中国大陆能否加入以美国为主导的TPP变数很大，台湾预计要花费十年的努力才能加入，这也使得两岸同时加入TPP成为强化两岸经贸整合后的主要理想，可以反映出两岸关系发展的现况，而可能在经济体的整合过程中，影响两岸关系的发展。

台湾的机会与风险

2008年9月，美国正式宣布参与TPP谈判，积极主导推动TPP谈判成员国的扩增及协定实质谈判进展，整体经济规模愈趋庞大，引发亚太区域内外国家对其谈判动向及结果的高度重视。换言之，美国加入与大力主导TPP扩大谈判，系近期TPP协定跃升为亚太区域经济整合重心的关键。2012年6月18至19日，美国先后宣布墨西哥和加拿大将成为TPP第十个和第十一个谈判国家。由于墨西哥与加拿大皆是北美自由贸易协定（NAFTA）的成员国，与美国已建立紧密的经济合作关系，显然美国是以与自己签订贸易协定的伙伴国为优先考虑，并让NAFTA架构呈现在TPP框架内，足以更加巩固美国在TPP不可动摇的地位。

参与上述两项区域整合，一直是台湾重要目标，但台湾能否有更多国际空间，往往与两岸关系有很大连动。当台湾与纽西兰签订经济合作协定后，透过签署台纽协定，有利于台湾继续推动与其他国家洽签其他双边经贸协定，创造台湾参与TPP的有利条件。因为台纽签署的经济合作协定是台湾与无邦交国家签署的第一个经济合作协定，意义重大，有利台湾继续推动洽签其他双边经贸协定。更何况纽西兰是TPP的创始国，可创造台湾参与的有利条件。透过签署台纽协定，可让国际社会知道台湾秉持自由开放道路的态度，不会因为加入任何区域经济整合组织的冲击，而产生闭关或退缩。从过去发展看来，自由开放立场可以增加台湾竞争力，进而创造台湾人民最大的福祉。

马英九"总统"在2012年1月14日连任胜选后所发表的感言中，针对台湾未来在区域经济的角色扮演，特别指出要以十年时间争取让台湾加入TPP，藉此使台湾经济能在"结构性转变"的原则，逐步扩大发展空间，以求经济全球竞争下的永续发展。然而，在中国大陆企图以东协加N的模式来建构亚太区域新秩序的同时，美国为因应此一新局势，便积极主导TPP的成形、用以"重返亚洲"，并进而围堵中国在亚太区域的战略布局。因此，在台湾与大陆签订"两岸经济合作架构协议"(Economic Cooperation Framework Agreement，ECFA)之后，台湾应慎思如何在中美两方的区域角力上，一方面获致加入TPP的经济利益，另一方面避免卷入因加入TPP的国际政治冲突。

中国大陆的战略意图

在2001年以前，由于中国大陆把加入WTO之全球多边贸易体系列为首要政策重点，考量推动双边FTA会影响加入WTO进程，一开始对于透过双边或复边途径与其他贸易伙伴洽签并不热衷。加入WTO后，才开始转趋积极。中国对外洽签FTA政策有以下六个战略意图。②

一、掌握东亚区域经济整合主导权

透过签署FTA，一方面有效提升综合国力，另一方面则掌握对于东亚区域经济整合的主导权，以有效因应美国在亚太地区外交与经济部署的变化。

二、建构不同层级战略布局

中国大陆藉由对外洽签FTA建构不同圏层的总体战略布局。第一圈如大陆、港澳和台湾在内的两岸四地FTAA；第二圈在拓展东亚、推动亚洲经济整合；第三圈在推动亚太地区的自由贸易；第四圈放眼全球，寻求与有利于拓展大陆外贸空间，以确保大陆的资源供应及能源安全。③

三、化解中国威胁论的疑虑

中国大陆企图藉FTA改善对外关系，化解周边国家对中国"和平发展"的安全疑虑，以树立区域内负责大国的形象，化解"中国崛起"的威胁。

四、选择有益于中国大陆的国家

中国大陆选择有益其发展的国家，如政治和外交关系良好、产业和进出口商品结构能互补、具有一定市场规模及贸易辐射作用的国家，确保双方所建立的自由贸易区会有较好的经济效益、双方均有建立自由贸易区的共同意愿。④

五、累积培养谈判经验

与经济体较小国家谈判FTA的过程，可以累积大陆相关经贸官员的谈判经验与实力，为开放大陆市场提供循序渐进的改革动力。

而在美中第五轮战略与经济对话中，曾提及中国大陆参加TPP问题，但是谈判方面进展不大。因为美国与欧洲已经启动"跨大西洋贸易与投资伙伴协定"谈判(TTIP)，产生排挤效应。因为TTIP要在两年内将美欧两大经济体之间的关税降到零，覆盖世界贸易量的三分之一、全球生产毛额的一半，这将在很大程度上改变世界贸易规则、标准与格局。TPP的架构由美国主导，规则的制订对美国有利，而中国大陆尚待加入谈判。

中国大陆政府近期对TPP的表态趋于开放，遂有专家认为美国政府应藉着中美战略与经济对话的契机，给予中国大陆建设性的回应。而中国大陆是2014年亚太经济合作会议（APEC）轮值主席国，中国政府可能藉此机会加强TPP的谈判与沟通。

六、确保对外经济战略安全

面对TPP协定经济实力的持续扩增对大陆主导东亚区域经济整合，可能带来的直接威胁，中国大陆除加速与韩国洽签FTA之外，亦强化与东协等周边国家的经济结盟。2012年8月，中国大陆不仅于第十五次东协与中日韩经贸部长会议上重申其支持"东协加三"的一贯立场，并与日韩两国代表就支持签署RCEP达成共识。同时，中国大陆商务部长在与东协经济部长召开谘商会议时，亦提出希望东协考虑有关推动香港加入东协-中国大陆FTA谈判议题。

从中国大陆近期一连串强化与巩固与周边地区之FTA连结的具体行动可知，未来大陆仍会持续运用RCEP与其他双边FTA，来实现其对不同圏层的总体战略布局，以有效确保大陆对外经济与战略安全。

对两岸关系的影响

回顾台湾加入WTO迄今，对外贸易依存度不断升高，外贸成长实已成为台湾经济成长的重要命脉。在目前台湾FTA贸易涵盖率相对较低的情况下，未来能否透过积极参与区域经济整合，并与亚太主要贸易伙伴同步洽签经济合作协议（Economic Cooperation Agreement, ECA）或FTA，将是台湾经济与产业能否于国际经贸的激烈竞争中，取得有利地位的重要关键因素之一。因此，严格说来，如何有效参与当前亚太区域经济整合进程，对台湾而言不仅是一种对外经贸上的竞合，更是一项攸关台湾经济生存的严峻挑战。

一、台湾加入RCEP有助两岸经贸的连结

对中国大陆来说，与其让TPP吸纳台湾，不如留在RCEP框架，还有助于两岸经贸的整合，达到中国"以经促统"的策略，同时在新领导人习近平的主导下，给台湾多一些国际经贸空间，将是不可回避的对台议题。因为美国对参与RCEP的意愿不高，更不愿意当老二，面对RCEP的竞争，美国势必要积极透过拉拢日韩和台湾之参与，来扩大TPP的经济势力，抑或是另起炉灶，组建更大型的多边FTA经贸集团。

一般而言，在RCEP自由贸易区还尚未形成之前，若台湾能够加入谈判，比较能够将自身的经济特性纳入协议规范当中，这对台湾未来的经贸发展又将是一大优势。若台湾能够加入成为RCEP经贸体的成员，可以参与经济规模又较TPP为大的RCEP，则对台湾的经贸竞争力有很大的助益，更可以扩大台湾的经贸利益。⑤

整体而言，透过瞭解东亚区域的经济整合与发展，并评估东亚区域整合的趋势，如何有效推动台湾与"东协加六"国家之间的经济整合发展，是当前台湾加入区域经贸整合的重要策略，而此政策和参与TPP可说并行而不相悖，亦可达到相辅相成的效果。当此之际，台湾不但要拥抱美欧市场，更要拓展中国与东南亚的市场，因此有必要以RCEP经贸整合为优先目标，这将是台湾未来关键的重要区域发展策略。

二、大陆的疑虑与台湾自处之道

自从马英九"总统"连任以来，对外的经贸政策一直以加入TPP为目标，甚至喊出"八年入TPP，愈快愈好"的口号，将TPP视为台湾另一层次FTA大战略的布局。而马政府的策略路径思维，便是藉由美牛开放措施，来恢复已经停摆五年的"台美贸易暨投资架构协定"（TIFA）协商，希望透过TIFA这个平台，寻求台美签署FTA，甚至透过台美FTA的签署，进一步搭上美国主导的TPP。

然而，当台湾晚于十一个成员国加入TPP，只能在TPP的规范架构下被迫接受这些国家已经谈好的经贸条件，无法将自身的经济特性纳入协议规范中，况且对于TPP规范过高的开放要求，台湾各产业是否做好准备足以因应，再加上目前RCEP处于蓄势待发之际，台湾岂可漠视此区域契机。再者，参与TPP对台湾的实质经济利益之增加可能有限。毕竟除了美国之外的TPP成员国，若再扣除与RCEP重迭的六个国家外，便只剩下几个经济势力较弱的南美经济体而已，而这些经济体与台湾的经贸互动程度较小，是否有必要倾全力投入去参与TPP，在投资报酬上颇值得台湾当局审慎检讨。在这些种种契机与现实下，从台湾的整体利益来看，台湾只专注于加入TPP的亚太区域目标策略，似乎有必要再来重新评估与考量调整，毕竟亚太区域整合发展之情势变化极大，已超乎以往台湾所规划的区域参与目标策略之框架。⑥

相对地，台湾要去正视RCEP在东亚区域经济整合的机会，毕竟RCEP贸易集团成员与台湾的经贸互动程度也明显地高于TPP，约占台湾总贸易值的六成以上，若能顺利加入RCEP，其利益将更胜于TPP。同时，台湾更能够凭藉着目前与中国大陆在ECFA谈判基础，加上近年来两岸良好的互动关系，为台湾参与加入RCEP提供有利条件。再者，今年年底台湾可望与新加坡和纽西兰签署自由贸易伙伴关系协议，甚至目前也正积极地跟东南亚一些国家进行商谈FTA的研究阶段，这些都为台湾参与RCEP显示出正面的讯息。

台湾与中国大陆签订ECFA之后，美国一直关心台湾是否会走向"中国联盟"。因此，台湾在筹划关于参与亚太区域经济整合等决策时，不能仅一昧的在经济理性里进行决策思维，必须将此国际政治因素纳入思考。⑦不只是美国有所疑虑，中国大陆对我方在两岸签订ECFA之后，旋即争取加入TPP，亦有所顾忌。中国大陆官方的顾虑主要有二：1、台湾是否透过此区域多边组织，在国际场域形塑出"两个中国"或"一中一台"的国际印象？2、台湾是否在区域经济整合的倡议上，选择与美国进行某种程度的结盟，间接地损及中国在ASEAN+N倡议上的"国家"利益？

三、ECFA可连结台湾加入TPP之后的两岸经贸

事实上，中国难以在法理上阻挡台湾加入TPP，主因在于TPP是在FTAAP（亚太自由贸易区）倡议下所成形的一项具体架构，台湾为APEC正式会员，当然有权申请加入TPP。但北京可能提出，台湾若加入TPP，可能因而形塑出"两个中国"或"一中一台"的国际印象的说法，这一种政治化的描述，其主要企图是在阻止台湾藉由TPP，强化与美国政治经济的链结。

另一种说法是，中国大陆基于本身的经济体制，也因为不愿附和美国所主导的TPP倡议，故对TPP采取不加盟策略，如此自绝于以美国为首的自由贸易区，显然对中国大陆经济发展有所不利。台湾加入TPP后，中国大陆可利用ECFA当作桥梁，将台湾此一"自由经济示范区"视为大陆各企业的自由贸易"视窗"，则中国可一方面顾及其ASEAN+N所要争的区域秩序领导权的"面子"，又可以ECFA这条两岸经济整合脐带，强化贸易出口，取得经由"TPP-台湾"所得之自由贸易"里子"。⑧同样地，对于以美国为首的TPP联盟若想有实质发展，则仍然要跟中国大陆这个庞大经济体打交道，纳入台湾后的TPP，将可利用ECFA、从台湾建立起与大陆的自由贸易链结。

四、两岸加入TPP，有助稳定亚太区域新秩序

若台湾加入TPP，有助于强化ECFA实质经贸交流的广度与深度，在这种情况下，其他亚太周边国家由于与台湾的竞争关系，必定会更快速的与大陆洽签FTA-如韩国，如此发展将更有利于中国建立起以ASEAN+N为主的亚太区域整合秩序。对台湾来说，如果中国能体认台湾加入TPP，事实上对中国大陆的区域布局有利，则中国便会在台湾加入TPP的态度保持开放、而非疑虑。此外，其他周边国家若因此而热络于跟中国签订FTA，则台湾虽与大陆建立了更紧密的经济关系，但对台湾因此而需承担走向"中国联盟"疑虑的成本也将大幅降低。

就在中美两国分别利用ASEAN+N与TPP进行区域领导权的争夺，却发现彼此经济高度相互依赖的矛盾同时，支持台湾在与大陆签订ECFA后、续加入TPP，是解决当前亚太区域新秩序路线冲突下的一个好方案。

结语：互信互利，深化两岸和平发展

近年来，由于台湾商谈双边FTA有较大政治困难，容易受到中国大陆的打压，因而应该以追求加入区域"多边"组织为目标，除了美国发起的TPP之外，台湾应更积极表达欲加入RCEP的意愿，以突破台湾与其他国家签署双边FTA的困境。换言之，台湾若能参与TPP或RCEP等多边贸易协定，将可一举解决无法参与双边FTA的困境，这是台湾积极参与TPP或RCEP战略思维的理想。当然最好的情况是，台湾能够同时加入TPP与RCEP两大经贸集团，但这非容易之事。倘若无法达成，退而求其次，也必须在两者之中衡量"国家"整体利益得失，以符合"国家"利益最大化为考量而择一加入。

针对当前亚太区域经济整合发展的新趋势，与中国大陆对此一发展趋势的积极回应，未来可朝三个方向努力。

一、运用台湾APEC成员身分掌握亚洲与跨太平洋区域整合契机

虽然，目前两岸关系与台美关系趋于稳定，但由于美中两强对亚太区域经济整合途径之方式、范围、深度与步骤上均有明显立场分歧，因此，台湾实宜谨慎因应，求取平衡，并在支持APEC实现FTAAP的大架构下，妥善运用台湾的APEC成员身分，以同时掌握亚洲与跨太平洋区域整合，有助台湾提升区域经济整合参与之契机。

二、完善农工服务业及法规开放与改革

在亚太区域经济发展变化快速的情势中，如何藉由同步推动跨区域及区域内之双边与多边高品质FTA，追求台湾最大利益，成为未来亚太主要贸易国家所必须面对的重大挑战。因此，台湾除持续加速推动对外洽签ECA/FTA外，针对类似TPP之高品质协定，需要在农、工、服务业与台湾内部法规调整上必须进行大幅开放与改革，并及早筹措可能受损产业及劳工之冲击因应措施与相关经费预算。

三、有效统合政策资源，明确谈判授权

不论日后有关外部非经济因素，是否可能持续干扰台湾与其他国家洽签ECA/FTA，必将面临其对等开放要求一事，无论公、私部门均有必要及早为此建立自由化之共识与准备。应有效统合台湾公、私部门执行自由化政策的丰沛资源，给予第一线谈判官员明确谈判授权，透过积极而成功的ECA/FTA布局，为台湾未来在面临区域经济整合，开创双轴竞合的视野与格局。

四、化解疑虑，互信互利，深化台海和平发展

台湾仅有五个签订且生效的FTA，纽西兰是第六个，都是双边贸易占台湾贸易总额不高的国家，对于台湾打破东南亚贸易的藩篱没有太大的帮助。⑨与中国大陆签订的ECFA虽然在实质上有一定程度的贸易突破，但其中也有不少隐性的限制存在。⑩自2008年马英九"总统"上任以来即以推动东南亚FTA的签定为主轴，目前以签订台星（新加坡）ASTEP、台日投资协议、台纽ECA为重点目标，但由于"一个中国"问题的限制迟迟没有进展，未来若能在签订FTA上有所突破，不论对于台湾的经济或前景都会是极为重要的里程碑。?

虽然许多人认为RPEC无疑是为了抗衡由美国所主导的TPP的挑战而成立，实际上就其组成会员与性质上来看，两者并非恶性冲突的关系，且美国对于台湾的未来尚具有一定的影响力，故台湾在积极为打入RPEC铺路的同时，亦不能放弃加入TPP的任何可能。?惟在此一运作过程中，台湾须积极与中国大陆会谈，化解前述国际社会"一中一台"的疑虑，进而累积双方互信，才能深化两岸和平发展，获取台湾在区域经济整合中的最大利益。

注释

①〈高孔廉抛新思维　两岸可共同加入TPP、RECP〉，《今日新闻网》，2013年6月21日，http://www.nownews.com/2013/06/21/91-2953664.htm#ixzz2bFMUP0lo。

②叶长城，〈中国大陆与亚太区域经济整合新趋势：兼论对台湾的影响与因应〉，《战略安全研析》，第90期，2012年10月，页29-31。

③张建平，"我国FTA的战略构想"，《太平洋经合研究》（中国太平洋经济合作全国委员会），2010年第1期，http://pecc-china.org/2011-12-06/A309.html（2012年10月24日）。

④"部长访谈：易小准副部长谈中国在区域经济合作大趋势下的抉择与作为"，2007年5月29日，http://yixiaozhun.mofcom.gov.cn/aarticle/speeches/200705/20070504725234.html（2012年10月24日）。

⑤优先加入RCEP的观点也参见宋镇照、蔡相伟，〈亚太经贸开绮双轴竞争格局之新秩序：RCEPvs.TPP发展之政经分析〉，《战略安全研析》，第90期，2012年10月，页22。

⑥宋镇照、蔡相伟，〈亚太经贸开启双轴竞争格局之新秩序：RCEPvs.TPP发展之政经分析〉，《战略安全研析》，第90期，2012年10月，页22。

⑦2011年7月美国负责APEC事务的资深官员唐伟康（KurtTong）曾质疑加入TPP"台湾准备好了吗？"，足见台湾对达成零关税的TPP目标，准备仍然不够。

⑧比如说，台湾如与大陆透过ECFA建立了两岸货币清算机制，尔后如果台湾加入TPP，则大陆金融业者便可利用台湾自由金融市场的平台，进行金融业务的推展。

⑨目前我签定的FTA分别有：台巴（巴拿马）FTA、台瓜（瓜地马拉）FTA、台尼（尼加拉瓜）FTA、台萨（萨尔瓦多）宏（宏都拉斯）FTA。

⑩中国大陆认为ECFA并非国与国所签订的自贸条约，此种认定将会限制许多两岸贸易航线国际货轮航行。

11杨子申，〈RCEP带来的台湾困境与契机〉，《战略安全研析》，第92期，2012年12月，页40-48。

12建立台湾共识的类似观点参见徐遵慈，〈东协推动"区域全面经济伙伴协定"之研析与台湾之因应〉，《战略安全研析》，第90期，2012年10月，页11。

苏进强，旺台两岸互信基金会执行长暨国家政策研究院资深顾问。

来源：《中国评论》月刊12月号。