张英洪:中国政治发展的两个趋势

选择字号:   本文共阅读 8285 次 更新时间:2005-04-26 21:01:47

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张英洪 (进入专栏)  

  

  根据我对中国政治发展的细心观察和独到体悟,我感到当代中国政治有两个可能的发展趋势。

  

  第一个可能的发展趋势是中国政协将演变成为具有完全议会性质的参议院。代议制度是民主政治的重要体现,也几乎是所有现代国家政治制度的一个重要组成部分。当今世界已有将近180个国家建立了各种形态的代议机关。对于代议制度的价值,就是列宁也予以高度评价:“如果没有代议机构,那我们很难想象什么民主,即使是无产阶级民主。”

  

  各国代议机关的名称,绝大多数称为议会。在设有代议机关的179个国家中,有139个国家将其代议机关称作议会,有11个国家称作国会,余下的则称为会议、大会、代表大会、人民代表大会、代表院、最高苏维埃、委员会。国际议会组织称为“各国议会联盟”。

  

  议会机构的设置有一院制和两院制之分。在设有代议机关的179个国家中,有117个国家采用一院制,62个国家采用两院制。其中,在159个单一制国家中,有112个国家采用一院制,47个国家采用联邦制;在20个联邦制国家中,有15个采用两院制。

  

  两院制议会源于英国,它既是社会各种力量合作和妥协的产物,又是分权制衡的内在要求。两院制的名称大同小异,比如美国国会分为参议院和众议院,英国议会分为上院和下院,法国议会分为参议院和国民议会,德国议会分为联邦参议院和联邦议院,俄罗斯联邦会议分为联邦委员会和国家杜马,印度议会分为联邦院和人民院,日本、意大利、巴西、澳大利亚两院名称与美国相同。

  

  中国自1898年戊戌变法时开始主张立宪法、开国会。晚清政府考察各国宪政后决定采用日本模式,建立二元君主立宪政体。中华民国基本上采用英美模式,建立三权分立的民主共和政体。中国共产党基本上采用苏联模式,建立议行合一的人民代表大会制度。

  

  中国当代代议制度的特殊之处,在于在人民代表大会之外还存在人民政协这样一个既不是明确的代议机构又貌似代议机构的机构。

  1949年9月,共产党革命胜利后,暂无合法的立法机关来选举合法的政府,就召开了中国人民政治协商会议来代行全国人民代表大会的职权,选举产生中央政府。1954年正式成立人民代表大会制度后,政协的议会职能被取代了,但政协的机构却一直存在下来。与此同时,政协的职能也就演变为参政议政和民主协商。

  

  在中国政治文明建设的进程中,我认为政协今后极有可能演变成为具有议会性质的参议院。一方面,现在政协委员主要由各民主党派、知识分子和企业家组成,并且都不经选举产生,这与国外的参议院议员极为相似;另一方面,根据惯例,全国政协会议与全国人大会议基本同步召开,政协会议的一项重要内容就是与人大代表一起讨论“政府工作报告”。对“政府工作报告”,人大代表是对之进行“审议”,而政协委员只能对之“提出意见”。这就使政协事实上具备了准议会的性质,履行着准议会的职能。所以笔者认为,政协由现在的准议会性质的机构向具有完全议会性质的参议院转变,将是中国政治发展合乎逻辑的必然趋势。

  

  政协转变为具有完全议会性质的参议院后,中国的议会名称可以更改为众议院和参议院,也可以不改变名称,就叫做人民代表大会和政治协商会议,简称为人大会和政协会。我认为实现这种转变的时机已基本成熟,关键在于政治家的英明决断。

  

  第二个可能的发展趋势是中国统一将实行单一制和联邦制相结合的国家结构。国家结构是国家整体与其组成部分之间的关系。现代国家结构的两大基本类型是单一制和联邦制。

  

  单一制国家以普通行政单位或自治单位划分其内部组成。在单一制国家中,全国只有一部宪法和一个中央政府,各行政单位和自治单位都接受中央的统一领导,没有脱离中央的独立权力,地方权力由中央通过法律文件予以规定和改变,地方权力没有宪法保障。中国、英国、法国、意大利、日本等是典型的单一制国家。

  

  联邦制概念最早是由约翰内斯•阿尔特胡修斯(Johannes Althusins1562-1638)提出的。联邦制作为一种基本的国家结构形式,其内部构成是由成员国(美国称为州)之间的结构形式来划分的,联邦和成员国都有自己的宪法和中央权力体系,其权力划分由联邦宪法规定,联邦无权任意改变。美国是现代意义上的第一个联邦制国家。除美国外,德国、瑞士、前苏联等都是实行联邦制的国家。

  

  中国早在2000多年前就已经形成了中央集权的单一制国家。1894年孙中山创立兴中会时,就明确提出建立美国联邦制的“合众政府”。19世纪20年代,中国还产生了一场声势浩大的“联省自治”运动。“联省”就是中国的“联邦”。1921年,中国第一部具有联邦性质的省宪——《湖南省宪法》颁布实施。1922年中国共产党在二大宣言中第一次明确提出建立联邦制的政治主张:“用自由联邦制,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆,建立中华联邦共和国。”

  

  托克维尔在美国考察9个多月后对联邦制称颂备至,他认为创立联邦制度是“为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来。”他看到了美国“从采用这种制度当中获得的一切好处。”

  

  但是联邦制并不是任何国家想建立就可以建立的,这就是为什么当年的中国国民党和中国共产党既在开始不约而同地主张联邦制而后又不约而同地放弃联邦制的重要原因。

  

  不过当代中国的政治现实,再一次迫使国人重新认识联邦制的价值。中国主流观点是主张在单一制国家结构中实现中国的完全统一,海外一些人和国内少数人主张在中国实行联邦制。这两种主张都脱离了中国的政治实际。我认为要实现中国的完全统一,最佳路径和最大的可能就是实行单一制与联邦制相结合的国家形式。具体来说,包括以下五层涵义:第一,根据台湾的历史、现状和实际,台湾可作为中华联邦的成员加入联邦,享有宪法规定的部分国家主权,台湾有自己的宪法;第二,香港、澳门享有高度的自治权,有自己的《基本法》,这已成为现实,但需要进一步完善;第三,内蒙古、新疆、西藏等在现行民族区域自治的基础上进一步扩大自治权,可制定《自治法》;第四,大陆各省市是单一制国家中的行政单位,其地位保持不变;第五,以联邦制形式欢迎蒙古国加入中华联邦。

  

  毛泽东曾说过,国是是国家大事,不是哪一党、一派、一人的私事。实现中国的完全统一,应当说并不是什么非常艰难的事。除了中国各政治力量平等协商,在民主政治的基础上制定新的“宪法”外,需要深化和拓展对“和平统一、一国两制”的认识。“和平”,就是在中国统一的问题上一定要坚持和运用和平的手段,必须抛弃自秦始皇以来统一中国的政治思维和暴力逻辑,实现从政治上的“零和博弈”到政治上的“双赢”和“多赢”转变。“统一”,中华民族有大一统的思想和传统,国家不统一或分成几个小国,恐怕绝大多数中国人不会接受。“一国”,就是一个中国,台湾和大陆同属一个中国,统一后的中国可称为“中华共和国”(我不太主张用“中华联邦共和国”)。“两制”,我认为在当代中国统一问题上,不要只强调意识形态上的社会主义制度和资本主义制度这“两制”,这本来是海峡两岸存在的政治现实,无须改变也难以改变,关键是要拓展“两制”的新内涵,即实行单一制和联邦制。这种国家结构形式上的“两制”并不排斥意识形态上的“两制”。我可以大胆预言,只要中国各派政治力量真正以国家和民族利益为重,抛弃成见和私念,在此问题上达成共识,那将一举打破在国家统一问题上的持久僵局,中国和平统一进程将起到立竿见影的功效。

  

  我虽然指出当代中国政治发展的上述两个趋势,但其实际历史进程,完全取决于两个关键性因素:中国民众民主政治思想观念的形成和具有现代意义的政治家登上中国政治舞台。

  

  作者系湖南省社会科学院政治与公共管理所副研究员

  2005年4月7日

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