马岭:议会预算议决权的性质分析

选择字号:   本文共阅读 624 次 更新时间:2012-07-20 10:08:55

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  内容摘要:议会预算议决权不是立法权,预算是一种非规范性法律文件,它有法律效力,但其效力在法律之下;对政府的预算议会有权审查并决定通过或不通过,这在权力性质上并不属于“监督权”,而是“决定权”,预算的内容是政府不能自己决定而只能由议会决定的。如果将议会预算权的性质确定为监督权而不是决定权,意味着预算的决定权在政府手里而不是在议会手里,这无疑降低了议会的作用。我国应先将人大的预算议决权作为“监督权”加以落实,然后再实现其“决定权”功能。

  

  关键词:议会 预算议决权 立法权 监督权 决定权

  

  预算议决权是当今世界各国宪法赋予议会的职权之一。[1]如瑞士宪法第85条规定:“属于两院权限的主要事项如下:……(十〉确定国家年度预算,批准国家决算及颁布发行公债的法令”;意大利宪法第81条第1款规定:“两院每年批准政府所提出的预算和决算”;日本宪法第86条第1款规定:“内阁编造每一会计年度的预算必须向国会提出,经其审议通过”;大韩民国宪法第54条规定:“①国会审议和确定国家预算案”;我国宪法第62条规定:“全国人民代表大会行使下列职权:……(十)审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”;等等。

  关于议会预算议决权的性质,学界有不同看法。有学者将其视为立法权,如在论及议会职权时,将议会的财政权(包括但不限于预算议决权)放在立法权中加以论述;[2]也有学者认为它属于议会的监督权,如将议会议决预算、决算等权力视为一种“财政监督”;[3]还有学者将其定性为决定权,如“议会对于政府所提预算,有决定之权力,则为预算议决权。”[4]“国家的收入及支出,每年以预算的形式向国会提出,并由国会审议决定,这是近代国家通行的重大原则。”[5]日本学界围绕预算的性质,形成了“承认说”(议会对政府表示“赞同”、“承认”)、“国法形式说”(将预算视为“与法律并列的国法形式之一”)、“预算法律说”(认为“预算是规范政府有关行为的法律规范”)等。[6]笔者认为,其中“承认说”是将议会预算权的性质基本等同于决定权;“国法形式说”(通说)大体上是将其视为特别立法(与法律“并列”意味着不同于法律,“国法形式之一”意味着是国法之一种);“预算法律说”是将预算议决权的性质等同于立法权。也有学者认为议会的预算议决权兼有各种权力属性,不宜归类于哪一种权力,如认为议会的财政权“实为议会监察行政机关的最大利器,但严格言之,又不能完全以一种监察权视之,与议会通常的立法权也不完全相同,此种职权,应视为议会的一项特殊职权。”[7]有学者在论述议会职权的种类时,认为包括三类,依次为“立法权、预算权、监督权”,[8]即认为预算权是与立法权和监督权并列的、同时也是独立于它们的议会三大职权之一。还有学者认为议会的财政权具有立法权和监督权的双重属性,“它既有立法权的性质——因为国家财政预算与征税方案一般采取特别立法的形式,又有监督权的性质——因为议会对行政预算和拨款的控制也意味着对行政权力本身的控制。”[9]

  

  一、议会的预算议决权是立法权吗?

  

  有日本学者指出,“在欧美各国,通常预算与法律没有区别(如,联邦德国《基本法》第110条、《法兰西共和国宪法》第34条、《美国联邦宪法》第1条第9款⑦”。”[10]但笔者认为,这些国家宪法的这些条文规定并不能说明“预算与法律没有区别”,而只说明预算须由法律规定,或预算与法律在形式上有极为相似之处。如法国宪法第34条规定:“法律规定关于下列事项的基本原则”,其中之一为“根据组织法所规定的条件并且服从其保留规定,财政法确定国家的财政收入和支出。”美国宪法第1条第9款⑦规定:“除根据法律规定的拨款外,不得从国库提取款项。一切公款收支的定期报告书和账目,应不时予以公布。”德国基本法第110条规定;“预算于财政年度开始前,以法律规定之。”在挪威、芬兰等国家,国家预算以特别决议的形式通过。[11]事实上法国等国确实“把财政问题是按照特别立法来看待的。法国59-2号组织法对财政法的内涵作了界定:‘下列法律具有财政法的性质:年度预算法及其修正法、决算法。’”[12]这里的问题是,什么是特别立法?特别立法是法律吗?预算法案作为特别立法究竟“特别”在什么地方呢?

  众所周知,立法权是议会制定、修改、废除法律的权力,法律是具有普遍效力性的规范性文件,具有抽象性,并不针对具体的人或事。笔者认为,预算案作为一种特别立法实际上是一种非规范性法律文件,非规范性法律文件(如判决书、裁定书、公证书、委任书、结婚证书等)一般是由司法机关或行政机关发布的(与之不同的是,预算案是立法机关而不是行政或司法机关制定的),其内容不是规定一般的行为模式和标准,所以不具有普遍的效力,而仅对特定的当事人有效,且一般不能反复适用。预算案在性质上应该归类于非规范性法律文件而不是规范性法律文件,它具备非规范性法律文件的基本特征,如针对的是特定对象(政府提出的年度预算方案)、没有行为模式和法律后果等抽象法律规则的要素(针对的是预算案这一具体内容,审查的是具体的数字及其用途),不能反复使用(一般有效期为一年),[13]等等。虽然某些拨款不可避免地给政府留有一定余地,但政府的这种一定范围内的自由裁量权并不能说明预算案具有法律的抽象的规范性文件之特征。我们一般认为规范性法律文件才是真正的法律,而非规范性法律文件很难划入“法律”的范畴。

  议会的预算议决权当然是具有法律效力的权力——所有非规范性法律文件都有法律效力。预算在议会通过后,政府就必须执行,如果没有执行或执行不力就要承担相应的法律后果。但具有法律效力不等于就是法律,就如判决书、裁定书、公证书、委任书、结婚证书等都具有法律效力但不能将其等同于法律一样。议会所有权力的行使都具有法律效力,但不能将议会的所有权力都等同于立法权,不能将议会作出的所有决定都视为法律。如议会对政府官员的选举或决定当然有法律效力,但这种人事任免决定显然不属于立法权,其所形成的文件、决议也不是规范性的法律文件。根据我国宪法的规定,县级以上的地方各级人大都有预算议决权,[14]如果预算议决权是一种立法权,那么就等于说我国县级以上各级人大都有立法权,而这显然是不合适的。[15]

  还应当指出的是,议会通过的预算案虽然有法律效力,但其法律效力应在法律之下——非规范性法律文件的法律效力一般都应在议会制定的规范性法律文件(法律)之下。不仅是司法或行政机关制定的非规范性法律文件,就是议会的其他决议、决定或任命书,也都不能违背有关法律规定。不论是议会的审议预算案的过程,还是最后形成的预算案之结果,都必须在有关法律(如《预算法》)的规范内进行。尽管《预算法》之类的法律也是议会自己制定的,但议会在行使预算审查权时也必须遵守,因为同是议会的权力,其中也有高有低。笔者认为,在法律效力上,议会的立法权是高于议会的其它权力(包括预算议决权)的。[16]

  议会审议预算案的程序可能与审议法律案的程序相同或相似,如都有提出、审议、表决、公布等程序,但权力行使程序相同并不就当然等于其权力性质也必然相同。如在我国,提出宪法修正案的程序与全国人民代表大会召开临时会议的程序是相同的,[17]但不能说提出修改宪法的权力与召开全国人民代表大会临时会议的权力是同等性质的权力。[18]除立法权和预算议决权之外,议会其他权力(如任免权)的行使通常也有提出、审议、表决、公布等程序,但我们同样不能说这些权力的性质就是相同的。何况审议预算案的程序与审议法律案的程序事实上只是相似而并非完全相同(因国而异),或者说在大的方面相同而在具体环节上总是有一定的差异,如在法国,“一旦两院未能对预算法案一读通过,就应按宪法第45条‘加急审议’程序组织一个混合对等委员会,而不是像普通法的审议那样,只有两院二读未能通过一项法案时才组织混合对等委员会。”[19]议会“对一般法律的修改,可以更改字句,增加条文或删除条文。但是,对于预算的修改,则只能减少数字,而不得增加数字。”这种制度是从英国开始的,时至今日,除美国外,其他国家大都如此。[20]有日本学者指出预算与法律的不同表现在:“第一,预算的提案权仅专属于内阁;第二,预算的成立要件比一般法律的成立要件宽松;第三,预算约束国家机关而不直接约束国民;第四,预算的效力被限于一年之内而没有永续性。”[21]当然,我们应当承认预算与法律的制定程序其相同点是远远多于不同点的,在此不一一比较。

  综上所述,笔者认为,议会的预算议决权不是立法权,即使在有些国家它被作为特别立法,也只是将其视为议会制定的非规范性法律文件。而制定非规范性法律文件(哪怕是由立法机关制定),严格说来并不具有立法权的性质——立法权所立的“法”一般是指规范性法律文件,这二者之间是有明显区别的。

  

  二、议会的预算议决权是监督权吗?

  

  议会的监督权主要是针对政府的,但议会主要针对政府的权力除了监督权以外,还有决定权(表现为议会决定,政府执行),[22]所以我们不能仅仅因为预算议决权是针对政府的就认定它属于监督权。

  监督权是在某个权力主体做出一定的权力行为之后,对其进行监督的权力,监督一般具有“事后性”。议会的预算议决权是对政府提出的预算案进行审查的权力,是在政府提出预算行为“后”对其进行的审查,如政府在提出预算的过程中是否有违法行为,是否符合相关法律程序等,作为一种对政府已经作出的权力行为(编制预算)所进行的检查,这确实具有“监督”的意义。一方面政府“提出”预算的行为是一种权力行为,对这种权力行为需要议会予以监督;另一方面,政府提出的预算方案在有些国家是一个已经基本定型的框架,议会虽可以修改、补充,但不会大动干戈,因此对这种基本定型、且即将实行的政府施政纲领进行审查,自然也有一种监督的意义。

  但是我们不能忽视的是,监督政府“提出”预算的行为显然不是议会预算议决权的主要内容,议会预算议决权的重点是通过审查预算对政府的整个施政方针进行控制,但控制并不都是监督。如立法也是一种控制,行政法就是议会通过立法对国家行政机关的控制;任免权也是一种控制,对政府首脑及其阁员的任免都是在对政府实施控制。议会对预算案的审查,其控制的重点不是“提出”预算的行为——政府有权提出预算,这是宪法或法律赋予政府的权力,[23]不是议会赋予、至少不是正在审议预算的这个议会此时赋予的。因此政府有权依据宪法或法律提出预算,对此不需要议会同意,议会只能监督其权力行使的程序是否合法,无权“决定”政府提出还是不提出(预算)。正在审议预算的这个议会此时所能审查的是预算的“内容”,预算的内容才是每届议会行使预算议决权的重点所在。对于“提出”预算这一行为,政府拥有决定权,而议会只有监督权。但作为监督权,这种监督在议会的监督权里也不是其重点,议会监督权的重点是监督政府“执行”议会的法律和决定的行为,而不是监督其在议会的法律和决定形成前的行为——虽然这些行为无疑也是需要监督的。议会对政府的监督大体可分为两种,一种是对政府执行议会通过的“法律”(规范性法律文件)的情况进行监督,议会通过的许多法律,其草案也是政府提出的,对政府提出法律草案的行为是否合法也需要监督,但议会重点监督的是法律生效“后”政府执行法律的情况。另一种是对政府执行议会通过的“决定”(非规范性法律文件)的情况进行监督,此时政府提出决定的行为是否合法议会也有权监督,[24]但议会监督的重点是议会所做的决定生效后政府是如何执行的。与议会的这些监督权不同的是,对政府所提出的预算之内容是否合法合理,议会有权审查并决定通过(或不通过),这在权力性质上并不属于“监督权”,而是一种“决定权”,因为预算的内容是政府不能自己决定(而只能由议会决定)的。各国政府“提出”的预算案一般都不能直接发生法律效力,使预算案产生法律效力的是议会对预算案批准的行为。议会对政府所提预算的审查重点是审查其预算内容(此为决定权),虽然在此审查过程中也可能附带性地审查政府提出预算的过程的合法性(此为监督权),因此议会预算议决权在行使过程中可能兼具决定权和监督权的双重属性,但这两种权力行使的对象仍然是不同的——一个针对的是预算内容,一个针对的是提出预算的行为,(点击此处阅读下一页)

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