湛中乐:推进行政公益诉讼 维护社会公共利益

选择字号:   本文共阅读 1545 次 更新时间:2024-03-10 22:57

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湛中乐 (进入专栏)  

 

自2014年党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来,检察机关提起行政公益诉讼的试点正在逐步推向纵深,一场系统的制度实践也逐步展开。首先是制度层面的规范依据不断完善。2015年7月1日,全国人大常委会正式授权最高检在部分地区开展公益诉讼试点工作,接着,最高检发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(下称《试点方案》),其中特别提出要对行政公益诉讼制度进行试点,这是为全面贯彻和落实党的十八届四中全会改革举措所制定的重要规范依据。随即两高分别出台了具体的试点工作实施办法,最高检选择在北京、内蒙古、吉林等13个省、自治区、直辖市开展试点。

行政公益诉讼作为“客观诉讼”的必要性日益凸显

虽然我国行政法学界对于行政公益诉讼的概念存在争议,但大体上,行政公益诉讼是指当行政行为侵害公共利益时,为维护该公共利益,法律允许无利害关系的公民、法人或其他组织向法院提起行政诉讼,法院依法进行审理的制度。行政公益诉讼具有公益性、监督性、法定性以及程序性等重要特征。

检察机关提起行政公益诉讼,突破了行政诉讼法在原告资格上要求“与具体行政行为有法律上的利害关系”的主观诉讼标准,属于较为典型的客观诉讼,补充了行政诉讼法难以涵盖的范畴。大陆法系国家对于行政诉讼的类型通常有主观诉讼、客观诉讼两种形式的划分,前者以维护相对人权利为目的,后者以维护客观法秩序为目的,不同类型的诉讼在具体诉讼规则上有明显差异,行政公益诉讼属于较为典型的客观诉讼。就诉讼目的而言,检察机关提起的行政公益诉讼与其他行政诉讼相比,具有明显的差异。与更为强调“控权”的一般行政诉讼不同,行政公益诉讼更为强调对于公共利益的保护。主观诉讼与客观诉讼的区别,更具体地体现在原告资格、诉讼标的、审理规则、判决类型等诉讼构造上。但当前我国短时间内显然还无法迅速建立起一种完全符合客观诉讼原则的行政公益诉讼制度,这就要求在现行的行政诉讼制度下,通过检察机关提起行政公益诉讼的制度探索,逐步建立客观诉讼的若干特殊规则。

检察机关在行政公益诉讼中的地位至关重要

从我国行政公益诉讼的实践来看,行政公益诉讼的提起主体经历了由公民到社会组织,再到检察机关的发展过程。无论从哪个方面来看,检察机关都是当前我国提起行政公益诉讼的最适宜主体。这一点,笔者认为是毋庸置疑的。

首先,检察机关作为我国宪法第129条所明确规定的法律监督机关,由其来提起行政公益诉讼,是实现检察权对行政权监督的重要途径,本身就与宪法的制度设计相适应。通过检察权的落实来实现对行政权的有效制约,将有效推进我国治理体制下不同权力之间的制约,深度契合我国的具体国情,有助于推进社会主义民主法治建设。而检察机关对于行政违法行为的监督,应当包括以提起行政公益诉讼的方式维护公共利益。这也是我国宪法赋予检察机关法律监督机关地位的内在要求和题中之义。

其次,从现实角度出发,检察机关所具有的专门人员、技术、诉讼经验以及各方面的能力,与其他个人、法人或组织相比,具有较大优势。行政机关所具有的强势地位,容易导致老百姓不愿意也不敢与行政机关对簿公堂,这也是我国行政诉讼案件数量少的重要原因之一。同样,个人与社会团体可能会在实践中遇到专业人员少、技术力量薄弱、举证困难,以及自身利益衡量等诸多现实的阻碍,这些使得他们在面对违法行政行为的时候底气不足,对通过提起行政诉讼维护自身权益缺乏信心。而由检察机关来提起行政公益诉讼,有助于降低司法成本,优化司法资源配置,减少滥诉的风险,最大限度地保护公益。更为重要的是,检察机关具有自然人及社会团体所不具备的调查权,有利于调查取证,解决举证困难问题,这将有助于更有效地维护公共利益。

再次,对于检察院在公益诉讼中的法律地位,法学界也一直围绕着“原告说”“法律监督者说”“公益代表人说”“公诉人说”“双重身份说”等展开讨论,其中更具有代表性的还是“原告说”“法律监督者说”“公诉人说”这三种观点。检察机关在行政公益诉讼中的地位,当然不能直接等同于原告。最高检出台的《试点方案》将其界定为“公益诉讼人”,采纳了“公诉人说”的基本观点。实际上,这种关于检察机关诉讼地位的认识,可视为检察机关在刑事诉讼程序中公诉人地位的一种延伸。不过,结合行政公益诉讼的本质特征分析可知,检察机关的法律监督职能,也必须通过行政公益诉讼这一具体的途径才能得以实现,因而“法律监督者说”实际上也具有合理性。

检察机关提起行政公益诉讼有助于积极维护公共利益

2014年贵州省金沙县环保局因“怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”成为十八届四中全会以来检察院提起的首例行政公益诉讼案被告。2016年,检察机关认真贯彻党中央部署和全国人大常委会授权决定,深入推进提起公益诉讼试点工作。13个省、自治区、直辖市检察机关试点以来,在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件。其中,向相关行政机关或社会组织提出检察建议、督促履行职责4562件,相关行政机关已履行职责或纠正违法3206件,相关社会组织提起公益诉讼28件,合计占70.9%。对仍不履行职责、公益继续受到侵害的,向人民法院提起诉讼547件。通过办案,督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷;督促1443家违法企业进行整改,索赔治理环境、恢复生态等费用2亿元;督促收回欠缴的国有土地出让金54亿元。在法院已经审结的案件中,检察机关的诉讼请求大都被法院予以支持,公共利益得到了有效维护。可以说,自检察机关提起公益诉讼试点以来,取得了较为理想的法律效果与社会效果,达到了预期的试点工作目标。

相对于私益诉讼而言的公益诉讼概念,起源于罗马法。当前无论是英美法系国家,还是大陆法系国家,都形成了各具特色的公益诉讼制度,这说明公益诉讼制度作为一种普遍的诉讼制度,对于维护公共利益具有不可替代的作用。应当说,当前我国检察机关提起公益诉讼的试点工作已经取得了喜人的成效,我们需要坚定探索的步伐,将检察机关提起行政公益诉讼的工作全面铺开,真正实现对公共利益的切实保护。

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