2003年开始，我国社会保障扩大覆盖面的速度大为改观。每年都有上亿甚至数亿农民参加新型合作医疗，当时农民有七八亿人，几年时间新型农村合作医疗就接近全覆盖，这就成为走向适度普惠时代的最具标志性的事件。但是我们国家的社会保障是在一个很长的过程中，逐步逐步地、一片一片地建立起来的，而且，往往都是采取应急的方式，这就造成了制度“碎片化”情况相当严重。比方说，医疗方面分为城镇职工医疗保险，后来又有“新农合”和城市居民的医疗保险，“新农合”是县级统筹，一个县一个标准；同时还有各种各样的医疗救助，不同名目的医疗补贴等，这些方面的资金来源和实施办法五花八门，等等。制度碎片化本身带来的差别，形成制度区隔，又限制转移和接续，应对人口流动的能力就差，也必然对社会保障的可持续性带来一些值得忧虑的影响。所以，我们现在提出制度整合，就是要解决碎片化带来的这些问题。
制度整合是增强公平性、适应流动性、保证可持续性的关键
党的十八大报告中提出要增强公平性，什么样的社会保障才可以说是公平的？就社会保障和社会福利制度来说，公平最起码要有三个方面的要素：第一，所谓公平性就是普遍性，全覆盖。不能只是一部分人有社会保障，另一部分人没有保障。第二，统一性，制度可衔接、可转换。不能只是在某地可以得到社会保障，在国内流动到另一地就得不到社会保障。第三，可持续性。就个人而言，在不同年龄段之间是可以延续的，现在缴了费，15年、20年以后，能够兑现得到预期的保障；就代际之间而言，缴费与受益的权利和义务比较均衡；就经济支持能力来说，未来不至于造成大的亏空、债务。这里既有横向的公平，又有纵向的公平。
不论是增强公平性，还是适应流动性、保证可持续性，关键都在于制度整合。如果制度不能整合，这些都无法真正做到，因为它本身就造成了不公平，加剧了新的社会矛盾，本来是促进社会公正的制度，却变成了引发社会冲突的根源。近年来，农村征地、医患纠纷、退休职工待遇、事业单位改革……许多群体性事件都与此有关。所以，制度整合是一个关键性的环节。
制度整合，既要具备条件又要积极作为
实现制度整合要考虑各种各样的条件：其一是城市化水平，农村人口与城市人口的比例，在农村人口占比偏高的情况下，城市难有足够大的统筹能力。其二是城市居民人均收入和农村居民人均收入，在差距较大的情况下，城市财政难有足够大的带动能力来填平这个差距。以医疗保险为例，新农合的筹资水平一开始一个人一年只有30元，后来提高得很快，现在一人一年提高到200多元了，但是这个水平和城镇职工医疗保险的人均筹资水平相比，大概只相当于它的十几分之一。养老保险更是这样。这么大的差距，给制度整合造成了巨大的障碍。其三，制度整合还有一个统筹层次问题。现在新型农村合作医疗是县级统筹的，如要上一个台阶到市（地）级统筹，就意味着要在地（市）的范围内把所有县的待遇水平拉平。可是，各个县的差别也很大，此时就要看地（市）级财政有没有这个能力了。像苏南地区就有这个条件，因为每一个县级市都很富，县和县之间差别很小，这是可以做到的；但苏南和苏北差别就很大。总之，经济发展水平是制约制度整合的最主要的因素。目前全国走在最前面的是广东省的东莞市，它把城镇职工的医疗保险、城镇居民的医疗保险和农村的医疗保险“三合一”了。因为该市工业化发展很快，城市化水平较高，农村居民占比较低，而且城镇职工和农民的收入水平差别较小。东莞的范例具体地表明了实现制度整合应具备的条件，这也是我们要努力实现的目标。
但是，我们国家地区差距、城乡差距很大，还有体制内外的、有单位和没单位的，怎么能够实现统一呢？这里有两种策略的选择：消极的与积极的。所谓消极作为，就是等待工业化水平、城市化水平都像东莞那样了，城乡居民的收入差距也较小了，缴费能力普遍增强了，筹资能力增强了，总之是等待条件完全具备了再来推动制度整合。那样的话，工作阻力自然最小。可是我们等不起，经济发展、差距缩小都是一个长期的过程，如果真得等到经济发展达到很高水平了，差距也慢慢消除了。但一两代人都耽误过去了，何谈适应流动性?何谈保持可持续性？更重要的是，等待也是要冒风险的。消极等待是极其危险的。所谓积极作为，就是不等待条件具备，而是通过积极推动社会保障和社会福利的制度创新，促进收入差距的缩小，解决工业化和城市化过程中的问题，适应人口流动的需要，从而为实现制度整合创造条件。
显然，在现有制度不作调整和改善的前提下，整合的过程将是漫长的。而在这个等待条件具备的过程中，各项制度内部，或者迫于某种需要，或者因为经济条件的变化，差距还可能继续拉大，从而增加最终实现制度整合的难度。
制度整合的可行方案——底线公平方案
制度整合可以有多种方案，底线公平方案可能是最积极稳妥、切实可行的方案。因为要想根本解决制度整合问题，必须充分考虑并积极应对巨大的城乡差距、地区差距、收入差距这个基本国情社情。在中央财政的财力不可能很快填满各个地区之间的社会保障和社会福利资金缺口、城市财政的财力不可能很快填满城乡之间制度整合的资金缺口、收入差距的缩小速度也不可能满足中下收入阶层提高缴费能力的需要这样一些基本条件约束下，又不能消极等待，怎么办呢？
现行社会保障和社会福利制度必须有所调整和改善：进一步明确划分底线部分和底线以上的非底线部分，底线部分由各级财政（有工作单位的主要由企业等用人单位）承担，非底线部分由社会（企业等用人单位和社会组织）、家庭和个人承担。底线部分实行无差别的公平原则，是刚性的；非底线部分实行有差别的公平原则，是柔性的。经过以往30年的艰苦探索和制度改革，我国的社会保障和社会福利制度实现了全覆盖。但正如党的十八大报告所指出的，这种制度覆盖还需要“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”。这是更加艰巨的任务，不仅需要创造更充裕的经济条件，而且需要更科学地搞好顶层设计，制定更合理的制度完善方案，规划更可行的政策实施路线。
（作者为中国社会科学院学部委员、研究员）
