肖金明:通过政治改革、司法改革推进宪法政治进程

——在山东省法学会宪法学研究会2012年会上的主题发言
选择字号:   本文共阅读 454 次 更新时间:2013-12-04 11:12:31

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肖金明  

    

   感谢年会组织者和会议承办方,让我“临急受命”把握这个作会议主题发言的机会,感谢今天会议的主持人赵泉教授!今年的年会选择的地点很好。众所周知,党校是一个最讲政治的地方,是武装领导干部政治头脑的地方,大概也是今年最早宣教中共十八大报告的地方。人们期望,党校成为一个越来越讲法治和宪法的地方,能够成为培养领导干部法治思维和法治能力的地方。只有这个地方真正讲宪法和法治,用宪法和法治武装领导干部的头脑,中国宪法政治才有希望。不仅中央党校,不仅浦东、延安等学院,各级党校都可以成为宣传法制尤其是宪法宣传的中心和法律教育尤其是宪法教育的基地,甚至成为法学研究尤其是宪法研究的平台。党校应当像重视科社、共运、党建的理论研究一样重视宪法学研究和理论创新,加强对领导干部的宪法教育和培训,致力于培育和强化领导干部的法治思维以及深化改革、促进发展、化解矛盾和稳定社会的法治能力。今年的年会选择的时机很好。中共十八大刚刚落下帷幕,1982年宪法纪念日即将到来。十八大是一个创新理论、强塑道路、固化制度的大会,它直接关系着中国政治改革的方向、力度和进程,在一定意义上反映了对宪法政治和宪政精神的认同程度。我们可以将执政党五年一度会议的报告和精神与我省宪法学研究会一年一度年会的主题结合起来,让学术会议、学术研讨更接近现实生活,使宪法学研究更具有理论联系实际的风气。在1982年宪法三十周年纪念日即将到来之际召开年会具有特别的意义,这有助于我们回顾三十年甚至百年中国宪政史,有助于将政治生活的规律与宪法规范的逻辑结合起来,实事求是地评估当前宪法政治状况并充满信心地展望宪法政治的未来。另外,我们对十年前胡锦涛在纪念1982年宪法二十周年大会上的讲话记忆犹新,人们期待着习近平总书记在今年的12月4日也能够发表具有同样意义的讲话,以纪念现行宪法三十周年,并强调宪法对政治改革、发展、稳定的意义,通过加快包括司法改革在内的政治改革推进宪法政治进程,以进一步加强宪法在国家政治生活中的地位和权威。

   人们在近一年来对中共十八大也充满了期待,希望十八大政治报告能够规划出政治体制改革的宏伟蓝图。法学界不少人对政治报告中出现司法独立、宪政这样的词汇或者与这些词汇相关的政治判断和表述也满怀希望。尽管有些人对政治报告没有达到预期感到遗憾,但不可否认的是,十八大报告闪烁出了更多的法治光芒。不完全统计,政治报告里法治(制)、依法治国、依法执政、依法行政、依法、合法、立法、执法、司法、守法、法律监督等词汇及相关表述共有80处之多。当然,政治报告蕴含的精神比文字表述更加重要,我们可以在政治报告的字里行间解读政治报告的意蕴和精神。十八大报告在多个部分涉及法治,在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”部分对政治改革与法治建设的关系有比较全面的论述。比如,十八大报告更加强调政治与法治的关系,在论及政治体制改革时指出,必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,发展社会主义政治文明。全面推进依法治国,扩大社会主义民主,加快建设社会主义法治国家。其实,早在中共十一届三中全会启动中国改革的初期,政治领域民主与法制就紧密联系在一起,扩大社会主义民主与健全社会主义法制一同表述。十五大报告采用了法治概念,提出依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略,民主-法治关系在新的层面上被再度强化。十六大报告提出政治文明概念,明确走向政治文明的中国路径就是将党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来。再比如,在十三大报告里,法制体系已获得初步描述,经过二十多年来的法治建设,十八大报告描述了更加完整的法治体系,包括科学立法和法律体系、依法行政与严格执法、独立司职与公正司法,以及法律面前人人平等与全民守法。实际上还应当包含着权力制约与法律监督。又比如,十八大报告强调更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。在国家治理和社会管理中,无论是民主参与、协同合作,还是矛盾化解、秩序稳定,都需要增强法治要素和成分,发挥法治的规范和保障作用,这对于当前的社会管理创新尤其具有重要意义。十八大报告在社会建设部分提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这一新的表述强调了法治对于社会管理的地位和作用,这对于理解政法部门与社会管理及其创新的关系无疑具有重大现实意义。

   需要特别指出的是,十八大政治报告首次将法治明确为社会核心价值观体系中的不可或缺的要素。十八大报告强调:倡导富强、民主、文明、和谐,倡导自由、平等、公正、法治,倡导爱国、敬业、诚信、友善,积极培育社会主义核心价值观。近些年来,社会主义核心价值观问题备受重视,十八大报告从三个层面阐述了社会主义核心价值观的基本内涵,法治成为社会主流文化的构成要素,也意味着法治必然成为国家政治生活中不可或缺的成分,成为执政党意识形态的基本要素并成为执政的基本特征,以及领导干部的思维方式和行为方式。正因为如此,十八大报告一方面指出:深入开展法制宣传教育,提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这与多年来政府系统提高依法行政能力和政法部门依法独立公正行使权力的要求一脉相承;另一方面特别指出:党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。党在宪法和法律范围内活动并无特别之处,新意在于通过“必须”、“绝不允许”等词汇表达了执政党的法治姿态。中共十八大政治报告若干关于法治的表述,表明了执政者亲近法治的姿态,表达了执政党实行法治的决心,也在很大程度上体现了对宪政精神和宪法权威的认同,尤其是在宪法保障人权、促进改革方面有着共识。

   宪法是保障人权的根本大法,保障人权应当走出宪法文本。近来不少学者在谈论法治强国、法治大国这样的话题,强调法治立国、法治救国、法治兴国、法治强国,主张实施工业强国、科教兴国、人才强国、文化强国与法治强国并重的现代化战略,逐步实现从人口大国、经济大国、体育大国、文化大国走向法治大国。法治大国或者法治强国的核心内涵和主导价值应该是让世界上近五分之一的人口享有比较充分的权利和自由。从公民政治权利到经济、社会、文化权利,还有老年人、妇女、儿童、残疾人等特殊群体的权利,从“民告官”与国家赔偿到政府信息公开,再到完善国家司法制度,从人权入宪到2009-2010国家人权行动计划,再到2012-2015国家人权行动计划,还有刑事诉讼法修改、精神卫生法制定,等等。国家更加重视人权保障,更加重视宪法在人权保障中的地位和作用,宪法统率立法、行政与司法,创制中国特色人权制度,驾驭中国特色人权之路。中国的人权理论有自己的特色,坚持以人为本,始终将经济、社会和文化权利放在首位或者说视为首要人权,并强调弱势群体权益在人权体系中的地位;中国的人权制度有自己的特色,人权制度不仅表现为宪法确立的公民权利体系,而且将其与宪法确立的政治、经济、社会制度和基本国策统一起来;中国的人权道路有自己的特色,既不走特权“老路”,亦不走人权“斜路”,创新中国特色人权道路,走出宪法文本,将宪法保障人权的精神贯彻到立法中,贯彻到经济社会文化政策中,在宪法实践中实现对人权的保护。

   宪法是保障改革的基本大法,保障改革应当回到宪法框架内。学界公认1982年宪法是一部改革宪法,是一部关于经济改革、社会改革和政治改革的宪法,是与整个改革紧密相随的宪法,适应政治、经济和社会发展需要的四次宪法修改充分体现了现行宪法作为改革宪法的特征。在过去的三十年里,1982年宪法认同、推动和保障了不断深化的经济改革、渐进性政治改革和局部性社会改革。在未来的几十年里,宪法还会与时俱进,充分反映全面社会改革、渐进政治改革和继续经济改革的需求。从上世纪70年代末80年代初启动经济体制改革,到本世纪初提出社会建设战略,大致20多年的时间,市场化改革是方向,关键是改革政府;从本世纪初实施社会建设战略,经当前的社会管理创新,也要经过20多年的时间,社会自治是方向,关键还是改革政府;大致到本世纪20年代中期,将在经济改革和社会建设的基础上,提出政治改革的具体目标、时间表和路线图,再过20多年的时间,在本世纪中期,也就是2050年左右,中国实现现代化,其中包括政治民主化。三个20多年,改革侧重遵循着先经济、再社会、后政治的逻辑,这将构成一个由邓小平提出的70年的改革周期。在整个改革周期里,宪法负有保障改革的使命。一方面宪法与时俱进跟上改革的步伐,另一方面任何改革不能与宪法规定的国家和社会发展方向相反,不能与宪法精神相悖,甚至亦不能与宪法规范相左,改革应当立于宪法规定的方向、精神和规范上。

   经济改革的目标是确立竞争性经济体系和市场化经济生活,社会改革的目标是建立平衡性社会体系和公正性社会生活,而政治改革的目标是建立自由与秩序并存的政治体系和民主法治兼容的政治生活,与继续深化的经济体制改革和正在兴起的社会管理创新相比,政治改革最为艰难和复杂,政治改革的渐进性也更加明显。有人认为中国的政治改革远远落后于经济改革甚至社会改革,也有人认为中国并没有发生真正的政治改革。这显然是对中国改革的误读,或者说片面认识。实际上,中国改革的开启始于政治改革。党和国家领导制度改革、党政分开与权力下放、扩大民主和健全法制等,是改革开放初期的主要内容,属于政治改革的范畴。可以这样说,没有当初的政治改革就不会有后来的经济改革和当前的改革环境。从某种意义上说,中国政治改革滞后的说法亦不能成立或者说并不准确,因为改革的不同时期有不同的侧重。中国的政治改革与经济、社会改革相伴而行,并且呈现出明显的渐进性。或者可以这样讲,中国的改革是一个渐进的过程,需要经过一个以经济体制改革为侧重、关键是改革经济关系的改革年代,一个以社会管理创新为侧重、重点是改良社会关系的再改革年代,一个以政治体制改革为侧重、根本是改善政治生活的后改革年代。中国还没有进入后改革时期,我们需要经历当前以社会建设为主要内容的再改革时期,通过民生建设和社会管理创新为政治改革奠定更加坚实的社会基础。在后改革时代到来的前期,需要适应经济和社会发展要求继续推行渐进性政治改革。毫无疑问,在日渐深入的政治改革中,强调政治改革的系统性与渐进性同样重要。政治改革的目标就是发展社会主义政治文明,建设社会主义民主政治,可以说这与法治国家建设、宪政建设是一回事。无论法治国家建设还是宪法政治建设,都需要在国家政治生活中培育和优化各类必备的要素。惟有加强宪法政治建设,才能逐步形成执政型的政党、权威型人大、善治型政府、司法型政法、自由型媒体和公民型社会,形成国家政治生活所需要的民主要件。

法学界有强烈的专业倾向,强调法治在国家治理中的地位与作用以及民主与法治相互关系,同时特别推崇司法的价值,强调司法改革的意义甚至将以司法独立为目标的司法改革视为政治改革的突破口。在中国,司法独立通常不用于政治表述,既不是官方语言,也不是法律和宪法术语。将司法独立作为司法改革的目标,将司法改革视为政治改革的杠杆,既缺乏足够的理论论证,也缺乏必要的制度资源,更缺乏迫切的现实需要。但正如2012年10月9日发表的《中国的司法改革》白皮书指出的,司法制度是社会主义政治制度的重要组成部分,司法改革是社会主义政治制度的自我完善,构成政治改革的重要内容。中国司法改革的目标就是确保审判机关、检察机关依法、独立和公正行使审判权、检察权。司法改革需要借助政治推力,立足宪法规范,将宪法提供的制度资源用好了,把政治改革与发展和司法制度完善的宪法功课做足了,这是中国司法改革的基本思路。自十三大以来,执政党的历届政治报告均论及司法问题。十三大政治报告在充分论述政治体制改革时明确了四位一体的法制体系:应当加强立法工作,改善执法活动,保障司法机关依法独立行使职权,提高公民的法律意识;十四大政治报告强调要严格执行宪法和法律,加强执法监督,坚决纠正以言代法、以罚代刑等现象,(点击此处阅读下一页)

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