黄志雄:司法权威与宪政改革

选择字号:   本文共阅读 672 次 更新时间:2012-11-19 14:03:01

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黄志雄  

  

  为什么宪政推进困难?司法权威低落,国民对法律丧失信心,难以形成法治氛围是重要原因。宪政的相互制衡的三个角——立法、行政、司法,其中立法、行政问题不大,主要问题在司法上,因为司法职能的塌陷,导致宪政大三角难以支撑起来。所以,通过司法改革,树立司法权威,是我国宪政改革不可缺少的一环。东亚国家转型的经验也表明,在人治色彩强烈的儒家社会,树立公众对司法的信心是司法改革最迫切需要解决的问题。

  

  一、当前司法权威的低落

  

  司法权威主要体现在两个方面:一是司法裁决应当得到普遍的认同或者服从,二是做出裁决的司法机关强大有力,司法人员具有崇高的威望,受到社会普遍尊重与信任。然而,我国司法权威这两个要素都缺失。不仅司法裁决得不到认同或服从,而且司法机关弱小无力,司法人员不被尊重,人身与职业没有保障,与司法权威的要求相差甚远。

  从近年的一些实例,我们可以看出司法权威缺失的情况:

  首先是,司法裁判不被认同,涉诉信访案件居高不下,引起所谓的司法信访化现。据统计,2010年,全国法院共接待处理申诉、申请再审的群众来达106.67万人次,审结申诉和申请再审案件130742件。

  其次是,司法裁判不被服从,生效法律文书执行难。主要体现在民商事、行政执行案件。全国法院每年生效的判决有70%以上,得不到当事人的自动履行,需要申请法院强制执行。在执行实践中,被执行人在收到法院执行通知后自动履行的几乎没有,而所谓的“自动履行”几乎都是经过执行人员以强制手段为后盾而告知利害关系(做思想工作)后,被执行人才予履行的。

  另外还体现在,司法机关弱小无力,法官职业缺乏保障,蒙冤受屈屡见不鲜。一方面,法官往往会因未按领导意图办案被调离、革职,比如,河南法官李慧娟因“种子案”被撤销审判长资格。另一方面,民众对司法不信任,导致当庭袭击法官的事情屡有发生。

  尤其值得关注的是,改革开放三十多年来,司法机关人员的整体素质得到根本性的提高,案件裁判的正确率,也即司法公正,与上个世纪七十年代末相比,具有长足的进步,然而,司法裁判却越来越不被服从。这个悖论的发生不得不引起我们的深思与检讨。

  

  二、司法体制弊端与司法权威缺失

  

  司法权威说到底是国家政治权威的一部分。中国封建社会的司法,由于专制的暴力性,使民众因惧怕而产生服从。当今世界法治国家的司法,则是建立在民主政治基础之上,不是应用专制的暴力与恐怖,而是以国家强制力为后盾,采用一整套令人信服的程序设计与保障,构建起现代司法制度,从而使司法裁决得到普遍的服从。

  万鄂湘教授曾指出,现代法治国家司法制度具有六个共同特点:独立性、中立性、职业性、统一性、公开性、权威性,而司法的权威性,正是由司法的独立性、中立性、职业性、统一性、公开性五个特点所决定的,当前中国司法在独立性、中立性、统一性、职业性、公开性存在严重缺陷,是导致司法权威没落的体制原因。

  

  (一)司法机关独立性的缺陷

  

  《宪法》第一百二十六条规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。从宪法的立法层面看,我国的政治体制是在党的领导之下,在实行人民代表的制度基础上,司法与行政各自独立。但从现行的国家权力配置层面看,司法根本无法独立于行政。政府班子成员一般有三个人在党内兼有职务,正职是党委副书记,常务副职是常委,还有一个副职是党委政法委副书记,这三个人都可以视为司法机关的领导,可以发号施令。

  司法机关从属于行政机关的另一个重要原因是,司法机关的经费问题需要同级政府拨付。汉密尔顿说:“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。在任何置司法人员的财源于立法机关的不时施舍之下的制度中,司法权与立法权的分立将永远无从实现。”汉密尔顿这段论述立法与司法机关的关系,同样适用于行政与司法的关系。当司法机关的经费依附行政机关的拨付时,也就等于行政机关对司法机关有了控制权。

  在刑事诉讼中,我国采用的并不是以审判权为中心,而是以侦查权为中心。侦查机关具有自行拘留与实施逮捕的权力,起诉机关具有批准逮捕的权力,而审判机关虽然在法律上被赋予也有决定逮捕的权力,但在刑事诉讼实践中,因为程序上侦查、起诉在先,审判机关几乎无需行使决定逮捕权。司法机关对行政机关在运用刑事强制措施上,无法审查。近几年来,公安局长兼任同级党委常委,或者政府副职,有的局长还兼任政法委书记,统领政法各部门,实质上加强了以侦查作为刑事诉讼中心的做法。在公安机关布置的刑事专项“治理”或“斗争”中,法官往往只是一个“提前介入”者,或者“积极配合”者,而不是独立的裁判者。

  通过以上分析,我们知道,在宪法层面,我国实行的是在党的领导之下,人民代表的制度基础上,司法与行政各自独立;在国家权力的实际运行中,司法依附于行政,处于从属地位;在现行的司法体制之下,作为司法机关的法院,还要接受行政(侦查)机关的指挥,与起诉机关的监督,审判权与侦查权、检察权相比,处于弱势地位。这就是当前司法机关所处的实际地位。

  

  (二)司法中立性的缺陷

  

  司法没有独立性,就必然缺乏中立性。司法中立性,要求诉讼的基本框架是,以裁判者为中心、由原告(或控方)被告(或辩方),组成等腰三角形,裁判者与原、被告处于等距离,不偏不倚,处于中立地位。处于中立地位的裁判者做出的裁判,自然容易得到双方当事人的认同与服从。

  然而,由于司法独立性的缺陷,在刑事诉讼中,司法机关要听命于侦查机关的指挥,接受检察机关的监督,以裁判者为中心,变成为以侦查与起诉联合起来的控方为中心,等腰三角形的形状受到严重扭曲。

  司法中立性的内在缺陷,表现在外时,就是忙于保护一部分人的利益。金融部门将金融业务搞成一团浆糊,呆账烂账一大堆,法院就应当优先清理金融案件;三农问题突出,影响社会安定稳定,就抓紧审理维护农民利益的案件。地方为了发展经济,也提出司法应当重点保护的重点企业、招商引资项目。此外,司法机关还得重点办理各级领导机关、领导个人批示的案件、可能上访案件,可能引发群体性事件的案件等等。这样一来,司法机关的总是在忙于保护一部分人的利益,沦落成了一部分人的保护伞,中立性彻底丧失。

  

  (三)统一性的缺陷

  

  司法统一性的缺陷,表现为司法权地方化与司法权实质上并非由司法机关统一行使。在我国,司法机关的经费采用四级保障制,四级法院的经费,由相应的四级行政机关予以保障。这种司法经费保障体系,使得司法机关对行政机关的依附,不仅体现在最终的国家层面,而且也导致各级司法机关对各级行政机关的依附。在这种体制下,司法权被各级地方政府切割得支离破碎。

  司法权的统一性缺陷还体现在审判权在实质上并非由法院统一行使。近年来,地方各级人大常委会,就个案问题的监督力量呈现强势趋向,个别地方人大还专门出台了个案监督的规范性文件。在实践中,人大在对个案的监督过程中,经常提出比较具体的意见,表面上让法院依法办,实质上还是要按人大的意见办。人大实质上对某些具体案件行使了最后司法权。

  

  (四)法官的职业性缺陷

  

  九十年代之前,司法机关工作人员多是退伍转业军人,严重缺乏专业素质。近几年,国家实行统一司法考试之后,情况有所好转,法官素质有了根本性提高。然而,与法治发达国家相比,我国的法官队伍过于庞大,过于年轻缺乏经验,不具有令人信服的威望。

  当前的法官职业化建设,仍然存在一种可笑的悖论,担任助理审判员要经过严格的司法考试,而对正副院长的法律素养要求就比较含糊。这种对素质要求与工作分工的两分法,造成了这样一个局面,对审理简单案件的人要求法律素养较高,而对决定重大疑难复杂案件的人倒是无需法律素质较高。所以,尽管目前各级法院花费了大量的精力,在司法公正上取得了长足的进步,但法官职业在公众的心目之中,是否具有专业性仍然还是一个问题。

  

  (五)司法活动公开性缺陷

  

  从目前情况看,开庭公开、宣判公开,司法的公开性是有了很大的进步,公开性相对于独立性、中立性、统一性、职业性,在缺陷上并不是非常严重。但与法治国家的司法公开相比,我国司法活动的公开性,仍然存在明显的缺陷。一个缺陷是应当公开而没有公开,判决不能令人信服。比如,在取证方面,刑事诉讼由于以侦查为中心,侦查机关没有出庭公开作证,当被告或者辩护人提出侦查证据来源不合法,或者证据来源系刑讯逼供所取,就无法公开进行质证。

  现代司法权威建立的基础是司法的独立性、中立性、职业性、公开性、统一性。现行的司法体制在“五性”上多有严重缺陷,致使司法权威没落。而独立性缺陷,对司法中立性、统一性、公开性、职业性带有根本性的影响,而中立性、职业性、公开性的缺陷,导致民众对司法权威缺乏认同。

  此外,由于代表司法权威的外在物质的缺乏,比如基层法院没有规范的审判法庭,甚至负债累累,拖欠工程款,拖欠汽油费、维修费,诚信信誉扫地,更遑论权威。

  

  三、司法体制改革与司法权威的拯救

  

  党的十七大第一次将司法权威与司法公正、司法效率并列写入党的文件,提出要建设公正高效权威的社会主义司法制度。权威、公正、高效成为司法机关面向21世纪的主题。时至今日,司法机关通过30多年的努力,在司法公正与司法效率上有了明显的提高,权威成为比公正高效更加重要更加急迫的现实问题。没有司法权威,司法的公信力将是空话,对行政权的监督将无从落实。

  司法权设置的初衷就是用于监督立法权与行政权,让立法不能违宪,行政不能违法。从这点意义上,司法活动被视为社会正义的最后一道防线,当司法没有权威或者权威正在逐渐削弱渐趋没落时,意味着最后这道防线必将消失或者形同虚设。拯救司法权威,就是守住社会正义最后这道防线,是这个国家宪政实现的基本的保障。

  关于通过司法改革树立司法权威,理论已多有精辟见解,归纳起来主要有建立精英法官队伍,逐级选拔法官,提高法官经济待遇;废除再审制度,建立三审终审制;司法独立、司法权由法院统一行使;人大要正确行使监督权,不能对个案进行监督,尤其不能将人大变成各级地方的实际终审法院等等。除这些意见,在现行的政治体制之下,我还应可以采取以下几条措施:

  

  (一)落实宪法立法规定,形成司法实际独立于行政的局面

  

  1、加强司法机关在党内的地位。司法机关与国家任何机关一样,必须坚持党的领导。在当前的政治体制之下,一个国家机关的地位如何,集中反映在党内的地位。针对这种状况,提高司法权威的最能迅速见效的途径就是提高司法机关的党内地位。宪法规定,国家的基本制度是人民代表大会制度,在人大之下设立政府、法院、检察院。据此,可以在地方各级党委书记兼任人大常委会主任的前提之下,政府、法院、检察院的正职兼任党委副书记。司法机关在党内地位的提高,既是落实宪法规定的国家权力结构框架模式,又能在政治上形成独立于行政机关的局面。

  2、司法经费由立法保障。司法机关对行政机关的依附,很大程度上是因为司法经费、法官工资依附于同级政府拨付。司法机关要独立于行政机关,必须在经济上独立。具体办法可以分成两步,第一步,基层法院与中院的经费,由省里统一保障;省院经费由中央保障。第二步,四级法院的经费统一由全国人大通过预算拨付,形成司法机关在经济上不依附于行政机关,从根本上摆脱行政机关的干预。

  保障司法机关的业务经费,当务之急就是为基层法院解困。目前,一些地区的基层法院经费紧张,法官工作偏低,不能按时发放,队伍不稳定,甚至因为基础设施建设负债累累,被新闻媒体曝光,信誉扫地,严重损害司法权威。及时为基层法院解困,是挽回受到损害信誉,维护司法权威的急切问题。

  

  (二)在立法层面,扩大司法审查权,形成司法对行政进行有效的监督。

  

  1、修改刑事诉讼法,形成以审判为中心的刑事审判模式。以审判为中心的刑事审判模式,是经过各国证明行之有效的模式,是落实诉讼等腰三角形规则这一诉讼客观规律的惟一模式。庭审过程,侦查部门应当出庭作证,接受法庭调查,并就指控证据及合法性来源做出陈述,进行质证。只有实行以审判为中心的刑事诉讼模式,才能保证司法机关的中立性。刑事司法裁判才能得到比较广泛的认同。

  此外,根据等腰三角形的诉讼规则,在民事、行政诉讼中,检察院应当退出以支持一方当事人为目的的抗诉角色。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《改革内参·高层报告》2012年第8期

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