任进:城镇化、城市治理与法治

选择字号:   本文共阅读 418 次 更新时间:2013-06-19 16:57:16

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任进  

  

  [摘 要]城镇化进程中涉及经济、社会结构和利益格局的调整,往往导致社会矛盾增加甚至群体性事件发生,城镇化也使地方政府公共服务和社会管理的职能增加、责任加大。如何处理改革创新与城市依法治理的关系,是城镇化面临的新课题。中国特色新型城镇化是一项系统工程,需要发挥市场配置资源的基础性作用和各级政府的作用,需要重视法治的规范和保障功能,也需要研究总结城镇化发展和城市治理的经验教训。

  [关键词]城镇化;城市治理;法治

  [中图分类号] D92 [文献标识码] A

  

  党的十八大提出,坚持走中国特色新型城镇化道路,推动城镇化和工业化、信息化、农业现代化协调发展。中国特色新型城镇化是一项系统工程,需要发挥市场配置资源的基础性作用和各级政府的作用,需要重视法治的规范和保障功能,也需要总结城镇化发展和城市治理的经验教训。

  

  一、城镇化与城市治理模式

  

  (一)城镇化与城市化

  在我国,“城镇化”与“城市化”的概念不同。根据1989《城市规划法》,“城市”是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇,但该法被2007《城乡规划法》取代,“城市”的法定定义已不存在;而且城镇化将“镇”单列出来,强调中小城市和镇的地位。因此在我国,应更多使用“城镇化”概念,但在国际比较和研究中仍可使用“城市化”提法。

  一般认为,城镇化是指伴随工业化的发展,非农产业持续向城镇集聚、人口向城镇集中、乡村向城镇转化、城镇数量和规模不断扩大、城镇生活方式和城镇文明逐步传播扩散的历史过程。

  改革开放以来,随着经济持续快速发展,我国城镇化取得很大进步,城镇化率由1978年的17.9%上升到2011年51.3%,但是我国城镇化仍然滞后,给经济、社会的持续、快速、健康发展带来了一系列的问题。因此,促进城镇化健康发展,是我国现代化建设的历史任务。

  (二)国外城市化和城市治理模式

  从工业革命以来的人类发展史看,一国要实现现代化,在推进工业化的同时应同步推进城市化。西方国家的城市化率,一般在75%~80%,甚至更高,但由于各自不同的经济、政治状况,各国形成了不同的城市化和城市治理模式。

  1.由市场主导的松散型城市化和城市自治:以美国为例

  美国是市场经济的代表,也是典型的联邦制国家,其一贯坚持由市场主导调节经济,在城市化中也由市场占主导地位,并实行城市自治。经过一百多年来的发展形成松散型的城市化,联邦和州政府一般较少进行干预或调控。

  美国殖民地时期城市沿袭英国近代教区、自治城市和特区模式。从19世纪末到20世纪70年代,伴随工业化的快速发展、对西部地区的开发和对郊区的扩张,美国城市化率在1970年已超过70%。此后,城市化增速放缓。目前,美国城市化水平已经超过90%,但人口密度偏低。

  美国行政区划分为三级:联邦、州和地方。州以下地方单位,有县、市、乡、镇、市镇、村镇等。美国实行家乡自治(home rule),其中,市是当地居民为地方的利益与便利和办理地方事业,经州特许或由州法规定而成立的,通常享有比县更多的决策权和自治权,提供更广泛的服务。美国城市自治政府体制大致有三种:市长-议会制、议会-经理制、委员会制。

  2.政府调控下的集聚型城市化和城市自治:以西欧为例

  西欧国家的城市化依然建立在市场机制的基础上,只是相比美国,西欧国家侧重采用集聚型城市化模式,政府运用规划、法律有效地引导、调控城市化的发展。

  在英国,产业革命后,随着工商业的迅速发展,大量农村人口涌入城市;在工商业发达的地区,形成许多新的城市中心。1835年英国议会通过《城市法人法》,城市成为“自治法人”;1909颁布的《住宅与规划法》是世界上第一部城市规划法。以后,由于人口向伦敦及其他大城市高度集中,1972年制定《地方政府法》,1963年制定《伦敦政府法》,以后不断修改。英国城市结构,在英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰不尽相同,城市自治政府包括议会及其执行机关,市长多由市民直接选举产生。

  法国的领土单位是:大区、省、市镇、海外领地和具有特殊地位的地方单位。法国城市化较晚,但发展较快,且注重与农业现代化结合。法国与市镇有关的法律,主要是1884《市镇法典》及其修改。法国市镇具有独立的公法人资格,享有自治权,市镇设议会由市民直接选举产生,并设市镇长作为执行机关。除巴黎等少数区域外,大多数市镇的法律地位相同。2003年修宪后法国国家结构形式为分权单一制,市镇自治权有所扩大。

  德国作为联邦制国家,最初是历史上城邦君主之间的联盟, 1871年实现了民族统一,开始步入工业化和城市化快速发展的轨道。在德国,除柏林、不来梅和汉堡三个城市州外,各州地方政府的主要区域单位是乡镇和县(市)。由于德国独特的地理环境,大部分乡镇在德国是指城市化的区域;县主要存在于农村地区;地位较为重要、且居民人数超过10万的县,称为城市县。在巴伐利亚等州,相当于县的区域称专区。《联邦德国基本法》第28条明确规定实行乡镇自治,但各州的城市自治政府体制不尽相同。

  (三)政府主导与市场基础性作用相结合:我国城镇化特点

  我国城镇化具有长期性、艰巨性和复杂性等特点,这要求我国从实际出发,积极稳妥地走出一条中国特色城镇化道路,做到公平共享、集约高效、可持续。政府有效调控与市场基础性作用相结合,是我国推进城镇化的一大特色和优势。

  城镇化过程是一个经济发展过程,而且是一个涉及到自然资源、生态环境、公用事业、社会管理和行政管理等问题的综合过程。大多数国家的城市化过程中,市场机制起主导或重要作用,但政府不可或缺,也要发挥引导、规制、规划等作用,但在我国城镇化中,政府扮演着更重要的角色,特别是各级地方政府,拥有比西方国家地方政府更广泛的职能。

  但是,城镇化的过程涉及生产要素集聚和更高效率配置,还必须充分发挥市场配置资源的基础性作用,不能违背市场规律和城镇化发展规律,以行政方式、长官意志拔苗助长、“人为造市”,违法损害群众权益。另外,社会力量和公众在城市治理中的作用,也不能忽视。

  

  二、政府在推进城市(镇)化中的作用

  

  我国实行不同于西方国家的政治体制、国家结构形式和地方制度,推进城镇化、城市治理也具有中国特色,但西方国家重视依法推进城市化和治理城市等做法值得研究、关注。

  (一)域外经验:以德国、日本为例

  德国在推进城市化过程中的先进理念与治理经验,表现在以下几点:一注重区域协调发展。《联邦德国基本法》第106条规定,德国应追求区域平衡发展和共同富裕;二大中小城市合理布局;三重视城镇规划,强调功能完整、公共设施建设立足长远、专家和公众参与;四突出特色产业支撑,城市规模大小不等,但各有特色;五关注文化遗产、环境保护,注意人口社会融合。

  日本作为“二战”后首个实现工业化的亚洲国家,其城市化的经验值得关注。1945年日本战败时城市化率只有28%,到2011年,日本的城镇化率为91.3%。日本的城镇化进程,主要是依靠工业化的推动,政府在城市化过程中也发挥了重要作用。日本政府的做法,一是针对大城市带发展过于集中而中小城市和农村地区出现“过疏化”的现象,投入大笔资金进行基础设施建设,促进了中小城市和农村地区的发展;二是日本国会制定了《向农村地区引入工业促进法》、《新事业创新促进法》及《关于促进地方中心小城市地区建设及产业业务设施重新布局法》等法律,通过工业化和城市化发展,引导农村人口向周围城镇集中;三是先后制定和实施五次全国综合开发计划,较好地解决了各地区发展不平衡的问题;四是合并市町村;五是地方公共团体根据《城市规划法》制定城市计划,实行街区土地划分整顿、城市再度开发等城建措施。都道府县及政令指定市政府首长将城市中需要进行综合整建、开发、保护的区域指定为城市规划区域(包括街区化区域和街区化调整区域),在指定区域内开发建设,须报请都道府县或政令指定市、核心市或特例市政府首长批准;城市规划由地方公共团体首长拟订,并通过举行公开的听证会、公开城市规划草案及经过各都道府县设置的城市规划审议会讨论通过。日本过度城市化也带来了一系列问题,近年来速度在放慢,但预计今后城市化会继续发展。

  (二)我国地方政府在推进城镇化中的职责

  我国《宪法》、《地方组织法》等规定了地方政府的广泛职权;《城乡规划法》和《土地管理法》等,对城乡规划和土地规划的体系、编制主体、管理主体、审批主体和许可制度等有明确规定,其他法律法规也有相关规定。地方政府全面履行政府职责,在推进城镇化中承担重要角色。

  一是科学编制和实施规划。地方政府按城镇空间合理布局的要求,编制促进城镇化健康发展规划,做好与土地利用等规划的衔接,并对规划实施进行监管。

  二是促进基础设施建设。统筹市政公用设施建设,提升基础设施水平,扩大城市绿化面积和公共活动空间。

  三是发挥产业支撑作用。着力优化产业布局,改造提升传统产业,培育壮大新兴产业,提高城镇服务业比重,支持高新技术产业,加快发展现代服务业,提升吸纳就业人口的能力。

  四是加强资金支持,拓宽融资渠道。地方政府可安排专项资金用于城镇化建设,并合理确定各项财政支出的比例;建立多元化的地方政府融资渠道,广泛吸引社会资金支持城镇化建设。

  五是做好保障工作,落实配套政策。改革户籍管理,消除户籍管理对农民进城落户的限制,消除农民享受城镇公共服务的障碍;建立城乡一体化劳动力市场,提高农民从事二三产业就业能力;统筹城乡社会保障,实现城乡社会保障衔接;加强城镇住房保障;合理调整行政区划,适度合乡并镇、撤乡设镇、撤乡镇设街道、撤县设市(区)。

  六是加强组织领导,落实责任。地方政府是城镇化工作的责任主体和实施主体,推进城镇化应纳入对政府工作绩效评估考核体系;设立推进城镇化健康发展领导小组,协调解决有关问题。

  

  三、在推进城镇化进程中坚持创新与依法治理的统一

  

  中国特色新型城镇化,是顶层设计和基层探索的有机结合,一方面,要重视中央政府的总体规划和宏观指导,另一方面也要鼓励地方政府探索创新。近年来,出现过各种新型城镇化的改革尝试,如天津模式、成都模式、广东模式、江苏模式和浙江模式等。

  (一)财税改革和城市治理创新

  上述地方的改革尝试涉及城镇规划和土地规划、基础设施建设、产业布局、财政资金和融资、人口就业等各项保障以及城市治理体制等内容,其中不容忽视的问题,包括如何在城镇化进程中,做好财税体制改革、如何实行城市治理创新等。

  推进财税体制改革,有利于形成城镇化科学发展的激励机制。我国地方政府财政收入主要是地方税收(资源税、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、车船税、印花税、耕地占用税、土地增值税等),中央与地方共享收入中地方分享的增值税、所得税等,营业税主要是地方税收;另一来源是土地有偿使用收入、教育费附加以及排污费、城市水资源费等;其他还包括罚没收入以及上级政府补助等。按照财源与事权相匹配的财税体制,应提高市镇财政能力;调整支出结构,将更多资金投向公共服务和社会发展领域;合理确定土地出让收入分配比例,将其纳入公共财政进行管理,提高使用效率,减少城市政府对土地财政的依赖;探索实行城市政府发债制度,并在条件成熟时试点城市地方依法决定和征收地方税。

  走中国特色的城镇化道路,应当重视城市治理创新。城镇作为具有相对独立地位的地方区域,应享有更多自主权,在管理上可探索实行市县分治,使之有别于普通行政区划,并在城市政府的职能履行和机构设置上更多体现城市的特点;要简化行政层级,适时适度调整城镇规模和管理幅度;推动城市政府职能归位、服务职能下移;创新社区管理和社会组织管理体制;涉及规划、行政区划调整、环境、住房、社保等与居民密切相关的重大决策,须听取居民意见。

  (二)依法推进城镇化进程

  根据依法行政的基本要求和2010年国务院《关于加强法治政府建设的意见》和党的十八大提出到2020年“实现基本建成法治政府”的目标,各级政府特别是地方政府在推进城镇化进程中应做到组织适格、职权有据、行为法定、程序正当、高效便民和权责统一。

  《地方组织法》明确要求:“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”。地方政府能否切实做到依法行政,很大程度上决定着城镇化健康发展的进程。2008年5月国务院发布《加强市县政府依法行政的决定》,提出加强地方政府依法行政的主要任务和措施。

  城镇化进程中涉及经济、社会结构和利益格局调整,往往导致社会矛盾增加甚至群体性事件发生,城镇化也使地方政府公共服务和社会管理的职能增加、责任加大。如何处理改革创新与城市依法治理的关系,是城镇化面临的新课题。各级城市政府及领导者要正确看待城镇化进程中社会环境的新变化,准确把握改革发展稳定的新形势,及时回应公众的新期待,综合考虑城镇化发展速度、改革力度和公众可接受程度,注重协调利益关系,特别是不能为一时一事的解决而突破法律法规和政策底线,引发新的攀比和矛盾纠纷。

  为保障城镇化健康发展,还应随着城镇化的需要适时出台、修改相关法规、规章和规划,在法治框架下推进改革,防止城镇化的随意性。

  

  来源:行政管理改革2013年第6期

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