朱明熙:农村义务教育到底应当由谁来“埋单”?

选择字号:   本文共阅读 4346 次 更新时间:2017-08-07 16:59

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朱明熙  


[内容提要] 农村义务教育的困难和严重性,近年来引起国人的高度关注,人们纷纷慷慨陈词,针砭时弊,并献计献策。归纳起来,目前的教育,尤其是农村义务教育的问题不外乎三大方面,一是国家的教育经费投入严重不足;二是这不足的经费配置又严重不公平,“重城轻乡”,使农村普遍存在“上学难”;三是应试教育的偏差和教育费用的暴涨挫伤了农民子弟上学的积极性,农村又出现新的“读书无用论”。因此缓解农村义务教育的困难,从资金保障的角度来看,必须尽快由目前以县乡为主的资金供给机制改变为以中央或省为主的资金供给机制,对于这一改变本文从理论与实践两方面作了较深入的分析,并对农村义务教育属于地方公共品的传统观点以及对“分税制改革”中央集中财力的非难提出了质疑。

关键词:农村义务教育、地方公共品、资金供给机制


一、农村义务教育的困境


教育,尤其是农村义务教育的困难和严重性,近年来引起国人的高度关注,人们纷纷慷慨陈词,针砭时弊,并献计献策。归纳起来,目前的教育,尤其是农村义务教育的问题不外乎三大方面,一是国家的教育经费投入严重不足;二是这不足的经费配置又严重不公平,“重城轻乡”,使农村普遍存在“上学难”;三是应试教育的偏差和教育费用的暴涨挫伤了农民子弟上学的积极性,农村又出现新的“读书无用论”。

之所以出现以上问题,如前所述,一个很重要的原因就是农村义务教育经费严重不足以及教育经费配置的严重不公平。据统计,2002全国在校学生共计2.2亿多人,其中,小学、初中生就达1.876亿多(占在校生总数的83.47%),这之中大约70%在农村,这说明我国实现教育振兴,提高全民族素质的重点和难点之所在。我国需要受教育的人口众多,但财力又有限,在穷国办大教育,只能突出重点,这个重点就是基础教育,在我国就是普及九年制义务教育,尤其是农村的义务教育。因此,农村小学、初中教育支出应当是我国政府教育支出的重中之重。

根据资料,1995-1997年许多国家政府对初、中等教育的投入占公共教育投入的比重:印度78.3%、巴西73.8%、墨西哥82.8%、马来西亚74.5%、韩国92%、菲律宾82%、美国74.8%、瑞典72.8%、英国76.3% (马海涛、李剑:《我国财政对义务教育支出的现状及原因分析》,财政研究,2004.4.)。而我国近年来政府用于义务教育的支出不足财政性教育经费投入的60%,用于农村义务教育的支出只占全国预算教育经费投入的30%左右,农村教育经费总投入(包括国家、社会和个人投入)占全国教育经费总投入的23%左右(见表2)。而我国义务教育的大头在县乡,以如此不公平的教育资源配置形成的如此微薄的农村义务教育财力要支撑占我国义务教育70%左右的农村义务教育,其艰难程度可想而知。这一点在中西部地区,尤其是以农业为主的不发达县乡尤为明显。据调查,虽然这些地区的义务教育支出已经占到县乡两级财政支出的40%~70%,但仍然远远满足不了教育支出的正常需要,结果是“税不够,费来凑”,向农民乱集资、乱收费、乱罚款甚行。据调查农村税费改革前,在有的地区,农民缴纳的税费甚至高达教育支出的70%以上,结果农村许多地区 “上学难”的现象越来越严重。


表1 1985-2002年在校学生(万人)

年 份 1985 1990 1995 2000 2002

大学生 170.3 206.3 290.6 556.1 903.4

中学生 5092.6 5105.4 6191.5 8518.5 9415.2

其中:初中学生 3964.8 3868.7 4657.8 6167.6 6604.1

小学生 13370.2 12241.4 13195.2 13013.3 12156.7

总数 18632.8 17553.1 19677.3 22087.9 22475.3

资料来源:历年《中国统计年鉴》

表2 1999-2002年全国农村教育经费投入情况

年 份 1999 2000 2001 2002

农村教育经费总投入(亿元) 826.07 919.98 1102.27 1266.04

全国教育经费投入(亿元) 3349.04 3849.08 4637.66 5480.03

农村教育经费总投入占全国教育经费投入比重(%) 24.67 23.90 23.77 23.10

国家预算对农村教育投入(亿元) 533.12 604.00 786.17 989.78

国家预算对农村教育投入占农村教育经费总投入比重(%) 61.84 65.65 71.32 78.18

国家预算对教育投入(亿元) 1815.8 2085.7 2582.4 3114.2

国家预算对农村教育投入占全国预算教育经费投入比重(%) 29.36 28.96 30.44 31.78

教育费附加(亿元) 126.83 115.30 102.88 50.88

教育费附加占农村教育经费总投入比重(%) 14.71 12.53 9.33 4.02

社会集资(亿元) 42.49 33.60 30.53 26.26

社会集资占农村教育经费总投入(%) 4.93 3.65 2.77 2.07

杂费(亿元) 93.83 100.25 112.94 123.79

杂费占农村教育经费总投入(%) 10.88 10.90 10.25 9.78

其它(亿元) 65.80 66.83 69.73 75.33

其它占农村教育经费总投入(%) 7.64 7.27 6.33 5.95

资料来源:李详云《费税改革后的农村义务教育投入:财政学的视觉》,“财政研究”2004.10.;

历年《统计年鉴》

这种状况从教育支出结构中也可窥见一斑。与1996年相比,我国2000年初等教育支出比重为29.4%,下降4个多百分点;中等教育支出为36.0%,也下降7个多百分点;而高等教育支出为25.5%,则上升11个百分点(见表3)。从生均预算内支出(预算内事业费加预算内公用经费)来看,2000年,大学生所占有的预算内教育支出是小学生的19.3倍,是农村小学生的23.4倍;是初中学生的13.6倍,是农村初中生的17.9倍;2003年,大学生所占有的预算内教育支出是小学生的7倍,是农村小学生的8.3倍;是初中学生的6.9倍,是农村初中生的7.5倍,表明经近年来政府的大力调整,差距有所缩小(教育部、国家统计局、财政部关于2003年全国教育经费执行情况调节公告)。但这只是统计数字,实际情况恐怕不容乐观。据人大代表反映,最发达的城市与最贫穷的农村相比,我国的小学公用经费相差50倍,初中相差近92倍。我国政府支出的教育经费本来就紧缺,而这紧缺的资源又大量投入城市,投入城市里的重点大学、中学和小学。全国截至2002年底拖欠教师工资达134亿元,2001年全国30%左右的县的小学生均公用经费不足125元,财政预算拨款不足8元,有的学校因无钱买化学试剂而停止化学实验,因无钱交水电费而只好点蜡烛或煤油灯,由于穷交不起几十元的学费而导致学生辍学,由于工资福利待遇低而导致教师纷纷流失,这些现象均发生在农村(《农村义务教育谁买单?》,新华网2003.3.12.)。

表3 我国三级教育经费支出数额及占教育总经费支出的比例

项目

年份 教育经费总支出(万元) 初等教育(万元) 中等教育(万元) 高等教育(万元) 占教育经费支出比例(%)

初等 中等 高等

1996 22623394 7655924 9630205 3267929 33.8 43.6 14.4

1997 25317326 8349661 10702088 3904842 33.0 42.3 15.4

2000 38490806 10821233 13860405 9831365 29.4 36.0 25.5

资料来源:根据2002年《中国统计年鉴》计算

九十年代末期以来,农村义务教育的问题引起中央和全国人民的高度关注,中央及地方各级政府加大了对农村义务教育的投入,农村义务教育投入格局开始发生一些变化。1999年,全国农村义务教育经费预算内拨款为533.12亿元,占当年农村义务教育经费总投入的61.84%;2002年,全国预算内对农村义务教育的拨款达989.78亿元,占当年农村义务教育经费总投入的78.18%,3年间增加了85%。2002年,中央财政用于农村义务教育的支出为359亿元,占全国财政预算内农村义务教育支出的36.3%。但是,全国财政预算内对农村义务教育的支出占当年政府预算教育总支出的比重只有31.78%,比1999年的29.36%只提高2.42%,农村义务教育经费短缺问题并未得到根本性的改观。

目前农村的教育状况恰如中央党校潘云良教授负责的课题组在《中国农村九年义务教育调查》报告中所揭示的那样:农村义务教育目前处于“贫困、学困、校困、师困、前景贫困”五困之中。


二、农村义务教育困境是“分税制”改革“惹的祸”吗?


目前有一种比较流行的观点认为,农村义务教育困境之所以如此严重,农民的教育负担之所以如此沉重,其主要原因就是九四年“分税制”改革以后,财力集中于中央,事权则不断下放。目前一个被广泛引用的数据是九四年“分税制”改革以来,中央财政收入所占比重由1993年的22.02%上升到52%左右,省级财政收入所占比重,由1994年的16.8%上升到2000年的28.8%(贾康、白景明,2003年)。如前所述,全国政协委员、清华大学教授蔡继明根据相关调查研究得出,县乡两级财政供养人员约占全国的71%,而他们的开支只占21%;中央和省级人员占29%,他们的开支占79%。中央和省级人员的人均开支是县乡两级人均开支的9.2倍。现在全国乡镇一级财政供养人员(包括中小学教师)为1316.2万,而县乡两级这21%的所谓吃“皇粮”开支,其中的60%以上要用于中小学教师工资。只占全国21%的财政收入,却要去解决占全国94%的国土、70%以上财政供养人员的各项支出,特别是要承担8亿多农民的小康建设和1.7亿中小学生的义务教育,其困难和可能发生的状况是可想而知的。

此观点确实是说明现农村义务教育困境的很有说服力的一种说法。但是,此说法却存在一个不好解释的问题,即尽管九四年“分税制”改革以后,从相对比例看,财力确实集中于中央,但各级地方政府,包括县乡政府实际掌握的财力的绝对额却是增加的。以我们的调查为例,广元市市中区财政总收入1991年为1612.3万元,2000年上升到5905万元,人均财力由2413元上升到5865元;通江县可支配财力2001年为15772万元,2004年上升到43488万元(其中绝大部分来自中央和省上的各种转移支付)。在县乡政府实际掌握的财力的绝对额增加的情况下,为什么还会产生农村公共品供给越来越困难的问题呢?

况且,如果我们用历史的眼光看问题,八十年代改革以前我国的财政分配体制也是高度集中的,虽然从统计资料上看,似乎中央的集中程度并不高,但实质性的集中程度恐怕更高,但那时为什么基本上能够提供如义务教育、公共医疗、五保户等农村公共品(尽管是低水平的),而在政府财力已经大大增加的今天却反而不能保证了呢?农村却反而出现相当部分的“上学难“、“看病难”、“五保难”等问题,甚至出现相当部分的农民因此而陷入贫困“陷阱”呢?问题到底出在哪里?

以我们调查的四川安县的教育为例,从统计数据上看,无论是财政教育经费的绝对额,还是财政教育支出占GDP和预算总支出的比重,改革以来均超过改革以前的年份,但改革以前国家的教育经费一直是有保障的。据了解,解放初期,即使财政没有现款,政府也是把粮食拨给学校,以物折款。当时基本没有拖欠过教师的工资,公用经费也有保障,学费也是很低的,并且有助学金,据一位老教师回忆,在60年代初,初中的助学金最高为四元,而当时的学费约两元左右。可以说在当时条件下,一个农村学生,只要愿意上学,基本上是可以完成学业的。但在改革后的今天,安县同样出现教育经费不足,教育收费过高,农村孩子“上学难的问题”。为什么?

表4 安县1950-1976年部分年度教育经费占财政总预算的比例

年度 GDP(万元) 财政预算支出(万元) 财政教育经费(万元) 占GDP的比(%) 占预算的比例(%)

1950  * 24.1 6.54 * 27.1

1957 5555 110.69 41.71 0.751 37.7

1962 5368 170.67 51.31 0.956 30.1

1965 7598 156.86 53.8 0.708 34.3

1970 7050 292.82 62.13 0.881 21.2

1976  * 584 128.06 * 21.9

注:*表示没有数据,GDP按照现价计算。


表5 安县1995-2003年教育经费占财政总预算的比例

年度 GDP

(亿元) 财政预算支出(万元) 财政教育经费(万元) 占GDP的比(%) 占预算的比例(%)

1995 12.38 7799 2760.7 2.2 35.40

1996 14.35 8110 3069.4 2.14 37.85

1997 16.72 8823 3416.3 2.04 38.72

1998 19.02 9648 3371.4 1.77 34.94

1999 20.6 10721 3749.1 1.82 34.97

2000 21.58 12857 4640.6 2.15 36.09

2001 23.53 15035 5296.7 2.25 35.23

2002 26.03 20069 5327.1 2.05 26.54

2003 28.90 21138 5648.4 1.95 26.72


这里面恐怕很重要的原因之一,就是近年来在“教育产业化”的错误思想指导下,教育成本、费用的飞涨大大超过了财政收入的增长,超过了农民收入的增长,使政府财政和农民在现有的财力分配格局和经济发展水平上都难以承担。据资料,我国政府财政性教育支出1991年仅为617.83亿元,2003年就达到3850.62亿元,增长了5.23倍;其中,预算内教育经费由459.7亿元增长到3453.86,增长了6.51倍;同期财政预算支出从3386.6亿元增长到24650亿元,增长6.28倍。由此可见,财政性教育经费,尤其是预算内教育经费的增长与财政预算支出的增长基本上是同步的,而且预算内教育经费的增长甚至超过财政预算支出的增长。但是,同期全社会教育经费的支出却由731.5亿元增长到6208.27亿元,增长了7.49倍,既超过财政性教育经费的增长,也超过预算内教育经费的增长。这种过高的增长显然来自人民群众过多、过重的负担。数据表明,目前我国老百姓负担的教育经费占全社会教育经费的比重甚至高达38%和44%(2003年),而OECD(经济合作与发展组织)国家的平均水平只有12%(刘欣森、彭干梓、戴海:《专家呼吁遏制教育公平性的恶化趋向》,中国青年报,2005年2月2日)。2003年联合国专员托马舍夫斯基在考察了中国的教育状况后认为,中国的教育经费实际上只占全国生产总值的2%。而政府预算只占教育总经费的53%,剩下的47%则要求家长或其它来源填补。比如,课本以前是几毛钱,块把钱一本,现在要三、四元甚至七、八元一本;以前老师的月工资几十元,现在要几百元甚至上千元;以前的教学条件十分简陋,现在的教学条件相对较好,这些成本的上升都将大大增加财政和农民的支出(这还不算以教谋私、以教发财、以教升官、以教腐败所造成的教育费用增长)。比如我们调查,1986年义务教育法颁布以后到90年代初的期间,在安县总的来说学杂费不是很高,95年左右的学杂费小学约在100元左右,初中约在250元左右。但到90年代末期的学费一学期小学就要200元左右,初中500元左右。安县是一个农业县,1995年到2004年农民人均可支配收入增长了125.74%,而学杂费及其他费用的增长大大超过了农民收入的增长。2003年安县农民人均可支配收入为2684元,一个村小学生一年的学杂费占农民收入的比例为14.8%,一个初中生占的比例为44.34%。如此一来农民的教育负担怎能不高。


三、农村义务教育到底应当由谁来“埋单”?


从目前情况看,当前急需解决的是农村义务教育谁来“埋单”,即资金保障机制的问题。过去,长期以来我们将初、中等教育,尤其是义务教育视为是一种地方性的公共品,因此,无论是经费投入,还是具体管理,都主要由各级地方政府负责。如果说,以前由于国家财力有限,加之教育费用不高,由各级地方政府负责初、中等教育,尤其是义务教育还可以应付,并且有利于调动各级地方政府发展教育事业的积极性的话,那么,九十年代以来,尤其是九十年代下半期以来,在不区分各类教育的不同性质,不顾及老百姓的承受能力,片面推行教育产业化的错误思想指导下,随着教育费用的暴涨,各级地方政府,尤其是县乡基层政府越来越难以承担初、中等教育,尤其是义务教育的经费支出,尽管教育经费目前已经成为县乡基层政府最大宗的财政支出项目,尽管县乡基层政府为了发展教育事业可以说已经是竭尽全力,但农村教育经费仍然是严重不足,结果只好通过各种途径向农民转嫁负担,让最贫穷的农民承担承担沉重的教育费用,从而引起广大农民的不满。据资料和调查,2000年我国的义务教育经费78%由乡镇负担,9%左右由县级财政负担,省级财政负担11%,中央财政只负担约2%。目前我国的县乡财政支出中,教育所占的比重最高。就西部地区的一般情况而言,在农村税费改革以前,仅教育部门工资支出一项一般占到乡镇财政预算内支出的60%以上,县乡政府目前以占全国财政20%多的财力负责供养占全国70%的公务员,负责承担占全国小学80%以上的农村小学、占全国中学64%以上的农村初中的义务教育(据国务院发展研究中心的调查,2001年),其艰难程度可想而知。尽管如此,县乡政府的教育投入仍然远远满足不了农村义务教育支出的正常需要,结果是“税不够,费来凑”,向农民乱集资、乱收费、乱罚款甚行。据我们调查,农村税费改革前,在有的地区,农民缴纳的税费甚至高达教育支出的70%以上,结果农村许多地区“上学难”的现象越来越严重,加之近年来教育的“过度市场化”、“贵族化”以及“应试教育”偏向,以及农民子弟上大学的希望越来越渺茫,又使农村出现新的“读书无用论”倾向。尽管在2001年我国为了使农村税费改革顺利推行,并缓解这一日趋突出的问题,将教育经费的供给责任上移至县,并对农村义务教育实行“一费制”,希望以此大大减轻农民的教育负担。但由于各级政府之间教育投入资源配置格局并未发生根本性的改变,因此,问题依然存在。据教育部国家教育督导团2001、 2002年对全国22个省、自治区调查的结果是,从全国农村义务教育总的情况看,义务教育经费总量仍然短缺,拖欠教师工资问题还未得到根本解决,投入体制还需进一步完善。农村中小学校舍建设和危房改造资金的正常投入机制尚未真正建立起来,一直缺乏稳定的资金来源。而在全国大部分地区,农村中小学财政性公用经费仍未得到有效保障,对经济困难学生的资助还未落实。湖北省从2002年秋季开学起对全省29个贫困县农村义务教育进行“一费制”改革试点,2003年2、3月份,记者到蕲春县采访时发现,试行“一费制”半年来,农民负担轻了,但教育经费日见紧张,全县教师流失达800多名,有些村小学只剩下一个“留守”老师。农民对此的总结是:工资没了,老师走了;负担轻了,伢儿荒了。甚至在经济发达地区,如江苏省也出现农村义务教育难的问题。今年“两会”期间,一些代表反映,现在教育缺钱的地方还很多,如农村中小学危房虽然已改造了5600多万平方米,但每年还要新增2100万平方米;拖欠教师工资现象也还存在,仅2004年1月至9月,全国新欠中小学教职工国标工资就有10亿元之多,累计欠发教职工工资高达163亿元。(《政协委员共议教育发展大计 教育投入成热门话题》,新华网,2005年3月7日) 这些事实一再告诉我们,目前这种以各级地方政府,尤其是以县乡为主负责广大农村和占学生大多数的农民子弟的义务教育的经费供给机制已经完全不能满足其需要,已经一再证明农村义务教育的经费供给机制应由目前的以县乡政府为主尽快改变为以中央为主或者以省为主,或者实行以县乡政府具体承办农村义务教育,但经费供给则由目前的以县乡政府为主尽快改变为以中央、省为主。

这样一种经费供给机制安排不光是从实际上看有利于从根本上解决前面所讲的目前县乡政府由于缺乏必要的财力支撑而难以承担起有效供给农村义务教育这一老大难问题,有助于推进农村税费改革,并切实防止农民负担反弹,避免重蹈“黄宗羲定律”的覆辙以外,还有一个农村的义务教育是否真正是地方性的公共品的定位问题。虽然理论上、教科书上都认为义务教育应当是属于地方政府负责供给的地方性公共品,但从我国的实际看,这一理论上的定位可能存在理论上和实践上的问题。从理论上看,义务教育是一种外溢性很强的公共品,在农村接受义务教育的农民子弟在我国现代化发展进程中或早或迟大多数是要转移到外地从事非农产业的,尽管这种必然的转移趋势有利于农民增收,有助于缓解“三农问题”和全面小康社会目标的最终实现,但从当地政府的角度考虑,却是一件花了大量的人力、物力和财力培养人力资本,而成果却大部分被城市和发达地区收获的“出大力收小利”的吃亏的事情。这种人力资本培养上的地区性和受益上的全国性所产生的成本与收益的不对称性必然影响不发达地区县乡政府办教育的积极性,尤其是在这些地区县乡政府财力十分困难的情况下。因此,为了克服这类由于外溢性很强、成本与收益的不对称性所导致的的公共品供给短缺问题,中央政府应当从有利于全国义务教育发展的角度肩负起应当承担的职责,统一负责全国义务教育经费,尤其是农村义务教育经费的供给。从我国的具体实践上看,由中央政府统一负责全国义务教育经费,尤其是农村义务教育经费的供给,一、如上所述,有助于缓解县乡,尤其是贫苦地区县乡基层政府财政困难,减轻农民负担和缓解“三农问题”。二、有助于实现教育公平,缩小贫富差距,创建和谐社会。众所周知,机会公平是达到社会公平的最重要基础之一,而教育公平则是实现机会公平的最重要的基石。最近,在“两会”期间,全国舆论对我国目前事实上存在的由于教育经费资源配置的极不公平极不合理所导致的城乡之间、发达地区与不发达地区之间、义务教育与非义务教育之间的教育机会的巨大差距的质疑,甚至斥之为形成社会不公平、不和谐的“加速器”的批判,以及发达国家缩小两极分化和社会矛盾激化的成功经验,都一再证明在我国由中央政府统一负责全国义务教育经费,尤其是农村义务教育经费的供给,是缩小城乡之间、发达地区与不发达地区之间、义务教育与非义务教育之间的巨大差距,让义务教育的阳光公平地普照全国城乡,实现教育机会公平,缩小贫富差距,创建和谐社会的必要之举。三、有助于转移大量过剩的农业人口,促进现代化进程和全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴的宏伟目标。我国“三农问题”的解决所面临的一个根本性制约因素是人多地少,因此,农业现代化的发展和农民富裕所要解决的突出矛盾之一,就是如何大量转移数以亿计的低素质的农民。从全国来讲,我国要实现全面现代化的宏伟目标,也同样面临人口太多,资源短缺所产生的人口巨大压力问题。但从另一个角度考虑,由于人是生产力诸要素中最具活力的因素,只要我们通过恰当的手段将目前庞大的人口负担转变为巨大的人力资本,其前景应当说是不可限量。日本、新加坡等国家的发展证明了这一点。国内外的实践告诉我们,这一转换的重要手段应当说非教育莫属。这实际上说明教育,尤其是义务教育在我国现代化建设中的重要地位。据《中国教育与人力资源问题报告》披露,我国人力资源的基本现状是,整体国民素质偏低,中高级层次人才严重缺乏,人力资源整体水平与发达国家和新兴工业化国家相比存在较大差距,劳动力整体文化素质不能适应现代化发展的需要,城乡、地区间的不均衡性十分突出。2000年我国15岁以上人口中仍有文盲8699.2万人,其中3/4分布在农村。农业劳动人口人均受教育年限仅为7.33年,而城市是10.2年。城市、县镇和农村之间受教育水平的人口比例为:具有大专及以上受教育水平的人口比例是20:9:1;受高中教育的人口比例是4:3:1;受初中教育的人口比例是0.9:1.01:1;受小学教育的人口比例是0.37:0.55:1。2000年我国从业人员中,具有初中和小学教育水平的人员占75%左右,其中仅受过小学教育的占33%,接受过高中和中等职业技术教育的占12.7%,接受过高等教育的只占4.7%。2000年农林牧渔业从业人员的平均受教育年限仅为6.79年,初中及以下教育水平的人超过95%,而日本同期从业人员的平均受教育年限为10.67年。1997-1999年我国农业劳动生产率仅是日本的1.03%。应当看到,以上所公布的我国人口受教育程度还只是书面上的统计数据,如果考虑我国的实际教育状况,恐怕差距会更大。这既是包袱和压力,并说明我们再依靠目前这种以县乡为主的农村义务教育经费供给机制已难以为继,同时也蕴藏着巨大的潜力和机会,当然,要想实现这种根本性的转换,其前提条件之一,就是将义务教育,尤其是农村义务教育作为全国性的公共品对待,建立中央或省为主的全国公平的义务教育经费供给机制。

顺便说一下,近年来我国之所以普遍出现农民工子弟在城市里入学受到的种种不公正待遇和歧视问题。人们对此的看法是现行的不合理的城乡二元体制所造成的,而我们认为,之所以出现这一问题,除了现行的不合理的城乡二元体制以外,还有一个重要原因,就是目前这种以各地为主的自己负责的教育经费供给机制。试想一下,在目前这种以各地为主的自己负责的教育经费供给机制下,如果大量接收外地的农民子弟入学,势必大大增加当地的教育经费支出,而教育支出的增加,又必然相应地减少当地可用于其它方面支出的财力,作为理性的当地政府自然会通过各种途径限制外地农民子弟入学,缩小这方面的开支。因此,义务教育经费实行中央或省为主的经费供给机制,有助于打破目前这种以各地为主的自己负责的教育经费供给机制所造成的地域封锁,有助于克服目前存在的城市中对农民子弟上学的种种不公正待遇和歧视问题,为农民大规模转移创造教育方面的良好条件。

当然,这样一种义务教育经费供给机制的重大转变必须与国家财力,尤其是与中央财力的实际供给能力相适应,而不能急躁冒进,实施的步骤可以考虑先贫困地区的农村,后全国农村,最后城市;或先农村,后城市。据教育部政策发展研究中心和一些专家测算,我国现在每年只要多投入500亿元到600亿元就可以在全国农村实行义务教育阶段的免费教育。亚洲开发银行最近一份报告称,全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育,除了发达国家以外,亚洲绝大部分国家,包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。我们目前每年税收增长4~5千亿,应当说国家或者中央完全有能力解决农村义务教育经费短缺问题。事实上农村义务教育问题已经引起中央的高度重视,中央一再表示,今后新增的教育经费应当主要向农村和不发达地区,尤其是贫困地区的义务教育倾斜。据资料显示,1999年,全国农村义务教育经费预算内拨款为533.12亿元,占当年农村义务教育经费总投入的61.84%;2002年,全国预算内对农村义务教育的拨款达989.78亿元,占当年农村义务教育经费总投入的78.18%,3年间增加了85%。2002年,中央财政用于农村义务教育的支出为359亿元,占全国财政预算内农村义务教育支出的36.3%。2004年,除一般性转移支付、工资性转移支付、税费改革转移支付中用于教育的支出和教职工专项补助的50亿元资金外,中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到100亿元,比2003年的58亿元增长了72%。2005年的“两会”期间,温总理在政府工作报告中向世人庄严宣告“从今年起,免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费;到2007年在全国农村普遍实行这一政策,使贫困家庭的孩子都能上学读书,完成义务教育。”可以预见,只要我们矢志不移地发展下去,在全国农村乃至全国城乡统一实行免费的义务教育的那一天将为时不远。

此外,我们还要看到,要根本改变目前农村义务教育的落后状况,不仅仅是中央和省上要加大投入,解决农村义务教育经费严重不足的问题,还有一个公共教育资源在城乡之间、地区之间、义务教育与非义务教育之间、一般文化教育与职业技术培训之间的公平合理配置问题,这实际上就涉及到需要我国的教育主管部门尽快转变错误的教育理念,真正树立“以民为本”,培养千千万万社会主义现代化建设人才的科学教育观,即,尽快从根本上扭转目前这种重城市,轻农村;重非义务教育,轻义务教育;重少数重点“贵族”学校,轻一般学校;重“应试教育”,轻素质教育和职业教育的错误倾向。

2005.4.

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