刘学在:民事公益诉讼原告资格解析

选择字号:   本文共阅读 1021 次 更新时间:2013-09-04 07:59

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刘学在  

【摘要】据修改后的《民事诉讼法》第55条,哪些机关和组织具有民事公益诉讼之原告资格,需要“法律”作出明确规定,而公共利益领域的多样性决定了应区分不同情况分别予以界定。鉴于我国的实际情况,应规定检察机关之原告资格可适用于各类民事公益诉讼案件,须处理好行政机关的行政管理职能、民事公益诉讼之原告资格和行政公益诉讼之被告地位的关系,并对“有关组织”的范围和条件作出合理的制度性安排。

【关键词】公共利益;民事公益诉讼;原告资格

2012年8月31日修改后的《民事诉讼法》第55条增设了民事公益诉讼制度,规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定被认为是此次民事诉讼法修改的一大亮点,回应了社会各界长期以来呼吁建立公益诉讼制度的要求,对于保护社会公共利益和国家利益具有重要意义。从理论上讲,公益诉讼制度的构建涉及到一系列程序机制应如何合理设计的问题,例如在案件范围、原告资格、受理标准、案件管辖、诉讼费用、诉的合并规则、处分权主义与辩论主义的限制、判决之效力范围等诸多方面,公益诉讼程序与传统的以私益保护为中心而设计的民事诉讼程序有重要区别,而且还涉及公益诉讼与相关私益诉讼之关系如何协调等问题,故公益诉讼制度的合理构建绝非一个简单的条文所能够解决的问题。但是,“鉴于我国公益诉讼的实践不多,许多诉讼程序问题还需要通过大量的实践来探索完善,目前在立法中起草一套完整的公益诉讼制度的条件不成熟。因此,在2012年《民事诉讼法》修改中,仅倾向于先集中解决制约公益诉讼开展的‘瓶颈’问题,规定公益诉讼的起诉条件,处理好案件范围、原告资格两大问题。至于公益诉讼的其他问题,留待以后总结经验后逐步规范。”[1]尽管如此,由于第55条表述的是“法律规定的机关和有关组织”可以提起该条所规定的公益诉讼,因而究竟哪些机关和组织享有原告资格,在相当程度仍然是一个未知数,需要进一步的理论解析和立法跟进。

一、“法律规定的机关和有关组织”之理解

(一)“法律规定的”之定语所限制的范围

哪些主体可以提起公益诉讼是公益诉讼制度的一个核心问题,也是这次民诉法修改中争议较大的问题。立法机关认为,从我国现行管理体制和减少滥诉风险的角度看,为了使公益诉讼制度既能在我国适度开展,同时又能有序进行,目前提起公益诉讼的主体不宜过宽。 [2]因此最终通过的条文规定,只有“法律规定的机关和有关组织”才有资格提起公益诉讼[3],关于“法律规定的”之限定语所限定的范围问题,有两种不同的观点:第一种观点认为其不仅限定“机关”,还限定“有关组织”,即这两类主体只有经过法律规定,才有权提起公益诉讼。[4]从现行法律看,目前可以提起民事公益诉讼的机关,仅有《海洋环境保护法》第90条第2款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门”。第二种观点认为,“法律规定的”之限定语仅限制“机关”,而不限制“有关组织”,即认为有权提起公益诉讼的“有关组织”不受“法律规定的”限制,但应当与起诉事项有一定的关联,哪些“组织”有权提起公益诉讼,可以由人民法院在司法实践中逐步探索确定。[5]

笔者认为第一种观点更符合立法的原意,第二种观点则是不可取的。这是因为,第一,从汉语表达习惯来看,在对“机关”和“有关组织”进行同一限定时,一般只需使用一次限定语,即表述为“法律规定的机关和有关组织”,而不需要两次使用同一限定语,即不需要表述为“法律规定的机关”和“法律规定的有关组织”。事实上,如果法条中采取“法律规定的机关和法律规定的有关组织”之表述,即明显不符合语言表达习惯,显得啰嗦和别扭。第二,从学理解释的一致性之要求来看,认为“法律规定的”只限制“机关”,不限制“有关组织”之观点,有断章取义之嫌疑。第55条对于有权提起公益诉讼的主体之所以加上“法律规定的”之限制,一个重要的原因就是为了促使公益诉讼在我国适度开展、有序进行,防止因为对原告资格的不同理解而发生混乱现象。如认为有权起诉的“机关”受“法律规定的”之限制,而“有关组织”不受“法律规定的”之限制,显然没有遵循法律解释的一致性要求,而是按照解释者自己的主观倾向随心所欲地进行解释。从我国的现实情况看,该条中的“有关组织”较之“机关”具有更大的不确定性、种类更为多种多样、具体情况更为复杂,因而更需要由有关法律作出界定。第三,从修改草案的发展变化来看,“法律规定的”之限定语也应理解为既限定“机关”也限定“有关组织”。 2011年10月民事诉讼法修正案第一次审议时,公益诉讼条款之表述是:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”由于该条中规定的“有关机关、社会团体”之范围过于宽泛,具有非常大的不确定性,在理解和操作时将会存在极大的分歧,因此在2012年4月第二次审议时,将其修改为“法律规定的机关和有关社会团体”,强调什么机关、何种社会团体可以提起公益诉讼,应当限于法律的规定。在2012年8月正式通过的条文中,延续了二审稿中所作的限定,只是将其中的“有关社会团体”之表述改为“有关组织”。

(二)“法律规定的”之限定语中的“法律”之理解

关于“法律规定的机关和有关组织”之表述中的“法律”之理解,根据语义解释方法,应当是指立法机关即全国人大及其常委会制定颁布的法律。不过,有学者认为,由于现有法律对公益诉讼的规定极为匮乏,目前只有刑事诉讼法和海洋环境保护法对此作了规定,因而这种解释方法不可取,它限制或阻碍了公益诉讼制度的发展,使得人民法院过去多年的公益诉讼试点限于停滞;较为合理的解释方法是采取目的性扩张解释,即把“法律规定的”中的“法律”,解释为包括立法机关制定颁布的法律和最高人民法院的司法解释。这样,可以通过司法解释,拓展起诉主体的范围,保障公益诉讼制度在我国平衡、稳健地向前推进。[6]笔者认为,从尽快确定哪些主体享有公益诉讼原告资格以满足公益诉讼实践现实需要的角度看,这种扩张性解释有其一定意义,但从立法原理和维护立法体制的严肃性等角度讲,不宜将该条款中的“法律”解释为包括最高法院的司法解释。

首先,如果该条款中的“法律”的含义不仅仅限于立法机关制定的“法律”,则显然应当采取其他不同的表述,例如表述为“法律、行政法规规定的”、“法律、司法解释规定的”或者“法律、行政法规和司法解释规定的”等,但该条并未采取其他表述,故立法机关的本意在于将其限定为立法机关所制定的“法律”,而不能包括其他机关制定的规范性法律文件。退一步讲,假如该条中的“法律”之范围有可能包括最高法院的司法解释,则表明该条中的“法律”之本身含义不明确,在此情况下,根据《立法法》第42条的规定,在“法律的规定需要进一步明确具体含义”或者“法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据”时,也应当由全国人大常委会作出立法解释。

其次,如果认为该条款中“法律”可以扩张解释为包括最高人民法院的司法解释,那么也完全有理由将其扩张解释为包括最高人民检察院发布的司法解释和国务院制定的行政法规,即这几个机关都可以规定哪些主体可以提起公益诉讼,但这样一来所存在的严重问题在于,一是会侵害立法机关的立法权,二是可能造成规定上的不统一。

再次,从我国过去的实践看,当法律没有规定或者规定不明确时,习惯性的“历史经验”是由最高法院制定司法解释予以“补充”,但这种做法已经造成立法被虚化、低阶化以及司法解释的越位和“司法造法”的消极后果,这种现象显然不应当进一步发展,而应当加以遏制乃至逐渐消除。在《民事诉讼法》第55条已经明确地将有权提起公益诉讼的主体限定为“法律规定的”之情况下,硬要将其扩张解释为包括最高人民法院的司法解释,则以往那种司法解释取代立法的越位现象和立法体制受到侵害的状况将进一步加重,这显然是不可取的。

最后,《消费者权益保护法》和《环境保护法》正处在立法机关的修改讨论过程中,关于哪些机关和组织有权就这两个领域的公共利益之保护问题提起公益诉讼,这两部法律在进行修改时应当一并予以解决[7],而不宜由司法解释进行规定。

(三)本条中的“机关”应作限缩性解释

第55条规定“法律规定的机关”可提起公益诉讼,而“机关”概念宽泛,类型很多,有必要作限缩性解释。从我国的情况来看,“机关”这一概念,存在党的机关和国家机关之分,国家机关中又包括权力机关(人大机关、立法机关)、行政机关、审判机关、检察机关、军事机关等,那么这些机关都能够成为公益诉讼的主体吗?显然应当有所限定。党的机关、人大机关和审判机关是不能作为公益诉讼主体的,军事机关是否可以作为公益诉讼主体是存在疑问的(主流观点倾向于排除),而最有可能具备原告资格的主体是检察机关和行政机关。因此,有必要对第55条中的“机关”做目的性限缩解释,将其解释为人民检察院、行政机关,有关特别法在对享有原告资格的“机关”进行界定时,应当明确将其限定为人民检察院和对相关领域负有监督、管理职责的行政机关。

二、公共利益领域的多样性要求区分不同情况就原告资格分别作出规定

关于公益诉讼适用的案件范围,第55条采取的是列举加概括的方式予以规定,即“污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。这种规定主要包括两层意思:一是环境污染、侵害众多消费者合法权益的行为损害了公共利益时,可基于维护公共利益的需要而提起公益诉讼;如果环境污染、侵害消费者合法权益的行为涉及的是某些个体利益,则不属于本条所规定的公益诉讼的范围。二是对于其他损害社会公共利益的行为,也可依法提起公益诉讼。

关于“公共利益”的具体含义如何界定,法学界一直存在各种争议。而从我国立法规定来看,目前在很多实体法和程序法中,有不少条款涉及公共利益的保护问题。据笔者初步检索,在《宪法》、《民法通则》、《合同法》、《物权法》、《著作权法》、《专利法》、《公司法》、《港口法》、《海商法》、《水法》、《反垄断法》、《保险法》、《广告法》、《教育法》、《建筑法》、《统计法》、《国有资产法》等至少60余部法律中,均存在涉及公共利益的条款。例如,《民法通则》第7条规定:“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,扰乱社会经济秩序。”第55条规定:“民事法律行为应当具备下列条件:……(三)不违反法律或者社会公共利益。”第58条规定:“下列民事行为无效:……(五)违反法律或者社会公共利益的。”基于这些条款,是否允许以他人的民事行为损害社会公共利益为由提起所谓公益诉讼?又例如,《合同法》第7条规定:“当事人订立、履行合同,应当遵守法律、行政法规,尊重社会公德,不得扰乱社会经济秩序,损害社会公共利益。”第52条中则规定“损害社会公共利益”的,其合同无效。据此,能否以他人之间的合同有损害社会公共利益的情形而提起公益诉讼?再例如,《水法》第76条规定:“引水、截(蓄)水、排水,损害公共利益或者他人合法权益的,依法承担民事责任。”《保险法》第4条规定:“从事保险活动必须遵守法律、行政法规,尊重社会公德,不得损害社会公共利益。”《建筑法》第5条规定:“从事建筑活动应当遵守法律、法规,不得损害社会公共利益和他人的合法权益。”《信托法》第5条规定:“信托当事人进行信托活动,必须遵守法律、行政法规,遵循自愿、公平和诚实信用原则,不得损害国家利益和社会公共利益。”第11条又规定,“信托目的违反法律、行政法规或者损害社会公共利益”的,该信托无效。诸如此类的实体法规定还有很多。可见,公共利益所涉及的法律领域多种多样,侵害公共利益的具体情形各不相同,具有监督、管理职责的主体也不一样,因此,立法上如规定可就其中某些领域的公共利益之损害问题提起公益诉讼,则有必要针对不同情况对具有原告资格的主体分别作出规定。

三、“机关”之原告资格及其适用案件类型界分

(一)检察机关之原告资格及其案件类型问题

赋予人民检察院民事公益诉讼原告资格具有可行性,而且,其原告资格可适用于各类领域中的民事公益诉讼,而不像行政机关和社会组织这两类主体那样需要针对不同的领域而作较大的区分。这是因为:(1)从检察机关的法律地位和职能来看,由检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者具有合理性。(2)相对于社会团体、民间组织、公民个人而言,检察机关在调查收集证据的能力、负担诉讼成本的能力、进行诉讼所需的法律专业人员等方面具有优势。(3)检察机关为保护国家利益而提起民事诉讼,早已得到《刑事诉讼法》的认可。《刑事诉讼法》第99条第2款(2012年修改前第77条第2款)规定,在国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时,人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事诉讼,故该条实际上已经赋予检察机关在因刑事犯罪行为而损害国家利益之情形下的民事公益诉讼原告资格。[8](4)一些地方出台了由检察机关提起公益诉讼的规定或指导性文件,形成了一定的规则雏形,可作为相关立法时的重要参考。(5)很多地方的检察机关进行公益诉讼的实践,积累了一定的实践经验。(6)赋予检察机关提起公益诉讼的资格,一般不会出现滥用民事公益诉权的问题,也不会因为被告方的“势力”过于强大而造成双方的诉讼地位失衡问题。因此,尽管有少数人主张检察机关不宜作为公益诉讼的原告,[9]但总体而言,认可检察机关的民事公益诉讼主体资格已基本达成共识,或者说已成为具有压倒性的主流观点。[10]笔者认为,本次民事诉讼法的修改,检察机关的公益诉讼原告资格本应明确作出规定,但遗憾的是第55条并未作出此种明确界定,而是采取了一种“指引性”的规定予以处理。未来有关特别法在界定相关领域的公益诉讼原告范围时,应将人民检察院纳人其中。

关于检察机关的公益诉讼原告资格之赋予是否与其法律监督职能相冲突的问题,在讨论和界定公益诉讼原告资格时存在一定的争议。反对赋予检察机关公益诉讼原告资格的一个重要理由在于,认为二者存在冲突。但笔者认为,赋予检察机关这两种职能时,只要合理地进行制度设计,这两种职能是能够“和平共处”的。其一,这两种职能可以由检察机关内部的不同职能部门行使,而不是由某一个部门行使,从而在很大程度防止造成冲突的可能性。其二,虽然人民检察院可以通过提起民事抗诉或提出检察建议的方式,对民事诉讼实行法律监督,但案件最终应当如何处理,仍然是由人民法院予以决定,并不因为人民检察院对民事诉讼具有法律监督职能而取代法院的最终判断权,也就是说,检察机关对民事诉讼的法律监督,并不影响法院对案件的公正审判,不会产生干涉法院享有的民事审判权之后果,故此,即使赋予检察机关公益诉讼原告资格,也不会与其法律监督职能相冲突从而导致相关程序无法运行的问题。其三,从刑事诉讼立法和多年来的刑事诉讼实践看,检察机关虽然同时具有提起公诉和法律监督的职能,但并没有出现这两种职能的相互冲突,这从另一个侧面说明了公益诉讼原告资格与民事诉讼法律监督职能是可以并存的。

(二)行政机关之原告资格及其适用案件类型问题

对于第55条中所谓“法律规定的机关”的含义,多数人在解释时认为应当包括行政机关。不过,对于应否赋予行政机关民事公益诉讼之原告资格,理论上则存在不同认识。有的认为应当明确规定有关行政机关提起公益诉讼的资格,理由在于:其一,行政机关的行政执法权受地域限制,但提起公益诉讼不受此限制。其二,行政机关掌握有关环境评价、环境监测、检验、评估报告、现场检查记录等方面的信息资料,行政机关收集证据的能力也比较强。其三,行政机关提起诉讼,表明政府对此是支持的态度,法院在处理这类诉讼时,遇到的压力和阻力相对较小,法院审理判决不会与政府发生冲突。[11]有的则认为不宜赋予行政机关公益诉权,原因是:其一,行政机关行使的是行政权,而提起诉讼具有司法属性,不属于具体行政行为、不具有行政权的属性,因而赋予行政机关公益诉权与行政机关的宪法职能相悖。其二,行政机关提起公益诉讼会打破诉讼平衡。其三,行政机关提起公益诉讼会掩盖行政失误,不利于通过公益诉讼揭示行政违法。[12]有的则建议,应对行政机关的范围加以限定,即规定“有管理职责的行政机关可以在其管理范围内为公共利益或无人代表的民事利益提起公益诉讼。”[13]笔者认为,即使认为有必要赋予行政机关提起民事公益诉讼的原告资格,也无法在《民事诉讼法》中一一作出列举,而应当针对不同情况,在相关特别法中分别作出规定,理由在于:

从类型上讲,行政机关与检察机关不同。检察机关的含义或者说其具体所指何机关是非常明确的,不存在理解和认定时的模糊性,故立法上针对可提起公益诉讼的损害社会公共利益的情形,在民事诉讼法或有关实体法中完全可以对检察机关的原告资格作出一般性规定。而行政机关的类型繁多,包括各级人民政府和各级人民政府的行政职能部门(即各级政府针对各个领域的行政管理所设立的行政主管部门),若抽象地规定“行政机关”或“有关的行政机关”可提起民事公益诉讼,则其所指对象并不明确,诉讼实践中予以认定时就具有模糊性、随意性。即使采取“有管理职责的行政机关”之表示,但对于到底是指什么行政机关以及该机关可针对什么具体领域内的公共利益提起诉讼,仍然需要相关实体法作出具体规定。故“行政机关”这类公益诉讼主体不适合在民事诉讼法中作概括性规定,而应当在有关特别法中予以明确。

从行政管理和民事公益诉讼的关系来看,不宜概括性规定行政机关具有民事公益诉讼原告资格。很多情况下,行政机关对于相关领域的公共利益具有维护、保护的法定职责,例如在惩治环境污染的行为、维护生态平衡、保护历史文化遗产、确保食品安全、监管产品质量、查处垄断性行为等诸多方面,行政机关均具有广泛的行政管理和处罚权限,有权对有关企业、社会组织或个人造成的损害国家利益和社会公共利益的案件进行查处,不必作为诉讼主体再将案件起诉到法院。就行政机关而言,最为重要的是,其应当不折不扣地履行好自己的行政职责,而且,在很多情形下,如果行政机关不折不扣地履行了自己的行政职责,则不需要通过提起民事公益诉讼的方式维护公共利益。也就是说,依照法律的规定,如果行政机关的查处能够弥补公共利益所受损害,则不存在提起民事公益诉讼问题,更遑论由行政机关提起此类诉讼了。只是在行政机关已经依照相关法律的规定对行为人采取了处罚,但该处罚尚不能弥补公共利益所受损害的情况下,才有必要通过民事公益诉讼的方式追究行为人的责任。而此种情形之认定以及此种情形下某种行政机关是否适于作为民事公益诉讼的原告,均有必要由具体实体法作出规定。

从民事公益诉讼与行政公益诉讼的关系来看,不宜抽象地规定行政机关具有民事公益诉讼主体资格。如上所述,行政机关对于公共利益往往具有法定的保护职责,因而在有关企业或其他主体损害公共利益或有损害的危险时,首当其冲的是行政机关应当行政作为,而对于行政机关不履行此类职责之行为,更为重要的是应当建立完善的行政公益诉讼制度,赋予检察机关、社会团体乃至公民个人行政公益诉权,由其诉请行政机关履行其法定职责以保护公共利益。因此,就公益诉讼制度的构建而言,行政机关更多情况下是处于被告的地位,即充当行政公益诉讼的被告,而不是充当民事公益诉讼的原告。

从某些损害公共利益的行为与行政机关的关联性来看,行政机关没有起诉的动力。一方面,我国的行政机关与很多市场经济国家的行政机关存在很大区别,这些国家的行政机关一般不直接介入经济和市场活动,而我国的行政机关在诸如兴办企业、招商引资、建设开发等很多经济活动中都直接参与,很可能成为公益案件的侵权主体或共同侵权主体。另一方面,有些损害公益的行为,例如对于某些污染环境或造成生态破坏的行为等,虽然行政机关未直接参与,但出于发展地方经济之狭隘利益的考虑,行政机关很可能默许乃至支持这些损害公益的行为,从而不愿意提起诉讼,甚至阻止有关主体提起诉讼或对其调查收集证据不予配合、支持,或者给法院施加压力,不让其受理和审判此类诉讼。

总之,笔者并不反对赋予行政机关民事公益诉讼主体资格,但是认为不宜在民事诉讼法中抽象地规定行政机关享有提起民事公益诉讼的资格,至于到底在哪些情形下有必要赋予其原告资格,应当在相关实体法或特别法中予以具体规定。同时,应特别注意的是,相关法律中应当明确在哪些情形下有关行政机关可以作为民事公益诉讼的原告以及在哪些情况下其可以作为行政公益诉讼的被告,防止行政机关以提起民事公益诉讼的方式去掩盖其行政不作为和行政失误等现象。

四、“有关组织”的范围和条件应在特别法中予以具体界定

对于“有关组织”这类主体,2012年4月第二次审议的民事诉讼法修正案草案表述的是“法律规定的机关和有关社会团体”,最终通过的条文则改为“法律规定的机关和有关组织”。对于这一改动,全国人大常委会法工委的解释是,对社会团体的概念,无论是专家还是社会上都有不同的认识。社会团体是一个大概念,还是一个窄概念?在理解上会有差异。如果是大概念,可能把很多“团体”都包括进去,但实际上我国民政部门登记的社会团体只占社会组织的一部分。例如,根据民政部2012年第三季度的统计,目前在民政部门登记的社会组织是48万多家,其中,“社会团体”有26.9万个,“民办非企业单位”20.9万个,还有2793个“基金会”组织。[14]考虑到以上情况,全国人大法律委员会经过慎重研究,把原来的“有关社会团体”改为“有关组织”。至于哪些组织适宜提起民事诉讼,可以在制定相关法律时进一步明确规定,还可以在司法实践中逐步探索。[15]例如全国人大常委会已启动消费者权益保护法的修改工作,正在研究哪些涉及到保护消费者的组织,在消费者权益受到侵害时有权提起或适宜提起公益诉讼。因此,对于“有关组织”这类公益诉讼主体,未来相关法律在进行界定时,须特别注意以下两个方面的问题:

(一)须针对公益诉讼领域的不同而规定不同的组织具有原告适格

如前所述,《民事诉讼法》第55条对有权提起公益诉讼的组织只是作了一个宣示性、指引性的规定,从该条文中并不能得出什么组织具有公益诉权的结论,因此,具体到各个领域的公益诉讼问题,就需要在相关法律中就有权提起诉讼的组织分别作出规定。而相关法律在进行界定时,必须与有关组织的设立宗旨和业务范围联系起来,即有权提起某个领域的公益诉讼的组织,应当是在该领域从事公益活动的组织。例如,对于损害公共利益的污染环境行为,原则上应当规定可以由环保组织提起公益诉讼,但不能规定“作家协会”、“书法家协会”之类的组织有权提起环境公益诉讼;对侵害众多消费者利益的损害公共利益的行为,可规定消费者协会具有原告资格,但显然不能规定“中国孔子学会”、“中华文化联谊会”之类的组织可提起此类公益诉讼。

(二)应当对有权提起公益诉讼的“组织”设定相应条件

如上所述,我国民政部门登记的社会组织有48万余家,这些社会组织的情况复杂,良莠不齐,其参与社会活动的技术力量和进行诉讼的能力等情况也参差不齐,因此,为保证提起诉讼的社会组织具有进行诉讼的相应能力,保障公益诉讼在维护社会和谐稳定的前提下有序、有效地开展,防止和减少滥诉与恶意诉讼的现象发生,有必要从设立时间、设立宗旨、组织结构、活动经费等方面对有权提起民事公益诉讼的社会组织予以一定限制。

从比较法的角度看,德国、日本、韩国等国以及我国台湾地区在规定团体诉讼制度时,均对有权提起诉讼的团体之资格作了相应限制。例如在德国,根据《不作为诉讼法》的规定,申请登记为享有不作为请求权的消费者保护团体须具备如下条件:具有权利能力(即须具备法人资格);团体章程确定的任务必须包含通过顾问和咨询方式保护消费者利益,且具有非营利性、非临时性;团体已经存在1年以上,并且实际履行了上述章程任务;团体会员必须包括在此领域活动的团体,或者至少75名以上的自然人。[16]

在日本,根据《消费者合同法》第2条、第13条等条款的规定,享有该法规定的停止请求权和团体诉讼之原告资格的消费者团体须具备如下条件:须具备法人资格;团体成立的主要目的必须是维护不特定多数消费者的利益;具有完善的组织体制和业务规程;理事会的构成及决定方法适当;须确保具有消费领域的专家和法律专家;具有足够的财力基础;该业务应独立于其他业务活动,即在开展请求停止侵害等相关业务以外业务时,不得由于此业务的进行而对适当进行请求停止侵害等相关业务造成或者可能造成妨碍;须经过内阁总理大臣的认定。[17]

韩国的《消费者基本法》对消费者团体诉讼的原告资格也作出了严格规定,即只有具备该法第70条所规定条件的团体,才有资格作为原告提起团体诉讼,具体而言,包括三种团体:第一,根据《消费者基本法》第29条规定在公正交易委员会登记且具备下列各项条件的消费者团体:团体章程规定该团体目的是增进消费者权益;团体的总会员数在1000名以上;依法登记经过3年。第二,根据《工商会所法》成立的大韩民国工商会所、根据《中小企业合作工会法》设立的中小企业合作工会中央工会及全国性经济团体、根据总统令规定的团体。第三,根据《非营利性民间团体支持法》第2条规定设立且具备下列各项条件的非营利性民间团体:有50名以上于法律上或事实上蒙受同一侵害的消费者向该团体提出了提起团体诉讼的申请;章程中规定以促进消费者权益为目的且具有3年以上从事此目的的活动业绩;团体的成员人数在500人以上;向中央行政机关进行过登记。[18]

我国台湾地区“消费者保护法”第53条规定:“消费者保护官或消费者保护团体,就企业经营者重大违反本法有关保护消费者规定之行为,得向法院诉请停止或禁止之。”而根据该“法”第49条和“消费者保护法施行细则”、“消费者保护团体评定办法”等法令的规定,消费者保护团体须具备如下条件才有权提起团体诉讼:须属于社员人数达500人以上的社团法人或者登记财产总额达新台币1000万元以上的财团法人;须许可设立3年以上;须设置有消费者保护专门人员;须经申请“行政院”评定为优良;在提起诉讼时须取得消费者保护官的同意;提起诉讼时须委任律师代理诉讼。[19]

为促进公益诉讼的有序进行,我国有关法律在规定哪些社会组织享有原告资格时,同样有必要对其范围作出一定限制。具体而言,在借鉴域外有关国家和地区的立法经验之基础上,未来相关特别法可考虑从以下方面规定其限制性条件:(1)须经依法设立或者依法登记。未经依法设立或登记的组织,不能提起公益诉讼。考虑到在我国的社会实践中,有不少致力于环境保护和消费者权益保护的社会团体或其他非营利性组织并未取得法人资格,因而对于域外多数国家和地区规定的须具备法人资格之要求,我国相关法律在予以规定时不必将其作为必备要件。(2)该社会组织在性质上属于从事公益事业的非营利性的组织。(3)提起诉讼所涉及的公益保护领域必须符合该团体章程所定目的和业务范围的要求。(4)成立年限应当有所限制,以团体已成立2年或3年之限制为宜。(5)应当具有一定的经费来源和经费保障。(6)如属于社团性的组织(如社团法人),应当有一定数量的会员。(7)须配备有一定数量的法律专业人员或相关领域的专业人员。

另外,关于上述条件和原告资格的认定程序,有两种立法思路可供选择:一是规定由民政部门或其他有关部门事先予以认定的程序,即由欲取得公益诉讼原告资格的组织向法律规定的机关申请认定,有关机关认定其符合法定条件和取得原告资格的,则该认定在一定期间内长期有效,其在该期间内可以就业务范围内的公共利益之保护提起公益诉讼,而人民法院无须再对其是否具备公益诉讼原告的条件进行审查。二是在法律上对提起公益诉讼的社会组织的条件作出一般规定,但不存在事先的认定程序,而是由法院在个案中审查提起诉讼的组织是否具备法律规定的条件,从而对其是否具备公益诉讼原告资格作出认定。从操作上的便利性以及防止不同法院、不同法官在认定时的不统一性等角度考虑,笔者倾向于采取上述第一种方式予以认定。

刘学在,武汉大学法学院教授。

【注释】

[1]奚晓明:《〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改条文理解与适用》[M],人民法院出版社2012年版,第92页。

[2]参见全国人大常委会法制工作委员会民法室:《民事诉讼法修改决定条文释解》[M],中国法制出版社2012年版,第56页。

[3]至于一些人提出的应当将公民也纳人公益诉讼原告范围之主张,此次立法修改并没有采纳。由于本文系就第55条所规定的原告资格进行解析,故对于应否赋予公民民事公益诉讼原告资格这一问题,在此不作进一步的讨论。

[4]参见前注[1],第94页。

[5]参见高民智:《关于民事公益诉讼的理解与适用》[N],《人民法院报》,2012-12-07。

[6]参见肖建国:《民事公益诉讼制度的具体适用》[N],《人民法院报》,2012-10-10。

[7]需注意的是,在表决通过《民事诉讼法修改决定》的这一次全国人大常委会会议上(即第11届全国人民代表大会常务委员会第28次会议),《环境保护法修正案(草案)》也首次提交全国人大常委会审议,但该修正案草案中并未引人环保公益诉讼制度,表明环境保护法的修改草案并未与民事诉讼法所确立的公益诉讼制度实现良好的对接,这是令人担忧的。

[8]关于公益诉讼中所保护的“公共利益”是否包括“国家利益”的问题,理论上有不同的认识和主张。考虑到我国的实际情况,尽管有时可对国家利益与社会公共利益作出相对区分,但在很多情况下,国家利益与社会公共利益往往相互交织,很难截然分开,因此公益诉讼中的“公共利益”应理解为既包括社会公共利益,也包括国家利益为宜。事实上,对于学界所公认的可提起公益诉讼的《海洋环境保护法》第90条第2款之规定,条文内容上也采取的是“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的”之表述。

[9]可参见章礼明:《检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告》[J],《法学》2011年第6期,第134页以下;伊媛媛、王树义:《论中国环境公益诉讼制度之原告选择》[J] ,《河南财经政法大学学报》2012年第5期,第101页。

[10]这方面的文献资料极多,此处不特别加以引注说明。

[11]参见前注[6]。

[12]参见汤维建:《行政机关不宜被赋予公益诉权》[N],《法制日报》,2011-12-24.。

[13]中华全国律师协会:《〈中华人民共和国民事诉讼法修正案(草案)〉律师修改建议稿》[EB/OL],来源于“法制网”,网址http: //www. legaldaily. com. cn/index_article/content/2011-12/01/content_3150585.htm,访问日期:2012年12月10日。

[14]数据来源于民政部网站,网址http: //files2. mca. gov. cn/ews/201211/20121107093818219. htm,访问日期:2012年12月20日。

[15]参见陈丽平:《公益诉讼主体可由相关法律明确》[N],《法制日报》, 2012-09-01.

[16]参见吴泽勇:《论德国法上的团体不作为之诉—以〈不作为之诉法〉和〈反不正当竞争法〉为例》[J],《清华法学》2010年第4期,第137页。

[17]关于日本《消费者合同法》的详细内容,可参见http: //hourei. hounavi.jp/hourei/H12/H12HO061. php,访问日期:2012年12月13日。

[18][韩]孙汉琦:《韩国民事诉讼法导论》[M],陈刚审译,中国法制出版社2010年版,第409页;陶建国:《韩国消费者群体性纠纷解决制度简介》[J] ,《中国工商管理研究》2010年第12期,第10页

[19]参见刘学在:《台湾地区公益团体提起不作为之诉制度研究》[J],《国家检察官学院学报》2012年第6期,第127-128贡。

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文章来源:本文转自《国家检察官学院学报》2013年第2期 ,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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